Внутренняя структура Совета Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  работы обусловлена тем, что Совет Федерации представляет собой верхнюю палату Федерального Собрания РФ, он является носителем огромного количества полномочий, и наряду с этим функционирует как основополагающая система для регулирования основных вопросов, возникающих в сфере государственной деятельности.

Законодательную власть в  Российской Федерации, согласно принципу разделения властей, осуществляет парламент, так как он является органом общенародного представительства. 

Исторически двухпалатная структура  формирования парламента возникла на Западе как метод сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). В России двухпалатность парламента достаточно новое явление, сформировавшееся только в 1990 году. В то время в качестве представительного органа выступал Верховный Совет РСФСР, который включал в себя Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с октябрьской революции 1917 года, высший представительный орган России, являлся однопалатным. Однако двухпалатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 год оказалась не очень эффективной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, а доминирующую роль играл Президиум – руководящий орган парламента в целом, подавлявший инициативу обеих палат.

Конституцией РФ 1993 года был учрежден представительный орган - Федеральное Собрание. С 1993 года Конституция РФ внесла кардинальные изменения в понятие структуры федерального парламента. Пункт 1 статьи 95 Конституции РФ гласит: «Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы». 

Соответствующие нормативно – правовыми акты регламентируют все предметы ведения, состав, структуру и статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Порядку формирования Совета Федерации, его компетенции и отдельным полномочиям сопутствуют множество проблем и противоречий, требующие соответствующего разрешения. Оно имеет важнейшее значение для Конституционного права Российской Федерации.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие при формировании Совета Федерации и при исполнении им своих полномочий.

Предмет исследования - правовые нормы Конституции РФ и иные нормы права, определяющие правовую природу и регулирующие деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

 Цель исследования - выявление сущности Совета Федерации, как верхней палаты российского Парламента.

 Задачами курсовой работы являются:

- определение состава Совета Федерации;

- выявление подразделений Совета Федерации, и их функций;

- порядок формирования  руководства Совета Федерации;

- определение компетенции и полномочий Совета Федерации, в том числе его представительные, законодательные, контрольные полномочия.

Методом исследования является анализ научных статей, монографий, литературы по конституционному и парламентскому праву, а также точек зрения и взглядов и выдающихся авторов. С момента образования по настоящее Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как палата Российского парламента исследуется многими учеными. Наряду с ними, с неугасаемым интересом Совет Федерации рассматривают и деятели, которые внесли огромный вклад в отрасль исторических наук. Среди ведущих конституционалистов страны можно выделить: М.В. Баглая, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафина и И.В. Гранкина, внесших существенный вклад в конституционное право Российской Федерации. Каждый из них написал не одну научно важную работу о конституционном праве Российской Федерации, и наряду с этим не одну книгу, посвященную данной отрасли права, и ставшую первой настольной книгой любого конституционалиста. Также отдельные статьи о Совете Федерации посвящали и такие эксперты как Н.В. Зорькин, С.М. Бенетова, О.О. Миронов и Л.А. Кравченко.

Структура курсовой работы: введения, две главы, включающих шесть параграфов, заключение, список литературы и нормативные источники.

ГЛАВА 1. ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие и состав Совета Федерации

«Совет Федерации  - верхняя палата Федерального Собрания России, включающая, согласно российской Конституции, по 2 представителя от каждого субъекта России  - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти.

Общее число членов Совета Федерации (сенаторов) - 166. По два представителя  от каждого субъекта РФ, которых  насчитывается 83 шт. (с 1 марта 2008 года).

Совет Федерации - «Палата регионов», представляющая интересы регионов на федеральном уровне и отражающая федеративную природу российского  государства.

Совет Федерации является постоянно  действующим органом. Заседания проводятся не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации проводятся, как правило, в период с 25 января по 15 июля и с 15 сентября по 31 декабря, и являются открытыми. По решению Совета Федерации может быть проведено закрытое заседание.

К моменту формирования Совета Федерации «губернаторско– спикерского» созыва 23 января 1996 (по закону 1995 года) более четверти мест в нем - 47 из 178 - досталось главам администраций регионов, назначенным указами Президента РФ. К концу установленного законом срока проведения сплошных выборов (31 декабря 1996) неизбранных губернаторов осталось 6 и лишь к 19 октября 1997 выборы состоялись повсеместно.

В ноябре 2000 - декабре 2001 (по закону 2000 года) руководителей органов  власти регионов сменили в составе  Совета Федерации представители этих органов, не совмещающие членства в Совете Федерации с другими должностями».

Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 года установлено, что «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти»¹. В то же время, переходными положениями Конституции установлено, что «Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года». Также это положение находит отражение в п.1 ст.2 гл.1 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»².

«С принятием нового Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации» появилась новая сфера для взаимодействия парламента и главы субъекта Федерации, а именно – назначение представителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в Совете Федерации. Согласно ст.5 вышеуказанного Закона, постановление высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации направляется в законодательный орган субъекта в трехдневный срок и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа субъекта две трети от общего числа депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Участие парламента субъекта Федерации в процессе рекрутирования представителей в Совет Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа (статья 6). Учитывая установленный Законом срок полной ротации Совета Федерации (1 января 2002 г.), можно констатировать закрепление подобной практики во всех без исключений субъектах Федерации.

Единого срока полномочий члена  Совета Федерации начиная со «второго созыва» (с января 1996) не существует. Состав палаты меняется постепенно, по мере смены руководства в субъектах Федерации после очередных выборов. В президентском проекте сенатской реформы 2000 года предполагалась разовая смена состава палаты, но в итоге был принят механизм плавной ротации по мере перевыборов. При этом срок полномочий выборных органов власти и глав администраций не может превышать 5 лет (соответствующая норма федерального закона действует с 1997 года). Двухпалатные законодательные органы в 1996-2000 выдвигали в Совет Федерации представителей обеих палат по очереди на половину срока полномочий, с 2000 года эта норма закреплена в законе как императивная. К 2002 году большинство законодательных органов и губернаторов избираются на 4 года, меньшинство - на 5»³.

«Сроки полномочий, статус руководства палаты - председателя, замов, председателей комитетов и их замов устанавливаются на основании статей 2-3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 133-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации, а прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета. Досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации также регламентируется в настоящем законе. Порядок принятия Советом Федерации решений о подтверждении полномочий вновь избранных (назначенных) членов Совета Федерации и их прекращения устанавливается Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно статье 8 Регламента Совета Федерации члены Совета Федерации ФС РФ наделены неприкосновенностью, которая наряду с этим регламентируется в статье 98 Конституции Российской Федерации. Член СФ не может быть привлечен к административной и уголовной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе и по истечении срока их полномочий»⁴.

1.2.Подразделения и их функции

«Основными структурными подразделениями Совета Федерации являются Комитеты. Они создаются в целях реализации полномочий, возложенных на Совет Федерации.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации образует следующие  Комитеты:

- по конституционному законодательству  и судебно-правовым вопросам;

- по вопросам безопасности и  обороны;

- по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности;

- по социальной политике;

- по вопросам экономической реформы, собственности, имущественным отношениям;

- по международным делам;

- по делам СНГ;

- по аграрной политике;

- по науке, культуре, образованию,  здравоохранению и экологии;

- по делам Федерации, Федеративному  договору и региональной политике;

- по делам Севера и малочисленных  народов.

Основными функциями Комитетов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации являются:

-  Комитеты Совета Федерации осуществляют подготовку заключений по вопросам, отнесенным к их ведению, по основаниям федеральных законов, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации;

-   Комитеты СФ организуют проведение парламентских слушаний;

- Наряду с этим, разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты, которые предлагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы;

-   Решают вопросы организации своей деятельности;

-   Решают другие вопросы, относящиеся к ведению палаты.

Все члены Совета Федерации, за исключением  Председателя и его заместителей, входят в состав комитетов. При этом член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Численный состав каждого комитета определяется Советом Федерации, но при этом в состав комитета должны входить не менее 10 членов палаты. Состав комитета утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Совет Федерации вправе создавать  постоянные и временные комиссии. В Совете Федерации образована одна постоянная комиссия - Комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским  процедурам. Ее основное назначение состоит  в осуществлении контроля за соблюдением  Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Основной формой работы комитетов  и комиссий являются заседания. Заседания  проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Они  могут проводиться непосредственно  в субъектах Федерации⁵.

Другая форма работы комитетов - парламентские слушания. Они проводятся по вопросам, связанным с основными направлениями деятельности комитета, комиссии. На парламентские слушания приглашаются члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители государственных органов, общественных объединений и другие».

1.3. Руководство Совета Федерации

«В главе второй части первой Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением СФ ФС РФ от 6 февраля 1996 г. N 33-СФ указываются статьи о Председателе Совета Федерации, первом заместителе Председателя Совета Федерации, а также заместителях Председателя Совета Федерации. Там оговариваются их полномочия, порядок назначения на должность и т.д. (статьи 14-20). Совет Федерации возглавляет Председатель Совета Федерации, избирающийся из числа членов Совета Федерации тайным голосованием. Для избрания Председателя требуется, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Председатель Совета Федерации  наделен многочисленными полномочиями, которые условно можно разделить  на организационные и представительские. Председатель Совета Федерации ведет  заседание палат, ведает внутренним распорядком деятельности палаты, подписывает  постановления Совета Федерации, распределяет обязанности между заместителями, осуществляет контроль за деятельностью  Аппарата Совета Федерации, направляет для рассмотрения в комитеты Совета Федерации федеральные законы, принятые Государственной Думой, законопроекты, которые предполагается внести в  Государственную Думу в качестве законодательной инициативы и т.д»⁶.

В настоящее время председателем  Совета Федерации является Матвиенко Валентина Ивановна.

Заместители Председателя Совета Федерации  замещают Председателя Совета Федерации  в его отсутствие, по поручению  Председателя имеют право подписывать  постановления палаты, организуют взаимодействие комитетов, осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты. 19 сентября 2008 года на двести двадцать девятом пленарном заседании палаты первым заместителем Председателя Совета Федерации единогласно был избран Александр Торшин, который ранее пребывал в должности одного из заместителей С.М. Миронова. В начале заседания с предложением ввести должность первого заместителя руководителя палаты к сенаторам обратился Председатель Совета Федерации Сергей Миронов. Он объяснил это тем, что у главы палаты есть много представительских обязанностей, необходимо участие в международных форумах и в рабочих поездках по регионам. Сергей Миронов отметил, что теперь в его отсутствие первый заместитель будет замещать Председателя СФ, как прописано в Регламенте палаты. Сенаторы единогласно проголосовали за внесение изменений в Регламент, а затем поддержали предложение спикера СФ и избрали Александра Торшина первым заместителем Председателя Совета Федерации. Как считает Сергей Миронов, новые изменения в структуре руководства Совета Федерации помогут более полно и емко исполнять конституционные полномочия палаты.

Если рассматривать Аппарат  Совета Федерации, то его функции  заключаются в осуществлении  правового, информационно - аналитического, организационного, документационного  и финансово-хозяйственного обеспечения  деятельности Совета Федерации, его  органов, членов Совета Федерации. Заместителями  Председателя Совета Федерации являются: Бушмин Евгений Викторович, Штыров Вячеслав Анатольевич, Умаханов Ильяс Магомед-Саламович, Воробьев Юрий Леонидович.

ГЛАВА 2. КОМПЕТЕНЦИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Представительные полномочия Совета Федерации

«В Конституции России сделан акцент на указание полномочий Совета Федерации (ст. 102), Государственной Думы (ст. 103) Типология полномочий Совета Федерации в зависимости от оснований может быть следующей.

По форме закрепления: конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации ст. 81).

По степени выражения: формулируемые в Основном законе страны или федеральном законодательстве полно и точно. Совет Федерации  отрешает Президента от должности (ст. 93, 102), обладает правом законодательной  инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134), рассматривает  принятые Государственной Думой  федеральные законы (ч. 3 ст. 105), рассматривает  в обязательном порядке федеральные  законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (п. «а», «б» ст. 106) и другие.

Посредством полномочий этой группы устанавливаются и изменяются основы государственного и территориального устройства страны, формируется система  органов государственной власти и т. д.; полномочия, которые подразумеваются, но не находят прямого выражения (конституционные полномочия Совета Федерации по контролю, предполагаемые, но явно не зафиксированные в тексте Основного закона в отличие от ряда федеральных законов)⁷.

 Видовые полномочия Совета Федерации или как их называет Ю.А. Тихомиров, обусловленные операциональным делением по: руководству, управлению, решению, участию, организации, разработке, координации, контролю и пр. Полномочия Совета Федерации этой группы различным образом комбинируются при любом виде деятельности верхней палаты⁸.

По содержанию: представительские, законодательные и контрольные, посредством которых Совет Федерации  выполняет соответствующие им функции  представительского, законодательного и контрольного органа государственной  власти.

Остановлюсь на анализе полномочий Совета Федерации более подробно.

Потенциал представительства  верхней палаты парламента выражается: во-первых, в его характере. Совет  Федерации выступает органом  территориального представительства  субъектов Федерации. Однако представительство  Совета Федерации - явление самодостаточное, существующее объективно, само по себе. Этой цели служит и особым образом  спроектированный механизм его формирования: по два представителя от органов  государственной власти российских регионов. Во-вторых, в разнородных  по своему содержанию полномочиях Совета Федерации, закрепленных, главным образом, в ст. 102 Конституции России (кадровые, организационно-распорядительные, с  различными сферами их применения). Несмотря на их разнопрофильный характер, они обусловлены и объединены в одну группу представительной природой верхней палаты Федерального Собрания; в-третьих, в обеспечении самостоятельной  роли Совета Федерации в системе  разделения государственной власти, а также во внутрипарламентском  механизме сдержек и противовесов (полномочия, предусмотренные ст. 102 Конституции осуществляются Советом Федерации обособленно от Государственной Думы, согласие которой при их решении не требуется в принципе).

Рассмотрим подробнее  полномочия Совета Федерации, выражающие его представительский характер. Большинство из них содержится в  ст. 102 Конституции России, однако, есть и такие, которые находятся за ее пределами, в других законодательных  актах. Особенностью полномочий этой группы является то, что они только названы  Конституцией. Их детальное регулирование  осуществляется регламентными нормами  или положениями различных федеральных  законодательных актов.

1. Порядок решения вопроса  об утверждении изменения границ  между субъектами Российской  Федерации определяется главой 18 Регламента Совета Федерации.  Соответствующая процедура может  быть запущена в действие при  условии поступления в Совет  Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными  органами государственной власти  каждого из субъектов, границы  которых изменятся; обоснования  указанного соглашения, также согласованного  субъектами; карты местности.

2. В ведении Совета  Федерации согласно ст. 102 Конституции  находится утверждение указов  Президента Российской Федерации  о введении военного и чрезвычайного  положения. Различия между ними  порой не имеют существенного  значения. Их наступление сопряжено  с необходимостью обеспечения  общественного и государственного  порядка, влечет временное ограничение  прав и свобод граждан, вызывает  возложение на них дополнительных  обязанностей. Даже в лексическом значении термином «чрезвычайное положение» охватываются режимы собственно чрезвычайного, военного, осадного положения, состояния войны, угрозы или обороны Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики)».

«Возможность введения военного положения предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции, регулируется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года “О военном положении” СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.. Президент России в случае агрессии или возникновении ее угрозы незамедлительно сообщает палатам Федерального Собрания о введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях».⁹

Наступление режима чрезвычайного  положения определено ст. 56, 88 Конституции. Он может охватывать территорию всей страны или ее отдельные местности. Указанные конституционные нормы  возлагают на главу государства  обязанность уведомить Совет  Федерации и Государственную  Думу об этом. В настоящее время  режим чрезвычайного положения  определяется Федеральным конституционным  законом от 30 мая 2001 года “О чрезвычайном положении” СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

3. С точки зрения осуществления  парламентского контроля за исполнительной  властью и повышения престижа  Совета Федерации в международных  делах решение им вопроса об  использовании Вооруженных Сил  России за ее пределами имеет  весомое значение. Он может возникнуть  в связи с отражением агрессии  против Российской Федерации.  Более того, он уже возникал  в связи с выполнением международных  договорных обязательств, в частности,  в связи с выполнением миротворческих  задач. Правовое регулирование  этой проблемы содержится в  Федеральном законе от 23 июня 1995 года “О порядке предоставления  Российской Федерацией военного  и гражданского персонала для  участия в деятельности по  поддержанию или восстановлению  международного мира и безопасности”  СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401. В ст. 7 данного  закона указывается, что решение  о направлении за пределы территории  России воинских формирований  Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации»¹⁰.

«Одобрение Совета Федерации действий Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных сил.

Есть определенные трудности  при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с  согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации. Такой  вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов  международного права перед внутрироссийским законодательством.

Напротив, согласие Совета Федерации  необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство  государства использовать вооруженные  силы, оставляет решение этого  вопроса для конкретных случаев  на усмотрение самого государства¹¹. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 23 июня 1995 года Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

4. В арсенале представительских  полномочий Совета Федерации  находится назначение выборов  Президента России. Основанием рассмотрения этого вопроса являются истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение им своих полномочий по требованиям, изложенным в ч. 2 ст. 92 Конституции: в случае отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему обязанности; отрешения от должности.

5. На Совет Федерации,  обремененный статусом “палаты  регионов”, Конституцией возложена  задача отрешения Президента  России от должности. Это полномочие  отражает природу Совета Федерации  как органа регионального представительства,  палаты, объединяющей федеральные  и региональные интересы. Возможность  появления такого решения допустима  только на основании выдвинутого  Государственной Думой обвинения  в государственной измене или  совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключениями Верховного  Суда и Конституционного Суда. Это положение ч. 1 ст. 93 Конституции  воспроизводится также в ч. 2 ст. 167 Регламента Совета.

6. Назначение на должность  судей Конституционного, Верховного  и Высшего Арбитражного судов  - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. «ж» ч. 1. ст. 102 Конституции. Благодаря этому «в руках» верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда СНГ от 6 июля 1992 года.

7. Полномочие Совета Федерации,  получившее наибольшую известность,  связано с назначением на должность  и освобождением от нее Генерального  прокурора Российской Федерации,  а также его заместителей. Процедура  их назначения очень сходна  с порядком назначения судей  вышеуказанных судов. Тем не  менее, она регулируется отдельной  группой регламентных норм (ст. 179-183).

8. Замыкает группу представительских  полномочий Совета Федераций  по ст. 102 Конституции Российской  Федерации - назначение на должность  и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Указанные полномочия составляют содержание представительской функции  Совета Федерации. Совокупность таких  полномочий позволяет верхней палате выполнять ее общий представительский  статус»¹².

2.2. Законодательные полномочия Совета Федерации