Выдвижение и регистрация федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы

Выдвижение  и регистрация  федеральных списков  кандидатов на выборах  депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации

      План 

Введение

1. Формирование  и выдвижение федеральных списков  кандидатов на выборах в Государственную  Думу пятого созыва

2. Заверение  и регистрация федеральных списков  кандидатов на выборах в Государственную  Думу пятого созыва

Заключение

Список  использованной литературы

      Введение 

     Судьба  свободных выборов и демократии во многом зависит от вида избирательной  системы. Выборы депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва 2 декабря 2007 года впервые прошли исключительно  по пропорциональной системе: в них  участвовали только политические партии, которые предлагали избирателям  проголосовать за выдвинутые ими  списки кандидатов.

     Существенно изменились и другие параметры избирательной  системы. Впервые в парламентских  выборах непосредственно участвовал в качестве кандидата Президент  России. Заградительный барьер был  поднят с 5 до 7 процентов, установлен запрет на создание избирательных блоков. Как и прежде, партийный список должен был разбиваться на региональные группы, но правила разбиения резко  изменились: максимальное число кандидатов в общефедеральной части списка сократилось с 18 до 3, а минимальное  число региональных групп увеличилось  с 7 до 80. Запрещено одновременно представлять подписи и вносить избирательный  залог, тем самым партии лишились возможности подстраховываться  залогом в случае «браковки» их подписей. Были введены новые ограничения  на пассивное избирательное право  граждан, а также отменены голосование  против всех списков и порог явки.

     В новых условиях представляется актуальным осуществление исследования правовой основы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и анализ практики их проведения, особенно в части, касающейся формирования, выдвижения и регистрации федеральных списков кандидатов от политических партий.

     Объектом  исследования являются общественные отношения, складывающиеся между политическими партиями и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по вопросам формирования, выдвижения и регистрации списков кандидатов в депутаты Государственной Думы пятого созыва.

     Предмет исследования образуют правовые нормы, регулирующие порядок формирования, выдвижения и регистрации федеральных списков кандидатов.

     Цель исследования состоит в том, чтобы выявить порядок формирования, выдвижения и регистрации федеральных списков кандидатов от политических партий на выборах в Государственную Думу пятого созыва.

     Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

     - исследовать порядок формирования  и выдвижения федеральных списков  кандидатов на выборах в Государственную  Думу;

     - проанализировать порядок регистрации  федеральных списков кандидатов;

     - разработать предложения по совершенствованию  федерального законодательства, регулирующего  порядок выборов депутатов Государственной  Думы.

     Теоретическую основу научной работы составили труды Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Ю.А. Дмитриева, А.В. Иванченко, С.Д Князева, А.В. Кынева, А.Е. Любарева, внесших значительный вклад в формирование современного российского избирательного права.

     Методологическую  основу работы составили метод диалектики, а также системный, формально-юридический методы и логические приёмы познания государственно-правовой действительности.

     Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, два раздела, заключение, список используемой литературы.

      1. Формирование и  выдвижение федеральных  списков кандидатов  на выборах в  Государственную  Думу пятого созыва 

     Российское  законодательство до недавнего времени  отдавало предпочтение смешанной избирательной  системе на выборах в Государственную  Думу. Хотя к каждым выборам депутатов  Государственной Думы (1995, 1999, 2003 г.г.) принимались новые законы, однако основные параметры избирательной  системы на протяжении 10 лет оставались неизменными: избрание половины депутатов  по одномандатным округам, а половины - по партийным спискам, 5-процентный барьер, стабильная методика распределения  мандатов между списками и между  региональными группами внутри списка.

     Смешанная избирательная система позволяла  соединить достоинства мажоритарной и пропорциональной избирательных  систем и компенсировать их недостатки. За время применения мажоритарно-пропорциональной (смешанной) избирательной системы  при формировании депутатского корпуса  нижней палаты российского парламента обнаружился ряд ее существенных недостатков:

     1) недостаточная представительность  депутатов, избранных по одномандатным  округам (значительная часть голосов,  поданная в округе за не  прошедших кандидатов, пропадает,  и ряд социальных групп не  получали своего соразмерного  представительства в парламенте);

     2) меньшая результативность по  сравнению с применением пропорциональной  системы: более высокий процент  голосов, поданных против всех  кандидатов, что нередко требовало  повторного голосования;

     3) существенное влияние так называемого  административного ресурса и  различных форм скрытого подкупа  избирателей на выборах;

     4) большинство депутатов, избранных  в одномандатных избирательных  округах, баллотировавшиеся как  независимые от политических  партий (то есть представлявшие  себя избирателям такими), получив  мандаты, вступали в какую-либо фракцию, изменяя, таким образом, свою политическую ориентацию¹.

     Сейчас  Россия перешла к избирательной  системе, основанной на принципе пропорционального  представительства. Введение пропорционального  элемента необходимо, прежде всего, для  институционализации формальной российской демократии, поскольку процессы корпоративизации общественно-политической жизни приняли  такие масштабы, что стали препятствием на пути формирования как структур гражданского общества, так и новых  государственных институтов². Однако переход к полностью пропорциональной системе допустим, по нашему мнению, при одном условии: когда в стране уже сформировалась партийная система, и партии в совокупности адекватно отражают интересы всех социальных групп и слоев. Однако в нашей стране этого пока не произошло.

     С другой стороны, переход на пропорциональную систему на выборах депутатов  Государственной Думы - логичный шаг  в развитии реальной многопартийности в России; он будет способствовать укреплению единства Российской Федерации, сплочению общества³.

     Оценивая  законодательные изменения избирательной  модели, Ю.А. Дмитриев отмечает, что трудно предсказать положительные последствия подобных изменений, но очевидны отрицательные. Во-первых, то, что от применения подобной системы отказались многие демократические государства, свидетельствует о снижении ее эффективности в современных условиях. Во-вторых, как показывает опыт деятельности нижней палаты предшествующих и действующего составов, депутаты не имеют реального опыта внутрифракционной деятельности в парламенте⁴.

     В.В. Пылин констатирует, что у нас  в стране, пожалуй, только ленивый  не критикует выборы, а вместе с  ними и избирательное законодательство. Он также отмечает и следует с  ним согласиться, что весьма негативно  на развитии и осуществлении форм прямого волеизъявления наших граждан  отражается нестабильное, постоянно  меняющееся избирательное законодательство. Не самой лучшей традицией стало  в последние годы после очередных  избирательных кампаний каждый раз  вновь и вновь реформировать  избирательное законодательство⁵.

     Модель  пропорциональной избирательной системы, по которой проводились выборы депутатов  Государственной Думы в 2007 году, определена Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁶ (далее – Федеральный закон о выборах депутатов). Изменения от 26 апреля 2007 года коснулись сокращения обязательного числа региональных групп в списке со 100 до 80 и отмены порога явки избирателей, исключения требования о соответствии региональной группы кандидатов части территории субъекта РФ, если численность избирателей, зарегистрированных на всей территории данного субъекта, превышает 3 миллиона человек и с 500 до 600 человек увеличено общее число кандидатов, которые могут быть включены в федеральный список⁷.

     Согласно  ст. 4 Федерального закона о выборах  депутатов выборы проводятся по единому  федеральному округу, включающему в  себя всю территорию России. Кандидаты  в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федеральных  списков политическими партиями (ст. 7 Закона). Партия может выдвинуть  в составе списка, как своего члена, так и беспартийного гражданина при условии, что он обладает пассивным избирательным правом и не является членом другой партии, и количество таких граждан не будет составлять более 50% списка (ст. 36 Закона).

     Пассивным избирательным правом на выборах  депутатов Государственной Думы обладают граждане Российской Федерации  в соответствии со ст. 5 Федерального закона о выборах депутатов, в  которой, в частности, установлено, что депутатом Государственной  Думы может быть гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года. Фактическим ограничением пассивного избирательного права является положение  п. 6 ст. 36 Федерального закона о выборах  депутатов (с учетом изменений и  дополнений, внесенных Федеральным  законом от 12 июля 2006 года № 106-ФЗ) о  том, что политическая партия не вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, являющихся членами иных политических партий. Также этого права лишены граждане РФ, имеющие гражданство  иностранного государства либо вид  на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Данное ограничение коснулось не менее миллиона российских граждан.

     Политические  партии в соответствии с их уставами сами, по собственной инициативе формируют  федеральные списки кандидатов в  депутаты Государственной Думы. При  этом с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом  от 12 июля 2006 года № 106-ФЗ, в этот список могут быть включены только члены  данной политической партии, как обратившиеся в соответствующие региональные отделения политической партии с  предложением включить их в федеральный  список кандидатов, так и не обращавшиеся с таким предложением, а также  беспартийные граждане. Таким образом, в результате проведения выборов  полностью по пропорциональной системе  было утрачено одно из важнейших избирательных  прав граждан – право на самовыдвижение.

     На  выборах в Государственную Думу в 2003 году им смогли воспользоваться  сотни граждан, и 67 из них были избраны  депутатами. Ликвидация такого права – прямое нарушение ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая запрещает издавать законы, отменяющие права граждан⁸. Однако согласно поправкам, внесенным в российское избирательное законодательство в 2005-2007 г.г., предусмотрена теоретическая возможность реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. Законодатель обязал политическую партию рассматривать предложенную кандидатуру беспартийного самовыдвиженца для включения в федеральный список кандидатов на региональной конференции (в последующем – на партийном съезде), если эта кандидатура поддержана не менее чем десятью членами партии, которые состоят в данном региональном отделении. Более того, в случае отказа партии рассматривать в установленном порядке вопрос о включении беспартийного гражданина в федеральный список к партии могут быть применены юридические санкции, вплоть до отказа в регистрации федерального списка на основании п. 1 ч. 3 ст. 44 Федерального закона о выборах депутатов, а деятельность политической партии (регионального отделения) может быть приостановлена по основаниям и в порядке, предусмотренными ст. 39 Федерального закона «О политических партиях»⁹.

     Но, несмотря на данное нововведение, в  конечном счете, партия может и не включить рассматриваемую кандидатуру  беспартийного самовыдвиженца в  федеральный список кандидатов по различным  основаниям, поэтому, по нашему мнению, необходимо предоставить беспартийному  гражданину возможность самостоятельного выдвижения. Таким образом, следует  дополнить ч. 2 ст. 7 Федерального закона о выборах депутатов новым  положением: «Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков  осуществляется в порядке самовыдвижения и политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным  законом от 11 июля 2001 года «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов».

     Порядок структурирования федерального списка кандидатов – важный момент в электоральной  стратегии партии и одновременно - существенное звено в правовом регулировании их участия в избирательном  процессе. В его основу положено сочетание самостоятельности партии в определении персонального  состава и структуры списка с  обязательными правовыми стандартами, закрепленными федеральным законом. В уставах ныне действующих политических партий не прописано, каков порядок  составления списка кандидатов. Поэтому  во избежание недоразумений и  судебных споров необходимо в уставе политической партии предусмотреть  максимально четкий, простой и  удобный порядок формирования списка. А именно указать, какой орган, в  какой форме, в каком порядке  представляет свои предложения по составу  федерального списка кандидатов, в  каком порядке включается в бюллетень  для голосования о выдвижении федерального списка кандидатов кандидатуры  из указанного списка¹⁰.

     Необходимо  отметить, что в российской модели пропорциональной избирательной системы  кандидат не имеет возможности влиять на то, какое место он займет в  «жестком списке». Иногда на право быть избранным влияет разница в один номер внутри списка. Однако для  кандидата нет законодательно урегулированных  процедур, по которым он может согласовать  с партией свое место в списке. Единственная возможность заключается  в кулуарных переговорах с  руководством партии. При этом избиратель голосует не за отдельного кандидата, а за список. Складывается ситуация, когда избиратель наряду с кандидатом, которого он хочет избрать, способствует избранию кандидата, который ему  неизвестен или «несимпатичен». Избрание кандидатов по жестким спискам может  служить фактором преломления или  подмены действительной воли избирателей. Следует согласиться с мнением М.А. Котеговой, которая считает, что использование преференциального голосования и гибких списков в значительной мере поможет решить эти проблемы и выявить действительную волю избирателей в процессе выборов¹¹.

     Верхушку  партийного списка образует ее общефедеральная  часть, кандидаты от которой имеют  наибольшие шансы на прохождение  в Государственную Думу в случае преодоления избирательным объединением заградительного барьера. Как показывает опыт избирательных кампаний в Государственную  Думу, состав общефедеральной части  федерального списка распределяется следующим  образом. В первую тройку кандидатов, возглавляющую список, партии предлагают включить людей авторитетных, известных  в народе. В итоге в списки кандидатов попадают артисты, телеведущие, спортсмены, т.е. люди, профессионально не занимающиеся политикой¹².

     Сокращение  максимального размера общефедеральной  части списка разумно с двух точек  зрения. Во-первых, кандидаты, находящиеся  в этой части на местах дальше третьего, часто оказываются неизвестны избирателям, поскольку в бюллетени включается только первая тройка. А для партии выгодно рекламировать первую тройку списка, состоящую, как правило, из известных  и популярных людей. Во-вторых, большой  размер общефедеральной части снижает  шансы на попадание в Думу кандидатов, включенных в региональные группы. С другой стороны, существенное сокращение общефедеральной части не позволяет  гарантировать в составе фракции  наличие специалистов разного профиля. Тем самым, по мнению ряда ученых, может быть снижено качество депутатского корпуса и качество выполнения парламентом законотворческой функции^13.

     Согласно  ст. 36 Федерального закона о выборах  депутатов федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или  частично) на региональные группы кандидатов. В случае если федеральный список разбивается полностью на региональные группы, в федеральном списке будет  отсутствовать общефедеральная  часть. Частичное разбиение подразумевает  наличие общефедеральной части  федерального списка кандидатов, в  которую может быть включено не более  трех кандидатов (ч. 9 и ч. 20 ст. 36 Федерального закона о выборах депутатов), при  этом у всех партий, кроме «Единой  России», в этой части были три  кандидата. У партии «Справедливая  Россия» один кандидат из центральной  тройки был исключен из списка в  ходе кампании.

     При принятии нового закона о выборах  депутатов Государственной Думы предметом дискуссий между Центральной  избирательной комиссией России и профильным комитетом Государственной  Думы стали положения о возможности  ответственности партий за так называемые «паровозы», то есть включение в  первую тройку списка лиц, которые не собираются становиться депутатами¹⁴. «Единая Россия» широко использовала технологию «паровозов», ее список возглавил Президент России В.В. Путин, в списке были также 4 члена Правительства РФ и 65 глав регионов, а также мэры ряда крупных городов (Новосибирска, Иркутска Екатеринбурга, Нижнего Новгорода, Красноярска, Ярославля, Омска и др.) и другие высокопоставленные представители исполнительных органов власти.

     Так, например, в Белгородской области  первым в тройке регионального списка от партии «Единая Россия» оказался губернатор Белгородской области Савченко Е.С., который отказался от депутатского мандата, хотя избиратели голосовали и за него, а на его месте оказался Лебедев О.В., пятый по списку кандидат. По мнению В.Л. Шейниса, закон должен зафиксировать ряд мер, исключающих появление «губернаторских списков»¹⁵

     Небольшое количество «паровозов» было и в  списке «Справедливой России»: председатель Совета Федерации С.М. Миронов, министр  культуры и массовых коммуникаций А.С. Соколов, мэры Самары и Ставрополя. Действующие депутаты Государственной  Думы были представлены в списках  большинства партий (числа указаны  на момент заверения списков): «Единой  России» (192), КПРФ (40), ЛДПР (27), «Справедливой  России» (33), «Патриотов России» (11), «Народного Союза» (7), «Союза Правых Сил» (3), Аграрной партии России (2), «Гражданской Силы» (1). Таким образом, 129 действующих депутатов  не попали ни в один из выдвинутых списков, из которых 101 был в списке партии «Единая Россия». При этом все  «отказники» - это кандидаты из первой тройки региональных групп, за которых  голосовали избиратели. Их же места  заняли «невидимки», то есть кандидаты, сведений о которых не было в избирательных  бюллетенях.

     Наиболее  заметным стало отсутствие среди  выдвинутых кандидатов известных политиков, бывших заместителей председателя Государственной  Думы и/или руководителей фракций: С.Ю. Глазьева, Д.О. Рогозина, В.А. Рыжкова (последний был депутатом Думы всех четырех созывов, а двое других – трех созывов), а также депутата Думы трех первых созывов И.М. Хакамада. По мнению ряда экспертов, на включение  этих политиков в партийные списки действовал негласный запрет со стороны  Администрации Президента России¹⁶.

     По  нашему мнению, необходимо восстановить ряд норм, направленных на воспрепятствование использованию технологии «паровозов», которая получает все больший  размах. Соответственно следует дополнить  Федеральный закон о выборах  депутатов нормой об обязанности  всех должностных лиц, выдвинутых кандидатами, уходить в отпуск (исключением может быть лишь Президент РФ) и санкции за отказ избранного кандидата от получения депутатского мандата, вплоть до лишения мандата соответствующей политической партии.

     Предметом дискуссий в предвыборный период был вопрос об обеспечении равной представительности в списках мужчин и женщин, для чего предлагалось ввести квоту на количество женщин, которые должны входить в партийный  список (обе поправки были отклонены); о количестве региональных частей списка (предлагалось уменьшить); под сомнение ставилась необходимость 7% заградительного  барьера).

     Политолог А.В. Кынев, анализируя плюсы и минусы перехода к пропорциональной системе, говорил о том, что сохранение завышенного заградительного барьера  существенно снизит представительность Государственной Думы. На основании  этого делался вывод о том, что современная российская избирательная  система нуждается в совершенствовании¹⁷. К счастью, результаты выборов 2 декабря опровергли эти опасения – состав Государственной Думы пятого созыва

     Таким образом, заградительный барьер целесообразно  сохранить на том же уровне, так  как по итогам выборов в Государственную  Думу прошло четыре партии: «Единая  Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая  Россия» (из одиннадцати представленных), которые отражают интересы более 90 % российских избирателей. Поэтому можно  сказать, что опасения по поводу низкой представительности Государственной  Думы оказались напрасными.

     Итоги выборов 2 декабря 2007 г. показали, что  определённая доля депутатов Государственной  Думы пятого созыва не относится к  числу «своих депутатов», то есть тех, за которые избиратель проголосовал лично и которые должны быть доступны для него. Например, в Белгородской области от партии «КПРФ» депутатом  был избран кандидат С.В. Муравленко, который проживает в г. Москва, от партии «Единая Россия» был избран О.В. Лебедев, также проживающий в Москве. Следует упомянуть и о том, что от партии «ЛДПР» выдвигались кандидаты, не связанные с Белгородской области – это В.В. Свиридов (Липецкая область), также от «Справедливой России» были выдвинуты Л.Л. Левин и Л.Н. Новиков, проживающие в Москве.

     В числе главных недостатков системы  выборов по партийным спискам  считается отсутствие прямой связи  между избирателями и депутатами. Одним из основных возражений, выдвигаемых  против пропорциональной модели, является то, что граждане выбирают не конкретную личность, а партию, и избиратель не может влиять на очередность получения  депутатских мандатов внутри партийного списка. Фактически избиратель голосует за ту или иную близкую ему группу интересов, объединенных общей целью. Против пропорциональной системы выступают  также в связи с тем, что  практически невозможно организовать досрочный отзыв отдельного депутата.

     В соответствии с Постановлением ЦИК  РФ«О разъяснении порядка применения некоторых положений частей 9, 10 и 17 статьи 36 Федерального закона «О выборах  депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» федеральный список кандидатов должен быть разбит полностью (или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие  субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части  территории субъекта Российской¹⁸, при этом должны соблюдаться определённые требования.

     Во-первых, не допускается объединять в региональную группу не граничащие между собой  территории, за исключением случая, когда субъект Российской Федерации  не граничит с другими субъектами Федерации либо входящая в субъект  Российской федерации территория не граничит с другими территориями, входящими в этот субъект Федерации, то есть за исключением анклавных территорий (п. 3 ч. 14 и ч. 17 ст. 36). Данный запрет следует оценить положительно, так как региональные группы не должны быть территориально разорванными, а должны быть как можно более компактными. Введение запрета, несомненно, предотвратило излишнее партийное творчество, которое могло бы привести к территориальным образованиям, в основу построения которых заложили бы партийные интересы в ущерб интересам избирателей¹⁹.

     Однако  Калининградская область (727045 избирателей), которая является анклавной территорией, не граничащей ни с одним субъектом  Российской Федерации, была объединена с территорией другого субъекта Федерации для создания региональной группы кандидатов, при условии, что  не было нарушено предписание закона об общем числе зарегистрированных избирателей (не более 3 млн.). Региональные группы, соответствующие такому объединению, на думских выборах 2007 года создали  пять политических партий: «Гражданская Сила» объединила анклав со Смоленской областью (822 939 избирателей), Демократическая  партия России – с Республикой  Карелия (544 450) и Мурманской областью (700 157), КПРФ – с Псковской областью (589 908), СПС – с Приморским краем (1 454 052), «Патриоты России» - с Новгородской областью (534 246 избирателей). Остальные  шесть участвующих в выборах  политических партий при создании своих  соответствующих региональных групп  ограничились территорией Калининградской  области, не объединяя ее с другими  регионами²⁰.

     Во-вторых, число избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует  региональная группа кандидатов, не может  быть менее 650 тысяч (ч. 10 ст. 36). При этом данное ограничение по минимальному количеству избирателей не распространяется на территорию субъекта Российской Федерации и территорию группы субъектов Российской Федерации, то есть политические партии могут в федеральном списке кандидатов сформировать отдельные (самостоятельные) региональные группы кандидатов в каждом, даже малочисленном по числу избирателей, субъекте Российской Федерации. Например, региональная группа кандидатов может соответствовать территории Кабардино-Балкарской Республики с числом избирателей 560 тысяч, Новгородской области - 540 тысяч избирателей или территории двух субъектов Российской Федерации: Республике Алтай и Республике Тыва - 300 тысяч избирателей.

     В-третьих, согласно положениям частей 9, 10, 11, 13, 14 и 16 статьи 36 Федерального закона о  выборах депутатов региональная группа кандидатов может соответствовать  либо части территории, либо группе частей территории субъекта Российской Федерации, либо субъекту, либо группе субъектов Российской Федерации. Нельзя, например, создать региональную группу, которая соответствует части  территории города Москвы и части  территории Московской области, а также  образовать региональную группу, соответствующую  территории субъекта Российской Федерации  и части другого субъекта Российской Федерации, граничащих между собой, то есть части территории Краснодарского края и Республики Адыгея,.