Выдворение как вид анминистративного наказания

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы не вызывает сомнений. Обладая 13% мировой суши, заселенной всего 2,5 % населения Земли, Россия не может не притягивать к себе миллионы иностранных мигрантов. Изо дня в день в Российскую Федерацию стекаются в поисках убежища, работы или лучшей доли многочисленные группы иностранных граждан и лиц без гражданства. По числу мигрантов Россия сегодня находится на третьем месте в мире после США и Германии.

Суммарное число прибывших иностранных граждан на территории РФ в 2005 году превысило 22,5 млн. человек. Причем на различные визиты с частными целями приходится большая доля от общего количества зарубежных гостей – 65,4 %. А иностранцы из СНГ составляют почти две трети от всего въездного потока в нашу страну. По экспертным оценкам, на территорию России пребывает не менее 10 млн. человек, не являющихся российскими гражданами, около половины из них принадлежит к числу незаконных мигрантов.

В настоящее  время потребности практики требует  активизации деятельности по совершенствованию  как федеральных, так и региональных административно-правовых норм по обеспечению надлежащего режима пребывания иностранных граждан на территории РФ, так как некоторые из них не в полной мере соответствуют миграционной ситуации в стране. В то же время данные официальной статистики, по-видимому, скрывают остроту ситуации. Многие специалисты в области миграции говорят о неудовлетворительном (неполном) учете миграции населения органами МВД. В первую очередь это относится к так называемой незаконной миграции из стран СНГ. Можно также предположить, что значительная часть внутренних мигрантов-россиян, по разным причинам не проходит процедуры регистрации в органах внутренних дел и остается не учтенной.

Важным средством  реализации государственной политики в сфере миграции является применение ОВД и ФМС административной ответственности за нарушение законодательства о порядке пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Учет соответствующих правонарушений позволяет утверждать, что речь идет не о единичных фактах противоправного поведения, а о серьезной проблеме, требующей комплексного научного анализа.

В настоящее  время в российском законодательстве существует несколько мер административного  воздействия, применяемых в отношении лиц, не обладающих российским гражданством. Терминологически они обозначаются как «административное выдворение», «депортация» и «выдворение». По своим правовым последствиям они схожи, но различны по основаниям и порядку применения. Административное выдворение является мерой наказания, применяемой за административное правонарушение в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан на территории РФ, предусмотренные главой 18 КоАП РФ.

Предметом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с выявлением и привлечением к административной ответственности лиц, совершивших правонарушение, влекущее административное выдворение.

Целью исследования является анализ механизма привлечения к административной ответственности лиц, совершивших правонарушение, влекущем административное выдворение. Для достижения цели поставлены следующие задачи:

- проанализировать содержание ст. 3.10 КоАП РФ;

- раскрыть наиболее актуальные проблемы, связанные с выявлением, пресечением и исполнением органами внутренних дел административного выдворения.

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЫДВОРЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

1.1. Понятие административного выдворения как административного наказания

Согласно ст. 3.10 КоАП РФ административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства далее административное выдворение) заключается в принудительном контролируемом перемещении указанных граждан через Государственную границу РФ, а в случаях предусмотренных законодательством РФ - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ.

Содержание  рассматриваемого административного  наказания очень специфично. Оно состоит в контролируемом перемещении лиц, не являющихся гражданами РФ, с ее территории через Государственную границу. Перемещение может производиться принудительно и путем контролируемого самостоятельного выезда выдворяемого из РФ¹. Административное наказание в виде административного выдворения согласно ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ может быть установлено только КоАП и никаким иным нормативным актом. Административное наказание в виде административного выдворения согласно ст. 3.1 КоАП РФ является установленной государственной  мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административное  выдворение устанавливается с целью  предупреждения и пресечения действий иностранных граждан и лиц без гражданства, противоречащих интересам обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов российских граждан и других лиц. Согласно ч.2 ст.3.3 КоАП РФ административное выдворение может устанавливаться и применяться в качестве, как основного, так и дополнительного административного наказания.

Во всех пяти ст.х КоАП РФ, содержащих такое наказание, как административное выдворение, оно закрепляется в качестве дополнительного наказания наряду со штрафом, которое судья (должностное лицо) может присоединить к основному. Очевидно, что судья (должностное лицо) вправе ограничится применением к виновному только основного наказания - штрафа.

Необходимость применения дополнительного наказания  обусловлено характером правонарушения, личностью виновного. Оно может быть назначено только в том случае, если это прямо предусмотрено в санкции применяемой нормы. Например, нарушение режима в п.ах пропуска через Государственную границу РФ, совершенное иностранными гражданами или лицами без гражданства, влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы РФ (ч.2 ст. 18.4 КоАП РФ). В тех случаях когда дополнительное наказание имеет альтернативный характер, назначение его является правом должностного лица, судьи¹.

Данная мера административного  наказания применяется только в  отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся   на территории РФ. КоАП РФ устанавливает возможность применения административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства за следующие виды правонарушений: 1) нарушение режима Государственной границы РФ (ч.2 ст. 18.1); нарушение режима в п.ах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4); Нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания в РФ (ст. 18.8); нарушение правил привлечения и использования в РФ рабочей силы (ст. 18.10); нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11).

Данная мера административного  наказания устанавливается в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ - соответствующими должностными лицами.

Соответственно, за нарушение режима пребывания в РФ (ст. 18.8), иммиграционных правил (ст. 18.11) административное выдворение назначается судьей, а за нарушение режима Государственной границы РФ (ч.2 ст. 18.1), а также режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ч.2 ст. 18.4) - должностными лицами Федеральной пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ¹ (далее - ФПС ФСБ РФ).

Административное  выдворение регламентируется не только КоАП РФ, но и другими нормативными актами, а именно Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в РФ», Постановлением Правительства от 24.Ю.2002 г. № 769 «О правилах расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ при невозможности установления приглашающей стороны», Приказом МВД РФ от 25.08.2004 г. №533 «Об организации деятельности ОВД и ФМС по депортации либо административному выдворению за пределы РФ иностранного гражданина и лица без гражданства».

Таким образом, административное выдворение: Является одним из видов административного наказания; Применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства, законно находящихся на территории РФ; Имеет основанием применения совершение административного правонарушения; Назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ, соответствующими должностными лицами ФПС ФСБ РФ; Может повлечь ограничение свободы виновного лица. Часть 5 ст. 32.10 КоАП РФ предусматривает возможность содержания по решению суда иностранцев, подлежащих административному выдворению, в специально отведенных помещениях органов внутренних дел, до исполнения решения о выдворении; Влечет негативные последствия правового характера.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства  въезд в РФ не разрешается в  течение пяти лет со дня выдворения за пределы РФ. Также является основанием для отказа в выдаче либо аннулировании вида на жительство.

Административное  выдворение как вид административного  наказания следует отличать от депортации. Понятие депортации дает ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ». Депортация - это принудительная высылка из РФ иностранного гражданина или лиц без гражданства в случае утраты или прекращения законных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в РФ.

Возникает много  вопросов по разграничению вышеуказанных  видов административных наказаний. По своим правовым последствиям они схожи, но весьма различны по основаниям и порядку применения. Отличие административного выдворения от депортации состоят в следующем:

1. Административное выдворение как вид административного наказания регламентируется Кодексом РФ об административных правонарушениях, а депортация - Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

2. Административное выдворение может проводиться как принудительно, так и путем контролируемого самостоятельного выезда выдворяемого из РФ, а депортация только в виде принудительной высылки из РФ.

3. Административное выдворение применяется в связи с грубыми либо систематическими нарушениями установленного в РФ правопорядка. Депортации же иностранные граждане и лица без гражданства подлежат, если: срок проживания или временного пребывания сокращен, а иностранный гражданин не покинул пределы РФ в течение трех дней; выданные иностранному гражданину разрешение на временное проживание или вид на жительство аннулированы, а гражданин не покинул пределы РФ в течение пятнадцати дней.

4. Административное выдворение применяется в отношении иностранных граждан, законно находящихся на территории РФ, а депортация в отношении которых основания к законному пребыванию уже исчерпаны.

Субъектами  административного выдворения могут  быть только иностранные граждане и  лица без гражданства. Российские граждане не могут быть лишены гражданства, выданы другому государству, выдворены за пределы РФ.

Определение указанных терминов дает Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ». Иностранными гражданами являются лица, не имеющие гражданства России, но обладающие доказательствами своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Лица, не имеющие ни гражданства РФ, ни доказательств своей принадлежности к гражданству другого государства, признаются лицами без гражданства.

Основанием  для проживания на территории РФ иностранных  граждан и лиц без гражданства является разрешение и вид на жительство, выдаваемые органами внутренних дел. Основанием для временного пребывания - въездные визы или безвизовый режим в соответствии с международным соглашением¹.

Гражданство подтверждается удостоверением личности или паспортом, а до их получения - свидетельством о рождении². Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в РФ, являются: документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;  разрешение на временное проживание; вид на жительство; иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства³.

Правовой  статус находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства определяется ст. 62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных Федеральным законом или международным договором РФ. Наличие у гражданина РФ двойного гражданства не умоляет его прав и не освобождает от обязанностей, если иное не предусмотрено Федеральным законом и международным договором РФ.

Как и граждане РФ, они равны перед законом  независимо от пола, расы, национальности, языка, образования, имущественного и  должностного положения, отношения к религии и других обстоятельств. Они имеют право на труд, на медицинское обслуживание, на отдых, на социальное страхование, на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства на территории России в соответствии с российским законодательством и международными договорами. Однако иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права проводить собрания, организовывать митинги и демонстрации, непосредственно участвовать в управлении делами государств, избираться в органы государственной власти, не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу)¹. Законодательством для данных субъектов установлены особые правила регистрации, обучения, приобретения оружия и т.д.

Согласно ст. 2.6 КоАП РФ иностранные граждане и лица без гражданства на территории РФ за совершение административных правонарушений подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами России.

Вопрос об иностранных гражданах и лицах  без гражданства как  субъектах  административной ответственности  неразрывно связан с вопросом их правосубъектности, дееспособности и деликтоспособности. Так, у гражданина РФ правосубъектность возникает с момента рождения и прекращается с его смертью. Таким же образом возникает и прекращается административная правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в России, то есть с момента рождения и до конца жизни. Если иностранные граждане временно проживают на территории нашего государства, то в данном случае административная правосубъектность возникает с момента получения официального разрешения на въезд в Российскую Федерацию и прекращается с выездом из РФ, поскольку ограничивается временным отрезком пребывания на территории РФ.

Следующим элементом  административной ответственности  является дееспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, выступающих в роли субъектов административно - деликтных правоотношений. Под дееспособностью понимается признаваемая законом способность лица совершать действия, которые могут приводить к возникновению, изменению или прекращению правомочий или юридических обязанностей данного лица.

Полная дееспособность гражданина как субъекта административной ответственности в основном наступает с момента достижения им совершеннолетия. Однако субъектом ответственности может выступать лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. По структуре административной правосубъектности в качестве самостоятельного элемента выделяется деликтоспособность, то есть способность нести юридическую ответственность за свои действия. Следует отметить, что субъектом административной ответственности выступает не просто дееспособное лицо, а лицо, достигшее на момент совершения правонарушения определенного возраста. В российском законодательстве устанавливается возраст 16 лет.

Другим условием административной деликтоспособности является вменяемость субъекта на момент совершения им правонарушения. Согласно ст. 2.8 КоАП РФ лицо признается невменяемым, если оно объективно лишено возможности руководить своим поведением, сознательно избирать и направлять его. Вследствие этого при совершении невменяемым иностранным гражданином или лицом без гражданства правонарушения не представляется возможным его привлечения к административной ответственности.

Однако не все иностранные граждане как  субъекты административного права подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами РФ. Исключение составляют иностранные граждане, пользующиеся иммунитетом от административной юрисдикции РФ в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ. В данном случае при совершении вышеперечисленными лицами административного правонарушения вопрос об их ответственности решается в соответствии с нормами международного права. Так, в ст. 19 Консульской конвенции между РФ и Республикой Куба, подписанной в Москве 23 марта 1998 г. и ратифицированной РФ 1 июня 1999 г., предусматривается: «Консульские должностные лица и члены их семей, проживающие вместе с ними и не являющиеся гражданами государства пребывания, пользуйся иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции в государстве пребывания. Консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций»¹.

Согласно  нормам международного права к административной ответственности не могут быть привлечены главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах), члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, иные должностные лица, первые, вторые, и третьи секретари посольств и другие лица, входящие в состав дипломатического персонала), а также члены их семей. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется также на консульских представителей и на определенный круг консульских должностных лиц, а также членов их семей. Следует уточнить, что данное положение в отношении членов семьи действует в случае, если они проживают вместе с указанными лицами и не являются гражданами России.

В соответствии с международными обычаями и взаимными договоренностями государств административной ответственности не подлежат представители государств, члены парламентских и правительственных делегаций, приезжающие для участия в межправительственных переговорах и конференциях, а также представители иностранных государств, следующие для тех же целей транзитом через территорию нашей страны и члены семей указанных лиц, сопровождающие их, а также сотрудники международных организаций (ООН, ОБСЕ и т.д.)¹.

При рассмотрении вопроса об административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства следует согласиться с А.В.Куракиным в том, что «по степени тяжести правовых последствий административное выдворение является одной из наиболее тяжких мер, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства»².

Таким образом, иностранные граждане и лица без  гражданства как субъекты административной ответственности не имеют принципиальных отличий от граждан РФ, однако их административная деликтоспособность имеет некоторые особенности.

Правовые  последствия административного выдворения определяются прежде всего, КоАП РФ и Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ». К их числу относятся: Невозможность законно въехать на территорию РФ в течение определенного времени; Является основанием для отказа в выдаче либо аннулировании вида на жительство.

Административное  выдворение сохраняет способность  влечь негативные последствия даже после окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст.4.6 КоАП). Принято считать, что истечение данного срока исключает возможность использовать в качестве основания ограничения его прав. Между тем, согласно Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» факт административного выдворения в течение пяти лет, является основанием отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание (разрешение на работу)¹.

На основании  Федерального закона от 15.08.1996г. «О порядке  выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию» въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства не разрешается, если они в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы РФ в принудительном порядке в течение одного года со дня выдворения. И даже, если указанное наказание не применяется, факт неоднократного (два и более раза) привлечения в течение одного года к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в ч. обеспечения режима пребывания иностранных граждан в РФ является основанием для отказа в выдаче либо аннулировании вида на жительство.

1.2. Основания административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства

При организации  производства по делу об административном правонарушении, влекущем административное выдворение, на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и исполнения постановления по делу об административном правонарушении сотрудники органов внутренних дел руководствуются Кодексом РФ об административных правонарушениях.

На основании ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8-18.10 КоАП РФ, уполномочены составлять должностные лица органов внутренних дел, по ст. 18.1, 18.4 КоАП - органы и войска пограничной службы, по ст. 18.8-18.13 КоАП - органы, уполномоченные в области миграции населения. В силу ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

В случае если требуется дополнительное выяснение  обстоятельств дела, либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Неправильное  определение подведомственности дел  об административных правонарушениях на стадии составления протокола влечет правовые последствия: в случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, дело об административном правонарушении на стадии рассмотрения возвращается для устранения недостатков¹.

В силу ст. 28.8 КоАП, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, недостатки протокола и другие материалы дела об административном правонарушении устраняются в срок, не более трех суток со дня их получения от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанному судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Условиями для  возвращения протоколов и других материалов с целью устранения недостатков  является: составление протокола неправомочным лицом; неправильное составление протокола и оформления других материалов дела об административном правонарушении; неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении. Под неправомочным лицом следует понимать должностное лицо, не наделенное полномочиями по составлению и оформлению протокола. Как правило, эти полномочия определяются должностной инструкцией в рамках задач и функций, возложенных на контрольно-надзорный орган, его структурные подразделения и территориальные органы.

В законодательстве, к сожалению, не разъясняется, что  понимать под неправильным составлением протокола и оформлением материала. Здесь речь может идти о недостатках технического характера, которые можно устранить в весьма короткие сроки.

Решение вопроса  о возвращении протокола в  случае, когда неполнота представленных материалов не может быть восполнена при рассмотрении, происходит в ходе оценки доказательств¹.

Сотрудник органов  внутренних дел, выявивший иностранного гражданина, виновного в совершении действий, за которые в качестве меры административного наказания может быть установлено административное выдворение, докладывает о случившемся рапортом начальнику органа внутренних дел или его заместителю. В рапорте подробно излагаются обстоятельства, связанные с пребыванием иностранного гражданина в РФ и правовые основания для рассмотрения вопроса об административном выдворении².

В случае доставления  и административного задержания иностранного гражданина производится уточнение данных о личности задержанного лица путем направления соответствующих запросов в центральный банк данных.

В случаях, предусмотренных  международными договорами, информация об административном задержании иностранного гражданина направляется в консульское учреждение либо дипломатическое представительство иностранного государства гражданской принадлежности (подданство) или постоянного проживания данного лица. По требованию задержанного данная информация должна быть направлена безотлагательно¹.

При отсутствии у задержанного лица документов, удостоверяющих личность, такая информация сопровождается обращением об оказании содействия в установлении его личности и документировании задержанного иностранного гражданина.

С целью установления оснований, по которым выезд иностранного гражданина из РФ, может быть ограничен органом внутренних дел, возбудившем дело об административном правонарушении, влекущим применение административного наказания в виде административного выдворения, проводятся проверки по централизованным учетам ГИЦ МВД России и учетом соответствующих информационных центров МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ.

При отсутствии оснований, препятствующих выезду иностранного гражданина из РФ, после оформления всех необходимых материалов начальник органа внутренних дел или его заместитель обеспечивает их направление в суд, а также личное присутствие иностранного гражданина в суде, с целью рассмотрения вопроса об административном выдворении.

Оформленные материалы дела об административном выдворении: рапорт сотрудника органов внутренних дел; протокол о доставлении; протокол об административном задержании; протокол об административном правонарушении; иные результаты проверок; иные необходимые документы (копии документов, удостоверяющих личность, гражданство (подданство), копии документов, связанных с пребыванием и выездом иностранного гражданина) направляются по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя на рассмотрение суда в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении¹.

Ещё одна особенность  административного выдворения состоит  в порядке наложения этой санкции. Она назначается судьёй, а если административное правонарушение совершено иностранным гражданином или лицом без гражданства при въезде в Российскую Федерацию - уполномоченными должностными лицами ФПС ФСБ РФ.

В соответствии со статьёй 23.1 КоАП РФ постановление  об административном выдворении выносится судьями районных судов за нарушение правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы (ст. 18.10 КоАП РФ), нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11 КоАП РФ). Дела о нарушении режима в п.ах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4 КоАП РФ) и нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в РФ (ст. 18.8 КоАП РФ) рассматривают районные судьи в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передают его на рассмотрение судьи с учетом возможности применения административного выдворения.