Взаимодействие государственного и муниципального управления

Министерство образования  и науки Российской Федерации

федеральное государственное бюджетное  образовательное учреждение высшего  профессионального образования

«Забайкальский государственный  университет»

(ФГБОУ ВПО «ЗабГУ»)

Факультет экономики и управления

Кафедра государственного, муниципального управления и политики

 

 

 

 

 

 

Курсовая работа

по дисциплине «Основы  государственного и муниципального управления»

на тему: «Взаимодействие государственного и муниципального управления»

 

 

 

 

 

 

                                              

 

 

                                                        Выполнил:  студент группы   

                                                         ГМУб-11-2  Березовская В.В.                                                        

                                                            Научный руководитель:  к. полит. н,

                                                        доцент Новикова А.В

                                                       

Чита 2012

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение                                                                                                              3                                                                                                                  

Глава 1  ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ                                                               5                    

1.1. Понятие и признаки государства и государственного управления             5        

1.2. Понятие и признаки муниципального управления (самоуправления)      10         

Глава 2 Механизмы взаимодействия

государственного  и муниципального управления              14                                                                                                      

2.1. Принципы взаимодействия                                                                            14                                                                        

2.2.Организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления                                                       17                                                                 

Глава 3 Сферы взаимодействия государственного

 и муниципального  уровня управления                                       20                                                                                                                

3.1.Финансовая основа местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления           20                

3.2.Взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления в социальной сфере                                                  26                                                                

3.3. Практика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на примере Забайкальского края                            30

Заключение                                                                                                     44                                                                                                              

Список использованных источников и литературы           45

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                      ВВЕДЕНИЕ

Анализ соотношения  государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих  признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную  организацию; имеют один источник власти – народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой – государственная власть – распространяется на всю территорию, другая – муниципальная власть – на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка – одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) – в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

          Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм муниципального строительства, а также методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в законодательную практику.

       Объектом  работы являются  различные формы  государственного и муниципального  образования на тех или иных  уровнях государственного аппарата власти.

      Предметом   работы является изучение процесса  взаимоотношений между различными  уровнями  государственной и муниципальной  власти.

Целью данной работы является изучить  взаимодействие государственного

и муниципального уровня управления.

Задачами данной курсовой работы является рассмотреть:

- понятие и признаки государства и государственного управления;

 -понятие и признаки муниципального управления (самоуправления);

-принципы взаимодействия;

- организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- финансовая основа местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- финансовая основа местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления в социальной сфере;

- рассмотрено  взаимодействие органов государственной  власти и органов местного самоуправления на примере Забайкальского края.

Структура курсовой работы – работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1  ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и признаки государства и государственного управления

 

Государственное управление, осуществляемое государством, производится путем объединения  всех граждан и имеет целью  обеспечение целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития всего общества, а в нем обеспечение прав и свобод каждого гражданина. Это самый значимый, обширный и исторически важный вид управления, от состояния которого зависят и другие виды управления¹.

Государственное управление как отрасль научного знания (синоним: теория государственного управления) исследует процессы целеполагания, организации и регулирования жизнедеятельности общества в целом, осуществляемые государственной властью, принадлежащей народу. Оно имеет комплексный, в известной мере синтезный, характер, поскольку опирается на достижения многих общественных, естественных, точных и технических наук. Данная отрасль знаний не вторгается в названные науки и не подменяет их, но из каждой из них берет определенные научные приобретения и использует в своих интересах. Ведь управлять приходится в обществе, где постоянно взаимодействуют человек (миллионы людей), общество (с системой своих связей) и природа (с множеством своих элементов). Когда мы говорим о государственном управлении, то подразумеваем, что оно и формируется, и реализуется в сложнейшей современной биосоциотехносфере, где все взаимозависимо и взаимообусловлено.

Особенно  актуальны для теории государственного управления постулаты, положения и выводы истории, философии, экономики, политологии, психологии и других общественных наук, которые раскрывают сознание, поведение и деятельность людей, их коллективов и общностей в разных ситуациях частной и общественной (публичной) жизнедеятельности. Теснее всего государственное управление как отрасль научного знания связано с юридической наукой по той причине, что оно реализуется государством и с использованием возможностей правового регулирования. К сожалению, многие ученые до сих пор не осознали, что наличие большого сегмента наложения теории государственного управления и обшей и специальной теорий государства и права, скажем, конституционного, административного права и т.п., вовсе не означает поглощения государственного управления предметами юридической науки в целом или ее отдельных отраслей. Сегодня практически по всем направлениям научного познания формируются пограничные, межотраслевые, комплексные новые отрасли знания, которые на базе новой проблематики интегрируют результаты локальных исследований. Везде срабатывает синергетический подход.

Государственное управление - самостоятельная отрасль научного знания. Это осознано давно и во многих странах, в том числе в США, Китае, Европейском Союзе, даже входящих в СНГ - Украине, Беларуси, Казахстане и др. ²

Все характеристики любого вида управления определяются его субъектом. Сущность последних как бы накладывается и воспроизводится в целеполагании, организации и регулировании. Поэтому для государственного управления очень важно точно знать и понимать как общие (типовые), так и особенные (национальные) свойства государства.

Прежде всего  следует осознавать, что государство  есть многомерное (сложное) явление, которое имеет место быть в сознании и жизни людей.

Сущность государства XXI в., которая адекватна требованиям эпохи, т.е. обеспечивает интересы, права и свободы своих граждан, можно выразить восьмью проявлениями и признаками:

- форма общества, которая его структурирует, «обрамляет», сохраняет и укрепляет. Зависимости здесь глубоки, о чем свидетельствует история;

- территориальная организация людей, которая отграничивается от территорий других людей (народов) и на которую распространяется суверенитет и независимость их жизнедеятельности. Ресурсы территории - основа любого общества;

- юридическое объединение людей посредством института гражданства. Таким способом создаются условия и формы достижения равноправия людей. Из объединения граждан как раз и возникает государственная власть;

- способ определения и выражения общих для всех, «снятых», интегрированных потребностей, интересов и целей жизнедеятельности объединяемого им сообщества людей. Именно через государство представляется исторически значимый национальный интерес;

- структура и механизм формирования и осуществления в жизни всеобщей воли. Только и исключительно государство обладает легитимной (признаваемой внутри и вне ее) монополией на законодательствование и принуждение при его реализации;

- аппарат - совокупность людей (и соответствующих ресурсов), которые профессионально заняты обеспечением практического исполнения целей и функций государства;

- структура управления со стороны общества его делами, одна из форм общественного самоуправления. Необходимо тем самым различать управление государством (предмет политической науки) и государственное управление, в котором преимущество отдается правовому и организационному подходам;

- форма представления объединенного им сообщества людей в качестве целостности на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами, региональными и международными организациями.

Таким образом  государство олицетворяет публичную и легитимную (нормативно выраженную) властную силу общества. Путем объединения людей оно порождает новую силу, которая выше суммы индивидуальных сил и способна гарантировать жизнь и свободу отдельных индивидуумов. А это уже новое качество общества, позволяющее ему успешнее и надежнее решать свои проблемы.

Главное для  мышления и практики: не отрывать государство  от общества, не противопоставлять их друг другу, а рассматривать и совершенствовать взаимосвязанно, согласованно, дополняя и усиливая.

Свое практическое бытие (реальное осуществление) государство получает в обществе, которое его воспринимает и оценивает. Предназначение государства закрепляется в его функциях, посредством реализации которых оно и проявляет свою сущность. В современный период государству присущи следующие общественные функции, направленные на обеспечение целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества, а в нем каждого человека.

Политическая  функция, состоящая в том, чтобы  в обществе налаживать отношения спокойствия, солидарности, сотрудничества, а возможные противоречия и конфликты разрешать в рамках законов и посредством судебных процедур.

Социальная  функция, имеющая своими целями и  содержанием обеспечение на всей территории государства прав и свобод каждого человека и гражданина, создание условий для его активной жизнедеятельности.

Экономическая функция, выражающаяся в формировании организационно-правовых предпосылок, форм и норм, необходимых для упорядоченной, законной и эффективной экономической деятельности общества.

Международная (внешняя) функция, смысл которой  состоит в поддержании свободы, суверенитета и исторического существования народов (граждан) своей страны в рамках мирового сообщества.

Все функции  государства взаимообусловлены и получают свое выражение в государственной политике, провозглашенной и проводимой государством.

Обобщая сказанное, государственное управление можно определить, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Кратко  говоря, государственное управление это:

- интеллектуально - информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, их коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества;

- в оптимальном варианте такое воздействие, которое объективно обусловлено, субъективно обоснованно и социально эффективно, что и определяет его обширную и постоянную актуальность;

- воздействие, исходящее из всеобщих потребностей и интересов граждан и обеспеченное как в материально-финансовом, так и в административно-политическом отношениях;

- сплав науки, искусства (таланта) и опыта. В процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий задействованы все общество и государственный аппарат;

          Среди проблем, которые приходится сегодня решать России, одно из первых мест занимает формирование экономических основ федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с местными органами власти (самоуправления). За последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления, сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее, многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.³

1.2. Понятие и признаки муниципального управления (самоуправления)

Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом.

Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций.

Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

П.2 ст.3 Конституции  РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом  своей власти⁴. Эта норма позволяет утверждать, что местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовластия. В статье 3 Конституции Российской Федерации закрепляется и раскрывается принцип народовластия. Носителем суверенитета и единым источником власти в РФ является её многонациональный народ. На основании этого принципа все субъекты РФ определяют формы местного самоуправления.

Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделена на два уровня – систему  государственной власти и систему местного самоуправления⁵. Конституционное положение гласит: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять государственной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов РФ. Речь не может идти об абсолютном разделении государственного управления и местного самоуправления.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как  одна из основ государственного устройства России. Согласно ст.12 Конституции РФ в «Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Это означает, что без местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя РФ.

Конституция РФ в статье 18 устанавливает, что права  и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование не просто является дополнением к государственным процедурам обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает и сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия.

Установление  «пределов полномочий» едва ли не самое сложный процесс, здесь  возможно чрезмерное разнообразие вариантов, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции входит в совместное ведение Федерации и её субъектов (п.1ст.72). Однако, органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения . Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо, так как местное самоуправление не только берёт на себя решение всех вопросов местного значения, но и позволяет федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов сконцентрироваться на решении общегосударственных и региональных проблем.

Федеральный закон  от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно – путем выборов, местного референдума, собрания (сходов), – так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления.

Местное самоуправление занимает особое место в общей  системе управления государством. Оно  осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:

- является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;

-  возникает лишь  в том случае, когда определены  предметы его ведения;

-   должно иметь  достаточные собственные материально-финансовые  ресурсы для решения вопросов местного значения;

- требует обязательного  наличия представительства населения  в муниципальных органах власти.

В настоящих условиях формирования российской государственности  местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.

Определение предметов  ведения органов местного самоуправления происходит как за счет предложений  населения соответствующей территории, так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно исполнять часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений

Таким образом, муниципальное  управление - это деятельность органов  местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом  формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное  управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях  организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д.

 

 

 

Глава 2 Механизмы взаимодействия государственного и муниципального управления

2.1. Принципы взаимодействия

 

           Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

           Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

          Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

           Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои⁶.

          Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

            На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном  уровне законодательно устанавливается  общие принципы организации местного самоуправления;

            во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

            в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

            В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

             Признание местного самоуправления  означает, что государство видит  в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной  структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения  целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

            Взаимодействие самоуправления  с верховной властью прослеживается  с самого начала зарождения  государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.