Защита прав граждан в административно-процессуальном праве

ВВЕДЕНИЕ

Защита прав человека и гражданина - глобальная задача. Она решается в планетарном и национальном масштабах. Каждое государство, исходя из принципов и норм Всеобщей декларации прав человека, создает механизм защиты прав человека и гражданина, устанавливает нормативные требования к ее осуществлению. В Конституции Российской Федерации закреплен не только приоритет прав человека и гражданина, но и гарантируется их защита, которая возлагается преимущественно на государство и его органы (ст. 2). В этих целях создана правоохранительная система, в деятельности которой значительное место занимает государственное принуждение. Необходимость применения принудительных мер в борьбе с правонарушениями не вызывает сомнений. Однако в процессе их реализации неукоснительно должен соблюдаться установленный законом регламент, исключающий любые нарушения прав физических и юридических лиц. Вместе с тем современная правоприменительная практика в этой части оставляет желать лучшего. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год сделан весьма неутешительный вывод о том, что в 2010 году ситуация в области прав и свобод человека в России, несмотря на отдельные позитивные сдвиги, продолжает по многим параметрам оставаться неудовлетворительной. Также были выявлены следующие проблемы. «Подводя итоги отчетного года в преддверии череды грядущих выборов, нельзя, например, не выразить озабоченность широко распространенным равнодушием к ним со стороны весьма значительной части российских избирателей. Те, кто склонен винить во всем государство, на выборы идти не желают: они ведь "знают", что государство их непременно обманет. Для тех же, кто государство обожествляет, выборы уже, похоже, превратились в ненужный ритуал: зачем голосовать, если и так все хорошо, правильно и незыблемо. Так, совместными усилиями хулителей и обожателей нынешнего государства выхолащивается сама суть важнейшего конституционного права избирать и быть избранным. Среди других внушающих осторожный оптимизм итогов отчетного года - заметное сокращение количества поступивших к Уполномоченному жалоб на нарушение трудовых прав. Объясняется ли этот феномен стечением обстоятельств или отражает реальную стабилизацию экономики страны, ставшую возможной благодаря энергичной работе Правительства Российской Федерации, оценивать преждевременно. В любом случае Уполномоченный не готов согласиться с теми, кто утверждает, что жалоб этой категории стало меньше просто потому, что люди устали их писать».¹ В ходе проверок выявлены и многочисленные нарушения законодательства об административных правонарушениях. Опасность таких нарушений обусловлена масштабностью применения административной ответственности (десятки миллионов человек ежегодно), расширением круга федеральных органов исполнительной власти (более 60), должностные лица которых вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, определенным отчуждением населения от милиции и других правоохранительных органов.

В этой связи потребность в совершенствовании механизма защиты прав физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе очевидна. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях существенно реформирована его процессуальная часть, более детально по сравнению с КоАП РСФСР регламентированы права участников административно-юрисдикционного процесса. Вместе с тем, система защиты их прав, как показывает анализ четвертого раздела КоАП РФ, несовершенна. Но такая система «работает» только в отношении отдельной группы участников административно-юрисдикционного процесса (лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, потерпевших). При этом защита прав этих лиц смещена на завершающую стадию процесса. На вопрос о том - как должны защищаться права иных участников административно-юрисдикционного процесса - в Кодексе ответа нет. Вместе с тем состояние законности в административной практике остается неблагополучным. Об этом свидетельствует рост жалоб в районные суды России на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенных мировыми судьями и иными государственными органами.

Заметим, что приведенная статистика не дает полной картины нарушений прав участников административно-юрисдикционного процесса. Она отражает лишь количество пересмотренных районными судами постановлений. Предполагаемая востребованность результатов исследования данных проблем обусловила выбор темы и направленность написания данной курсовой работы.

В данной курсовой работе будут рассмотрены механизмы, функции защиты граждан, а также условия ее реализации в системе административно-процессуального права. Также мы постараемся выявить необходимость научного поиска путей создания более совершенной нормативной модели защиты в административно-юрисдикционном процессе и ее реализации в правоприменительной практике.

При написании своей курсовой работы, кроме теоретического материала, я использовала статистику о рассмотренных делах арбитражными судами субъектов Российской Федерации за первый квартал текущего (2011 года), различные законы, касающиеся данной темы, а также я детально рассмотрела особенности работы аппарата Уполномоченного по правам человека Саратовской области, изучила Доклад Уполномоченного по правам человека Саратовской области – Лукашовой Н.Ф. Кроме этого для раскрытия темы курсовой работы мною были использованы различные статьи, взятые из юридических журналов и ресурсов сети Интернет.

1.СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, то есть формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность государственных органов, должностных лиц, служащих в  определенные сроки рассматривать и принимать меры  в связи с обращениями, и оно становится регулируемым законом, юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено какое-то субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан- необходимое условие становления правового государства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности:

1. от преступлений, деликтов  и иных неправомерных действий других граждан, юридических лиц;
2. от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти.

Административному праву принадлежит важная роль в защите граждан от неправильных действий государственной, муниципальной и частной администрации. 

Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертности и иных аномалий в деятельности обладателей властных  полномочий являются:

1. создание и организация повседневной работы уполномоченных государственных, муниципальных органов, суда, прокуратуры, государственных инспекций и др., важнейшей задачей которых является защита правопорядка;
2. существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказывать помощь гражданам. Среди них есть институты, созданные специально для этой цели (адвокатура, общество защиты прав потребителей), для которых такая деятельность является важной (профсоюзы), а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т.п.);
3. активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права;
4. учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, можно выделить процессуальную защиту.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона, отказ выполнять незаконное распоряжение должностного лица  и т.д.), либо обращаясь за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя  их правозащитную деятельность.

Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации намного чаще, чем с иными государственными и муниципальными органами. Администрация принимает, призывает, выделяет, изымает и повседневно реализует многие властные полномочия. Публичная администрация нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти (суды, органы прокуратуры и др.) вместе взятые, а от одного ее неправильного действия сразу могут пострадать миллионы. Поэтому защита прав и законных интересов граждан от неправильных деяний власти - это, прежде всего защита от  неправильных деяний государственной и муниципальной  администрации.

В 90-х годах ХХ века в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих право граждан на защиту. Во-первых, значительно расширились возможности для судебной защиты. Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных прав на защиту. Например, закрепление права на оружие, на частную детективную и охранную деятельность позволяет шире использовать право на необходимую оборону. А возникновение обществ защиты прав потребителей, солдатских матерей, налогоплательщиков, появление независимых средств массовой информации создает гражданам более благоприятные возможности для обращения за юридической помощью в негосударственные организации. В-третьих, создана  новая государственная организационно-правовая форма защиты граждан – уполномоченные по правам человека РФ и в ряде субъектов Федерации. В-четвертых, с 5 мая 1998 года в Российской Федерации вступила в силу  Конвенция о защите прав человека и основных свобод. В соответствии с нею любое лицо, группа частных лиц, «которые утверждают, что явились жертвами нарушений….», вправе обратиться с жалобами в Европейскую комиссию по правам человека. Комиссия может принять дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты и в течение шести месяцев, считая от даты вынесения национальными органами  окончательного решения по делу (ст. 26 Конвенции) Европейский суд по правам человека может принять дело к рассмотрению лишь после того, как Комиссия констатировала безрезультатность усилий по дружескому урегулированию (ст.48 Конвенции)². В-пятых, ст. 30,31,33,37 Конституции РФ 1993 года были закреплены и в настоящее время широко используются коллективные формы защиты прав. Гражданам предоставлено право на проведение забастовок, собраний, митингов, демонстраций, пикетирование³. Реальным стало право на объединение для защиты своих интересов. В Конституции сказано и о праве на коллективные обращения в государственные и муниципальные органы.

Еще раз отметим, что право граждан на защиту расширено в 90-х годах. Высоко оценивая все проделанное, следует сказать, что , к сожалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно  защищают суды, милиция, органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по экономическим, организационным и иным  причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан, предстоит сделать еще очень многое.

2.ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

  В СУДАХ

2.1 Совершенствование административного судопроизводства в судах

Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость дальнейшего законодательного развития такого важного процессуального института. Положение Основного закона об административном судопроизводстве, являясь программным, до сих пор не в полной мере реализовано на практике.

Вопросы административного судопроизводства в Российской Федерации в последнее время активно обсуждаются в юридической литературе. Предлагаются следующие направления его реформирования:

1) создание самостоятельных административных судов.

Необходимо отметить, что такое решение повлечет огромные финансовые затраты, ломку уже сложившихся судебных систем;

2) одновременное функционирование административных судов в рамках существующей судебной системы, т.е. как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.

Это невыгодно прежде всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые затраты на создание, размещение и оборудование таких судов, выплату заработной платы судьям и иным работникам суда. Кроме того, такая схема вызовет затруднения у лиц, обращающихся в эти судебные органы за защитой своих прав и законных интересов, особенно при определении подведомственности споров;

3) принятие единого федерального конституционного закона, регулирующего процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах (например, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Однако в одном нормативно-правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой и субъектным составом. Разработка и принятие подобного акта в ближайшее время являются затруднительными;

4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

Данный вариант представляется наиболее приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.

При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.

1. Для успешной и эффективной реализации административного производства необходимы три составляющие: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел.

В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже существует. Так, в соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации содержит раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений».

В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «О арбитражных судах в Российской Федерации»⁴ в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

В отличие от арбитражных судов в судах общей юрисдикции и в Верховном Суде Российской Федерации подобных коллегий, закрепленных на законодательном уровне, не создано.

Таким образом, в настоящее время именно арбитражные суды фактически выполняют функцию административного правосудия.

Административное судопроизводство, урегулированное Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, в полной мере соответствует поставленным перед ним задачам.

Раздел III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает особые сроки производства в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. При рассмотрении административных дел четко определена роль суда — он является независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).

Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложилась и в судах общей юрисдикции.

В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая все публичные правоотношения. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и другие.

С принятием нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации мы можем сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется, появились некоторые особенности разрешения административных дел.

В частности, к особенностям разрешения административных дел относятся:

— особые, более краткие сроки производства;

— более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон;

— возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти;

— стадия подготовки дела к судебному заседанию позволила оптимально сочетать состязательность и активную(инквизиционную) роль суда.

Не умаляя достоинства АПК РФ, следует отметить, что правоприменительная административно-юрисдикционная практика (с учетом исторического опыта России, других стран) требует дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства в арбитражных судах.

От общей массы дел, рассмотренных арбитражными судами субъектов Российской Федерации в первом полугодии 2011 г. (всего 49599), дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, составляют 32,4% (160509 дел). ⁵Таким образом, почти половина дел, рассматриваемых арбитражными судами, возникают из административных правоотношений.

Этим и объясняется такое внимание нашего суда к административному судопроизводству.

Наиболее приемлемым, эффективным как в финансово-экономическом, так и в организационном аспектах является не ломка устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах с целью его совершенствования.

При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов:

1) экономический — финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны;

2) организационный — не будет производиться революционная ломка существующей судебной системы;

3) нормотворческий — необходимо будет внести соответствующие изменения в уже имеющиеся законодательные акты: в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».

2. Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов административного судопроизводства, требующих своего разрешения.

Например:

1) границы контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах внедрения судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, хотя и выстроенный на базе закона. В силу этого административное дело содержит много аспектов, которые законом не урегулированы и не нуждаются в весьма жесткой правовой регламентации в силу того, что административно-распорядительная деятельность весьма близка к жизнеобеспечительным вопросам и, как вся наша жизнь, не может быть охвачена рамками права. В связи с этой специфичностью судебная власть отправляет правосудие, оценивает соответствие или несоответствие закону определенной ситуации, но не может давать оценку тому, где установлено административное усмотрение, это исключительная прерогатива исполнительной власти;

2) определение правового положения участников судопроизводства при рассмотрении административных дел вообще, а также и дел об административных правонарушениях в частности.

Заявитель все же — не сторона в смысле п. 2 ст. 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще.

В этом случае не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. Процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены.

Сложности возникают, и когда лицо, признанное потерпевшим по делу об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении: в КоАП РФ нормы, закрепляющей право потерпевшего обращаться в суд в данной ситуации, нет;

3) заявитель обращается с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Однако история вопроса такова, что «административный иск» и«административная жалоба» — далеко не одно и то же.

При рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории искового производства, такие как: признание иска, встречный иск (встречная жалоба) и пр.

3.ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЯ

3.1 Содержание права граждан на обращения

Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов и их должностных лиц принимать граждан, принимать и рассматривать обращения и давать на них своевременные ответы. Основным нормативным правовым актом, определяющим юридическую природу, механизм реализации и порядок осуществления обращений граждан, является Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

До 2006 года порядок обращения граждан определялся еще законом Советского Союза от 1968 года, в который впоследствии несколько раз вносились изменения. Между тем ежегодно в различные органы власти россияне подают порядка 10-15 миллионов обращений (в адрес президента в 2005 году поступило без малого 340 тысяч). Такой поток вопросов к власти вкупе с несовершенным законодательством позволяет чиновникам до последнего тянуть с ответами, отписываться невнятными объяснениями или вообще игнорировать глас народа. А ведь право россиян обращаться к власти и получать ответы прописано в Конституции России.

Нельзя сказать, что новый закон по сравнению с советским претерпел существенные изменения - основные положения, неплохо себя зарекомендовавшие, сохранились.

А основной упор сделан на порядок подачи, рассмотрения и ответов на обращения, скорректированный в соответствии с новым временем и работой госорганов.

Для того чтобы дать гражданину ответ по существу, государственному органу и органу местного самоуправления отводится 30 дней с момента регистрации обращения. При этом закон позволяет чиновнику разобраться с обращением и в более короткие сроки. Но в исключительных случаях, в том числе когда от других ведомств требуются дополнительные бумаги для рассмотрения запроса (на их представление отводится 15 дней), срок рассмотрения может быть продлен, но не более чем на 30 дней, о чем заявитель должен быть уведомлен отдельно.

Вместе с тем не стоит злоупотреблять правом - документ устанавливает и список случаев, когда запрос может просто остаться без ответа. В частности, это относится к анонимным (без имени и фамилии и почтового адреса заявителя) обращениям; содержащим нецензурные оскорбительные выражения, угрозы жизни чиновника и членов его семьи; если текст не поддается прочтению; если в обращении содержится вопрос, на который уже не раз давалось разъяснение; если ответ не может быть дан без разглашения государственной тайны. В любом случае заявителю сообщается о невозможности ответа.

Если в ходе рассмотрения и ответа на обращение государственный орган или должностное лицо совершили незаконное действие, к которым относится и бездействие, гражданин вправе через суд потребовать возмещение убытков, понесенных в связи с отправкой обращения, и компенсацию морального вреда. Законом предусматривается и обратная ответственность, если гражданин в запросе указал заведомо ложные сведения.

Личный прием как форма обращения граждан в госорганы также регламентируется новым законом, и в большинстве требования похожи на те, что предъявляются к письменным запросам. Все устные обращения заносятся в карточку приема, и если гражданин согласен получить устные разъяснения, то они ему предоставляются незамедлительно. В противном случае придется ждать письменного ответа в сроки, оговоренные для письменных обращений. Заметное отличие нового Закона от старого – это то, что теперь предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления может быть осуществлено в форме электронного документа. Это связано с техническим прогрессом и освоением новейших технологий.

По сути, часть 1 статьи 2 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 года дословно дублирует положения статьи 33 Конституции Российской Федерации. Еще статья 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950 г.) указывала, что «каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве»⁶.

Статья 2 Закона об обращениях закрепляет две формы обращения: личное и письменное. Личное обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственно или муниципальном органе или у должностного лица. Письменное обращение может заключаться в направлении адресату по почте, с нарочным, подаче в канцелярию, секретарю или непосредственно должностному лицу документально оформленных обращений. На мой взгляд, учитывая оценку деятельности государственных органов на современном этапе, письменная форма обращения более эффективна.