Земельный контроль

Введение

Законодательство  о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.

Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель.

Земельный вопрос практически во все времена он требовал повышенного внимания со стороны  государственной власти. Россия, площадь  которой составляет 1,7 млрд. гектаров, является крупнейшим государством в  мире. Большая часть территории страны занята землями лесного фонда (около 50 %), а также предприятий, организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством (38,5 %)¹. Значительные площади занимают земли городов и других населенных пунктов, промышленности, транспорта, природоохранного, оборонного и иного назначения.

За последние 40 лет из оборота выбыло около 12 млн. гектаров продуктивных сельскохозяйственных угодий.  В  настоящее время  этот процесс продолжается. Во многих регионах падает плодородие почв, ухудшается качественное состояние угодий. Огромные площади пойменных земель и пахотных угодий затоплены и подтоплены. Это приводит к подъему уровня грунтовых вод до критических отметок, вторичному засолению почв, особенно на территории юго-восточной части России.

¹ См.: Громов С.Л. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Земельный вестник

По данным государственного земельного кадастра, из 222 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий более 50 млн. гектаров подвержено разрушительным процессам водной и ветровой эрозии, почти 70 млн. гектаров относится к категории эрозионно-опасных земель, около 30 млн. гектаров переувлажнено  и  заболочено,  более  70  млн.  гектаров имеет  повышенную

кислотность почв, 16 млн. гектаров засолено, 23 млн. гектаров представлено солонцами, солонцеватыми комплексами¹. Во многих регионах идет истощительное использование почв, что привело к значительному снижению их плодородия. За последние десять лет для нужд промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей в России изъято 849 тысяч гектаров сельскохозяйственных угодий, из них почти половина — пашня².

Таким образом, деятельность государства, в настоящее  время, должна быть направлена, прежде всего, на принятие мер по предотвращению деградации земель, в результате виновных действий хозяйствующих субъектов, а также, на рациональное использование земель, как основы жизнеобеспечения граждан России.

При переходе российского  общества к рыночной экономике государственный  контроль за охраной и использованием земли приобретает еще большее значение, чем раньше³. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время, такая деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Государственное регулирование состоит не только в запретах. Оно строится на принципе мировой практики: «собственность обязывает», так как закон накладывает немало требований в публичных интересах. Все владельцы земли подотчетны и ответственны за свои действия перед государством, перед законом»⁴.

¹См.: Громов С.Л. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Земельный вестник России. 2000. № 1С. 41.

² См.: Волков С. Глазами землемера // Сельская жизнь. 2002. № 32-33.

³ См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // Под ред. С.А Боголюбова. М., 2002. С. 266.

⁴ Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ (сравнительно-правовой анализ) / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М.: НОРМА, 1999. С. 91.

В настоящее  время формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. По данным землеустроительной службы Российской Федерации, на 1 января 2000 года насчитывалось 11,9 млн. собственников земельных долей, на которые приходилось 117,6 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий¹. Общее количество зарегистрированных сделок с землей по стране достигает 730 тыс. в год². В то же время, отмечается тот факт, что в России пока не созданы условия для цивилизованного рынка земли³. Для государства принципиально важно избежать ситуации, когда покупателем земли сможет стать не тот, кто может работать на ней, а тот, у кого капитал⁴. Посредством создания четкой системы органов государственного земельного контроля, жесткого контроля государства за охраной и использованием земель, выработки эффективных мер воздействия на нарушителей земельного законодательства, мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов государство может соединить интересы частных собственников с всеобщими интересами, как это сделано во многих развитых странах.

¹ См.: Волков С. Глазами землемера // Сельская жизнь. 2002. № 32-33.

² См.: Бюллетень информации «Земля». 2001. № 1. С. 108.

³   См.:  Интервью  председателя  комитета Госдумы   по аграрным  вопросам  В.   Плотникова //    Бюллетень

информации «Земля». 2001. № 3. С. 56. ⁵ См.: Серков А.В. Правовые проблемы (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1998. № 5. С. 34.

⁴ См.: Серков А.В. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель

Глава 1. Общие вопросы правового регулирования  государственного земельного контроля

1.1. Понятие  государственного земельного контроля. Виды земельного контроля.

Государственный контроль за охраной и использованием земель является разновидностью земельного контроля, и относится к одной из важнейших функций государства.   Статья 71 Земельного кодекса Российской Федерации определяет понятие государственного земельного  контроля, в которой указано, что специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм  и  форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Задачами государственного земельного контроля являются:

• обеспечение исполнения земельного законодательства;
• определение соответствия деятельности организаций, должностных лиц и граждан правовым нормам, регулирующих земельные отношения;
• обеспечение соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов) при использовании земли;
• обеспечение выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, должностными и физическими лицами».

Обеспечению исполнения земельного законодательства, а также  условий индивидуальных земельно-правовых документов в части предупреждения и борьбы с правонарушениями служит функция государственного контроля за использованием и охраной земель, или государственного земельного контроля.

Земельным кодексом Российской Федерации установлены  следующие виды земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный, производственный.

Контроль за исполнением и соблюдением земельного законодательства в широком смысле включает деятельность, направленную на оценку соответствия поведения субъектов  требованиям права. В этом смысле земельный контроль входит в содержание обязанности собственников, владельцев, пользователей обеспечить соответствие собственного поведения требованиям земельного законодательства и индивидуальных разрешительных документов. Такая форма контроля, применяемая к юридическим лицам-землепользователям, получила название производственного контроля.

Производственный  земельный контроль обеспечивается путем проведения юридическими лицами добровольно, собственными силами инициативных мероприятий по организации проверки соблюдения земельного законодательства в процессе землепользования. Он распространяется только на действия данного юридического лица и членов его коллектива по отношению и закрепленному за ним земельному участку и направлен на обеспечение соблюдения земельного законодательства и внутренних правил землепользования.

Производственный  контроль включает организацию внутренних текущих и периодических проверок, экспертиз и аудита.

Выявленные  в результате производственного  контроля недостатки служат основанием для внесения коррективов в организацию  землепользования и хозяйственной деятельности. В случае квалификации производственных действий как правонарушений применяются меры дисциплинарной и материальной ответственности органами управления производством. Решения производственных контрольных органов, вынесенные в законном порядке, имеют обязательную силу и охраняются законом. Проведение производственного контроля регулируется правилами внутреннего распорядка.

В целях организации  производственного контроля на предприятиях по мере необходимости могут создаваться  специальные службы, либо определенными полномочиями наделяются соответствующие сотрудники предприятия. Применительно к деятельности, связанной с обеспечением рационального использования и охраны земель, субъекты хозяйственной и иной деятельности в соответствии со ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ст. 73 ЗК обязаны представлять сведения и отчеты об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль. Организация внутреннего производственного контроля – важная мера самодисциплины и повышения эффективности земельного законодательства.

Вместе с  тем организации производственного  контроля недостаточно для обеспечения  соблюдения земельного законодательства. В силу психологических причин землепользователи не способны объективно и в достаточной степени проконтролировать собственное поведение и добровольно принять меры к его исправлению, особенно если это затрагивает их финансовые и материальные интересы. С технической, организационной и материальной сторон отдельные землепользователи не всегда способны обеспечить собственными силами организацию некоторых форм современного контроля, например мониторинга природных объектов. Без создания специальных внешних организационных структур невозможно обеспечить единство контрольных действий, их координацию, анализ и оценку. Наконец, борьба с правонарушениями требует внешнего вмешательства.

Роль необходимого в этом случае внешнего независимого контроля играет государственный контроль. Задача и содержание государственного земельного контроля, система органов, отвечающих за его осуществление, их полномочия специально определены в Земельном кодексе, Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Федеральном законе «О мелиорации земель», Гражданском, Лесном и Водном кодексах, а также в подзаконных актах.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение  соблюдения физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель¹.

В зависимости  от целей и времени государственного контроля относительно контролируемого  действия различают: предупредительный, текущий и последующий государственный контроль.

Предупредительный контроль осуществляется на этапе проектирования и планирования деятельности, связанной с использованием земель и воздействием на состояние земель, и нацелен на предупреждение возможных нарушений земельного законодательства в процессе реализации проекта. К видам предупредительного контроля относятся различного рода государственные экспертизы, лицензирование видов деятельности и сертификация используемых в хозяйственной деятельности технических средств, технологий и веществ.

В процессе реализации деятельности, связанной с землепользованием и воздействием на состояние земель, осуществляется текущий контроль. Его задача – регулярные проверки хозяйственной и иной деятельности на предмет ее соответствия требованиям земельного законодательства и условиям индивидуальных разрешительных документов. Текущий контроль осуществляется при помощи инспектирования объектов землепользования и хозяйственной деятельности, а также мониторинга земель.

¹ См. п. 2 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (с изм.) // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78; СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1345.

Последующий государственный контроль подразумевает действия государственных контрольных органов и уполномоченных лиц по оформлению правонарушений и привлечению совершивших их лиц к юридической ответственности. Последующий контроль – логическое продолжение инспекционных проверок и мониторинга земель в том случае, если в процессе их осуществления обнаружены нарушения земельного законодательства и условий индивидуальных разрешительных документов. Последующий контроль направлен на прекращение правонарушения и восстановление правопорядка. Последующий государственный контроль прямо связан с применением к правонарушителям мер юридической ответственности. Соотношение обнаруженных правонарушений и примененных к правонарушителям мер юридической ответственности служит одним из критериев определения эффективности законодательства.

Таким образом, государственный контроль за охраной и использованием земель это - деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, направленная на соблюдение всеми землепользователями требований охраны и рационального использования земли, носящая всеобщий и постоянный характер. Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке установленном Правительством Российской Федерации.

1.2.  Муниципальный и общественный земельный контроль

Наряду с  государственным контролем проводят и другие виды земельного контроля. Один из наиболее  важных – муниципальный земельный контроль. Действия муниципального законодательства определенны в соответствии со статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации.

Муниципальный земельный  контроль за использованием земель на территории муниципального образования  осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.¹

Действие муниципального правового акта, определяющего порядок  осуществления контроля, будет ограничиваться пределами муниципального образования и распространяться на все земли в пределах муниципального образования, вне зависимости от формы собственности (государственной, муниципальной или частной) на них. Муниципальный земельный контроль в соответствии с ЗК РФ осуществляется только за использованием земель. Полномочия по осуществлению контроля за охраной земель органам местного самоуправления не предоставлены. Муниципальные правовые акты по земельному контролю регламентируют процедуру проведения проверок за использованием земель в пределах муниципального образования и определяют орган управления, осуществляющий контроль за использованием земель.  
 Базовым документом, регулирующим муниципальный контроль, является Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 26.04.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в полной мере применимый и к муниципальному земельному контролю. 
      Муниципальный земельный контроль -    совокупность     действий должностных лиц,      наделенных    полномочиями по осуществлению проверки соблюдения юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства на территории муниципального образования и закреплением результатов проверки в форме акта соблюдения земельного законодательства и приложений к нему. 
      

  ¹ Земельный Контроль  Российской Федерации ст. 72

Муниципальный земельный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, не входящими в систему органов  государственной власти, и будучи самостоятельным видом контроля, тем не менее, требует тесного взаимодействия с органами государственного земельного контроля, задачей которого является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

В связи с  этим Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости подготовлены Методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации (письмо Роснедвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля»). Данные рекомендации подробно регламентируют порядок организации и проведения муниципального земельного контроля. 
Муниципальный земельный контроль возложен на местные органы самоуправления. В соответствии с Земельным кодексом (ст. 72) и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) местные органы самоуправления наделены общими полномочиями по контролю за использованием земель на территории муниципальных образований, что включает соответственно их право контролировать использование не только муниципальных земель, но и земель, принадлежащих государству, физическим и юридическим лицам. Они также уполномочены осуществлять общий контроль за соблюдением законодательства РФ о градостроительстве. Кроме того, в целях выполнения государственного контроля предусматривается взаимодействие государственных органов с местными органами самоуправления, в том числе в области мониторинга, экспертизы некоторых проектов.

Общественный  контроль заключается в полномочиях и деятельности органов территориального общественного самоуправления, других общественных организаций контролировать соблюдение порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также соблюдение требований использования и охраны земель. В отдельных случаях общественным организациям и гражданам предоставляются полномочия по осуществлению внешнего, независимого контроля за землепользованием в целом, ведущегося параллельно или дополнительно к государственному. К примеру, допускается проведение общественной экологической экспертизы. Однако компетенция и спектр полномочий общественных организаций в области контроля по сравнению с государственными органами существенно ограничен. Так, общественные организации и граждане, по общему правилу, не имеют права инспектировать объекты землепользования, требовать от землепользователей предъявления документов для экспертизы, осуществлять лицензирование, давать обязательные для исполнения землепользователями предписания до тех пор, пока эти полномочия не будут им переданы.

Особое место  в системе общественного контроля занимает контроль, осуществляемый внештатными общественными инспекторами, которые на основании полученных государственных удостоверений имеют право выполнять инспекционные проверки землепользования.

В остальном  реализация права общественного  контроля зависит от различных ограничений, связанных с защитой прав собственности, коммерческой и государственной тайны, процессуальных требований земельного контроля. Наиболее реальным и действенным способом общественного контроля является право граждан обращаться с заявлениями и жалобами по вопросам соблюдения земельного законодательства в административные и судебные инстанции, а также право общественных организаций представлять и защищать права и законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления.

Таким образом,  вопрос о соотношении различных  форм контроля, взаимных правах и обязанностях органов, организаций и граждан  имеет важное значение и напрямую связан с разработкой эффективной  защиты конституционных прав и интересов граждан, обеспечением реализации законодательства.

Глава 2. Субъекты государственного земельного контроля

2.1. Государственные  органы, осуществляющие земельный  контроль

Государственный земельный контроль является наиболее эффективным исходя из перечня полномочий. За последние годы система государственного земельного контроля претерпевала значительные преобразования.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Росреестру переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), а Роснедвижимость упразднена с 1 марта 2009 г. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457, утвердившим Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, к полномочиям указанной службы отнесено осуществление государственного земельного контроля. Государственный земельный контроль является постоянной работой соответствующих органов, осуществляемой в соответствии с ведомственными годовыми планами работ. Необходимые контрольные действия предпринимаются также по заявлениям и жалобам граждан.

Должностные лица и специалисты Росреестра и ее территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле". Утвержденное указанным Постановлением Правительства РФ Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.

Уполномоченные  органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют  в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

Росреестр и  ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении  самовольного занятия земельных  участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных  участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки  права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых  знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний  по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области  земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Объектами государственного земельного контроля выступают действия всех субъектов земельного права – физических и юридических лиц, связанные с осуществлением прав собственности, владения, пользования, аренды земельных участков, мероприятий по обеспечению их рационального использования и охраны. В качестве самостоятельного объекта государственного земельного контроля выступают действия должностных лиц, выполняющих функции по приватизации и предоставлению земель, оформлению и регистрации прав на земельные участки и другие управленческие функции.

Полномочия  органов государственного земельного контроля распространяются на все земли  в пределах территории РФ независимо от форм собственности, правового режима и целевого назначения. Решения государственных контрольных органов обязательны для исполнения. Одновременно за землепользователями сохраняется право оспорить решение, затрагивающее их права и интересы, в административном и судебном порядке.

2.2. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра

        и картографии

 Для осуществления госземконтроля в РФ учреждена система исполнительных органов, наделяемых необходимыми полномочиями и образующих систему специально уполномоченных государственных органов госземконтроля. Госземконтроль осуществляется как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В систему федеральных  органов, уполномоченных осуществлять контроль за использованием и охраной земель, входят Росреестр, Министерство природных ресурсов и экологии России, Департамент санэпиднадзора Минздрава России, а также Госстрой России. Эти органы обладают как общей, так и специальной, отражающей специфику их деятельности, компетенцией. Так, перечисленные ведомства обладают общими для всех полномочиями по организации проверок качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений, внесению предложений о консервации земель. Они также имеют право принимать меры к устранению нарушений земельного законодательства, участвуют в согласовании градостроительной документации. 

Дополнительно к этому Росреестр специально уполномочен контролировать соблюдение отдельных требований земельного законодательства: режим использования земель в соответствии с целевым назначением, недопущение самовольного занятия земельных участков. Он также следит за своевременной рекультивацией нарушенных земель, своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почв и других негативных изменений, соблюдением сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении им земельных участков, установлением и сохранностью межевых знаков. Руководитель Росземкадастра наделяется контрольными полномочиями по организации и осуществлению госземконтроля.

Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации в дополнение к общим контрольным полномочиям контролирует соблюдение земельного законодательства в части охраны земель. В частности, Министерство контролирует выполнение природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности, соблюдение экологических норм при разработке новой технологии и материалов для обработки почв, требований по предотвращению захламления земель, загрязнению почв сточными водами, минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами, соблюдение режима использования особо охраняемых земель, выполнение мероприятий, по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы и др.

Департамент санэпиднадзора Минздрава России осуществляет государственный  контроль за соблюдением санитарного  законодательства при использовании  земельных участков. В частности, государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельного участка, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства, за предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных и иных заболеваний.