Административная реформа в современной России: теоретические и организационно-правовые аспекты

      Административная  реформа в современной  России:

      теоретические и организационно-правовые аспекты 
 

      Ряд известных исследователей рассматривают  административную реформу как изменения, связанные с системой государственно-административного аппарата, органов исполнительной власти различного уровня. Например, И.А. Василенко определяет административную реформу как процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Т.Я. Хабриева указывает, что под административной реформой принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Можно было бы продолжить список примеров, но вполне достаточно подчеркнуть, что указанные определения основываются на имеющемся опыте административных реформ и не вызывают каких-либо серьёзных возражений.

      Вместе  с тем, в современной России в  период с 2000 по 2005 гг. было достаточно сложно разграничить конкретные цели, задачи, направления и сферу воздействия  административной реформы. Идеологами преобразований отмечался целый комплекс нормативных правовых актов, отражающих различные её направления: формирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; новый порядок формирования Совета Федерации; формирование Госсовета; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

      Безусловно, большая часть перечисленных  мероприятий непосредственным образом затрагивала сферу государственного управления, вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти. Но, в то же время, некоторые из указанных выше изменений без соответствующих пояснений достаточно проблематично рассматривать в рамках административной реформы

      А.В. Шаров характеризует административную реформу как один из трех элементов реформы государственного управления, объединенных в 2004 году (к двум другим элементам относится реформа государственной службы и бюджетная реформа). При этом, он акцентирует внимание на двух основных задачах административной реформы: ликвидация ненужных и избыточных функций в органах исполнительной власти и изменения в структуре Правительства.

      Исходя  из представленных точек зрения следует также отметить ещё один дискуссионный вопрос, касающийся хронологических рамок современной административной реформы. Официальную регламентацию периодов реализации административной реформы в современной России можно увидеть в двух официальных документах – в Указе Президента Российской Федерации № 824 от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению Административной реформы в 2003 – 2004 годах» и в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции Административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг.» (далее – Концепция административной реформы). Тем не менее, многие авторы определяют собственную хронологию. Так, исследователи В.В. Бакушев, В.И. Безносикова, В.С. Кот, а также И.Н. Молодцов рассматривают административную реформу в рамках 2000 г.

      Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачева и Ю.А.Тихомирова отмечают, что один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства, а также делают вывод, что административная реформа в современной России идет непрерывно и постепенно с 1991 года, т. е. с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. В работе указывается следующая периодизация:

      1. 1992 – 1993 гг. Департизация государственного аппарата и формирование конкретных федеральных органов исполнительной власти.

      2. 1996 - 1998 гг. Подготовка вариантов  концепции административной реформы.

      3. 1999 – 2000 гг. Подготовка концепции государственного строительства, включающей основные идеи концепции административной реформы   1998 г.

      4. 2003 – 2005 гг. Практическое осуществление  административной реформы по направлениям: оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти; реформирование государственной службы; совершенствование управленческих процедур; создание административной юстиции.

      5. Разработка программы административной  реформы до 2010 года [2, с. 1 – 54].

      Исследователь Е.Н. Гаталов выделяет три этапа административно-государственной реформы:

      1-й  этап (2000 – 2003) характеризуется определением направлений и рабочего пространства административно-государственной реформы.

      2-й  этап (2004) – реструктуризация федеральной системы исполнительной власти и связанная с этим работа по подготовке нормативных материалов.

      3-й  этап (2005 по н/в), по мнению Е.Н. Гаталова, несостоявшийся. Должен был характеризоваться развитием принципов административно-государственной реформы в глубину, их синхронизацией с другими институциональными реформами и экстраполяцией административно-государственной реформы на региональный и местный уровни [7, с. 26 – 27].

      Рассматривая  различные точки зрения к определению  содержания и направлений административной реформы в современной России, а также расхождения в определении  её хронологических рамок, можно  предположить, что в процессе преобразований постепенно корректировалась сфера воздействия и изменялись сроки реализации реформы. Однако основная цель оставалась неизменной – повышение качества функционирования государственных институтов, формирование системы государственного управления, соответствующей потребностям современного российского общества. При этом, организационно-функциональные изменения в системе исполнительной власти следовало бы считать основным средством для достижения цели.

      Вместе с тем, данное суждение вызывает некоторые сомнения. Во-первых, до 2005 г. отсутствовали базовые концептуальные и программные документы, четко регламентирующие цели, задачи и содержание административной реформы. Поэтому о том, что являлось основными целями, а что средством достижения этих целей можно судить лишь на основании публичных выступлений официальных и должностных лиц, а также принятых в рассматриваемый период нормативных правовых актов, затрагивающих некоторые аспекты организации и деятельности органов власти. Во-вторых, сами преобразования в системе исполнительной власти рассматривались как один из элементов административной реформы, в одном ряду с развитием федеративных отношений или с изменениями в системе местного самоуправления.

      Подводя итоги, на основании анализа авторских исследований, а также опыта реализации административной реформы в современной России можно сделать следующие выводы и заключения.

      1. Под административной реформой следует понимать концептуально осмысленный процесс реализации чётко регламентированных и контролируемых мероприятий по осуществлению качественных изменений в организационно-функциональной системе государственного аппарата, исполнительных органов власти различного уровня в целях повышения эффективности государственного управления.

      2. Административная реформа затрагивает,  прежде всего, сферу исполнительной власти, но при этом может стимулировать процесс реализации преобразований во всех органах государственной власти и местного самоуправления, их полномочиях, сферах компетенции, методах деятельности и взаимодействия. Иначе говоря, административная реформа может инициировать новые направления и виды реформ в сфере властных отношений: судебные реформы, реформы представительных органов власти, органов местного самоуправления и осуществляться синхронно с данными преобразованиями в едином комплексе мер по рационализации и совершенствованию всей системы государственной власти и местного самоуправления.

      3. Административную реформу следует  рассматривать в рамках полноценного управленческого процесса, требующего серьезного содержательного наполнения. В качестве непременных предпосылок успешной реализации современной административной реформы необходимо выделить соблюдение следующих требований:

      - четкое концептуальное оформление  сущности, цели и задач реформы;

      - определение основных мероприятий  и своевременный контроль за их исполнением;

      - комплексный и синхронный охват  всех реформируемых объектов, элементов,  отношений и т. д.;

      - качественное ресурсное обеспечение  (наличие организационно-правовых, кадровых, финансово-экономических  ресурсов) всех этапов реформы;

      - определение механизмов функционирования  институтов власти в период их реформирования (например, в период реализации реформы органов исполнительной власти нельзя допустить потери управляемости по различным направлениям государственной деятельности, когда старые структуры и управленческие связи упразднены, а новые еще не сформированы);

      - определение критериев эффективности функционирования институтов государственного управления;

      - обеспечение реформы механизмом обратной связи и постоянного мониторинга с целью своевременной корректировки программы или методов реформирования в случае несоответствия показателей деятельности институтов власти заданным критериям;

      - легитимация реформаторского курса,  а также формирование положительной мотивации у государственных служащих, представителей общественности слоев, т. е. у всех, чьи интересы данная реформа затрагивает;

      - использование политических и  информационных технологий для  нейтрализации антиреформаторских настроений как внутри государства, так и вне его пределов.

      5. Незначительные изменения (например, изменения наименования управленческой структуры, дополнение или ликвидация функций без каких-либо комплексных преобразований) целесообразно характеризовать более нейтральными понятиями, например, такими как «рационализация» или «развитие». Понятие «административная реформа» в данных случаях сложно признать релевантным.

      6. С целью совершенствования методов  реформаторского воздействия не только в рамках административных реформ, но и в процессе реализации иных видов реформ в различных сферах отношений, представляется целесообразным принятие федерального закона о принципах и методах реализации реформирования в Российской Федерации.

Литература  и источники: 

      1. Василенко, И. А.  Государственное  и муниципальное  управление : учебник / И. А. Василенко. – М. : Гардарики, 2005. – 320 с.

      2. Административная  реформа в России : научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М. : Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2006. – 456 с.

      3. «Консультант плюс:

      Федеральный Закон от 04.07.2003 №95-ФЗ «О внесении изменений  и дополнений в  Федеральный закон  «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

      Федеральный Закон от 05.08.2000 №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;

      Указ  Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном  представителе Президента Российской Федерации  в федеральном округе»;

      Указ  Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О государственном  совете Российской Федерации»;

      Указ  Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

      Указ  Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры  федеральных органов  исполнительной власти»;

      Указ  Президента РФ от 27.12.2004 № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность  высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»;

      Указ  Президента Российской Федерации от 23.07.2004 № 824 «О мерах по проведению Административной реформы в 2003 – 2004 годах»;

      Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2000 № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;

    Распоряжение  Правительства РФ от 15.11.2004 № 1444-р «О создании при Правительственной комиссии по проведению административной реформы».

    4. Бакушев, В. В.  Административная  реформа в России: предпосылки, системность  и механизмы / В.  В. Бакушев, В.  И. Безносиков, В.  С. Кот. – М., 2000 г. – 162 с.

    5. Молодцов, И. Н.  Теоретические проблемы  российской территориальной  политики на примере  анализа административной  реформы 2000 года : дис. ... канд. полит. наук : 23.00.01 / И. Н. Молодцов. – М., 2004. – 178 с.

    6. Шаров, А. В.  Основные элементы  реформы государственного  управления. Стратегия  реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне / А. В. Шаров. – М. : Издательство «Алекс», 2005. – 304 с.

    7. Гаталов, Е. Н.  Проблемы современной  административно-государственной  реформы в России / Е. Н. Гаталов  // Власть. Общенациональный научно-политический журнал. – 2009. – № 3.

    8. Шиян, В. Н. Теоретико-методологические  аспекты современной  практики государственного  реформирования в России / Власть и проблемы российской государственности в Дальневосточном федеральном округе : материалы Межрегиональной научно-практической конференции / В. Н. Шиян. – Хабаровск : Изд-во ДВАГС, 2005. – 559 с.

    9. Мельник, В. А.  Современный словарь  по политологии  / В. А. Мельник.  – Мн. : Книжный дом, 2004. – 640 с.

    10. Лобанов, В. В.  Государственное  управление и общественная  политика : учебное пособие / В. В. Лобанов. – СПб.: Питер, 2004. – 448 с.

    11. Государственное  управление: основы  теории и организации : учебник / под ред. В. А. Козбаненко. – М. : «Статут», 2000. – 912 с.

    12. Уткин, С. В.  Административная  реформа в условиях  модернизации публичного управления / С. В. Уткин, С. Е. Каптерев, А. В. Мартынов // Власть. – 2009. – № 12. 
 

Административная  реформа является ответом на многочисленные вызовы внешней и внутренней среды. Ее предназначение состоит в создании системы управления, адекватной требованиям сегодняшнего дня. Стремясь повысить эффективность своей деятельности, современное государство заимствует у частного сектора модели и методы управления. 

Административная  реформа (реформа исполнительной власти) является одним из важнейших направлений  текущих государственных преобразований, проводимых в Российской Федерации  с целью социально-экономического развития страны, укрепления ее конституционного строя.  
 
 

 Анализ реформ  в России свидетельствует о  том, что при выделении этапов  важное значение имеет принятие  программных документов Президентом  и правительством : 

Первый этап: 1993-1999 гг. - реформирование «эпохи Ельцина». Важным событием данного этапа стало  подписание Указа «Об утверждении  положения о федеральной государственной  службе», который заложил основы правового статуса государственного служащего, обозначил его обязанности, права, ответственность, правила прохождения  и прекращения государственной  службы, ввел систему должностей и  классных чинов на государственной  службе. Серьезное значение имело  также принятие ФЗ «Об основах  государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), в котором рассматривались  основополагающие вопросы функционирования института государственной службы 

Второй этап: 2000-2003 гг. - начало реформирования «эпохи Путина», официальными целями которого были: 1) разделить 

13 правоустанавливающие  и правоприменительные (контрольные)  функции; 2) избавить министерства  от избыточных функций для  повышения эффективности их работы  и передать избыточные функции  с государственного уровня на  общественный. Этот этап можно также обозначить как «инвентаризационный», поскольку его общая стратегия заключалась в проведении анализа функций ФОИВ с целью упразднения дублирующих и избыточных органов исполнительной власти с последующей их реорганизацией. 

Третий этап: 2004-2005 гг. - проведение структурных преобразований, создание новых органов исполнительной власти. Вместо 6 видов ФОИВ осталось три - министерства, службы, агентства  -сократилось число министерств. Однако можно отметить, что несмотря на институциональные преобразования, численность чиновников возросла. 

Четвертый этап: начался в 2006 г. - начало нового периода  административной реформы, в рамках Концепции реформы на 2005-2010 гг. На данном этапе планируется осуществить  более масштабные преобразования, затрагивающие  механизмы функционирования госслужбы, перенести реформирование на региональный и местный уровни, внедрить стандарты  государственных и муниципальных  услуг, внедрение административных и электронных административных регламентов. 
 
 

Содержание и  основные модели административной реформы  

Административная  реформа является общей и объективной  потребностью всех субъектов политической жизни России. Она направлена на коренное социальное преобразование всех сфер, а ее основной вектор — создание гражданского общества и правового  государства.  

Выделяются три  основных модели административной реформы, которые сложились в последнее  двадцатилетие. Это модель ускоренного, догоняющего развития. Модель конституционной  демократии. Активистская модель, ориентированная  на сознательное участие в процессе преобразования властных структур интеллигенции  и просвещенной бюрократии. Модель ускоренного, догоняющего развития была предложена правительством Егора  Гайдара и ориентирована на западную либеральную систему государственного управления, в которой максимально  минимизирована роль государства в  экономике и социальной политике. Эта модель, не успев реализоваться, потерпела крах, а такие понятия  как демократия, либерализм и рынок  были существенно девальвированы в  массовом сознании. Модель конституционной  демократии была использована в конце 1990-х годов после принятия Конституции  РФ (1993 года) для достижения таких  целей как формирование правового  государства и гражданского общества. Кризис власти 1999 года потребовал перехода к новой модели, ориентированной  на укрепление вертикали власти и  формирование диалога между бизнесом и правительством, между политическими  партиями и общественно-политическими  движениями.  

Этапы осуществления  административной реформы  

Административная  реформа России проходила несколько  этапов, каждый из которых отличался  качественным своеобразием, как по целям реформирования, так и по способам и формам информационной поддержки  реформ, пропагандистского воздействия  на сознание и поведение людей.  

  Изначально административная реформа определялась как процесс разграничения полномочий между центром и регионами, между государством и бизнесом, между органами государственного управления и различными общественными группами гражданского общества. Успешное развитие реформ предусматривало принципиальные изменения в отношениях между государством и обществом, между органами государственного управления и гражданами, а также разведение государственного управления и политического руководства.  

Осуществляемая  в России административная реформа  насчитывает около двадцати лет, если отсчёт времени вести с 1985 года. Эпоха перестройки заложила фундамент  будущих радикально-либеральных  преобразований. Её идеология базировалась на идее совершенствования социализма и необходимости его ускорения с последующим переходом к либерально-демократическим ценностям и оформлению практики политического плюрализма. В 1990 г. была отменена шестая статья Конституции СССР (1977 г.), закреплявшая монопольное положение КПСС в обществе, что открыло возможность для легализации многопартийности в стране. СМИ, оппозиционно настроенные к правящей верхушке, стали активно проводить линию слома советской административной системы. Благодаря политической коммуникации общественное мнение было подведено к необходимости трансформации политической системы страны. Началом становления новой государственности можно считать провозглашение «Декларации о независимости России» в мае 1990 г. С этой даты целесообразно выстраивать временные рамки основных этапов реформирования государства и анализировать специфику информационного обмена на каждом из них.  

Разделяют четыре основных этапа административной реформы  в современной России: 1990—1993 годы; 1993—1999 годы; 1999—2004 годы; 2004—2010 годы.  

Первый этап административной реформы  

Первый этап административной реформы характеризовался конфликтом между системой государственного управления, основанной на единстве власти в централизованном унитарном государстве, и принципом разделения властей, федеративном устройстве государства  на основе договора между всеми субъектами Российской Федерации. На этом этапе  административные изменения осуществлялись бессистемно, шла острая борьба между  различными социально-политическими  силами за суверенитет России под  флагом новых идеологических ценностей  и выдвижением проекта экономической  реформы страны на рыночной основе. По мнению Л. В. Сморгунова, этот этап осуществлялся  под флагом «трех Д» — департизация, деидеологизация, десоветизация. Реализация «трех Д» предполагала переход от системы государственного управления, построенного на принципе руководящей роли одной партии к формированию беспартийной и идеологически нейтральной государственной службы. Департизация и деидеологизация государственного управления потребовали значительных кадровых перемен. Этот процесс заключался в переходе от номенклатурного принципа рекрутирования государственных служащих к «рациональной бюрократии», деятельность которой основывалась на знаниях, высокой квалификации и профессионализме, что привело к резкому увеличению числа госслужащих в стране. Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления явился запрет в 1990 г. на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественных организациях. Таким образом, закреплялось разделение партийных и государственных должностей, и закладывалась политически нейтральная система государственной службы.  

20 июля 1991 года  был подписан указ Президента, объявивший прекращение деятельности  организационных структур политических  партий и массовых общественных  движений в государственных органах,  учреждениях и организациях РСФСР,  что означало утверждение принципа  аполитичности государственных  структур.  

Основная работа по десоветизации проводилась правительством Е.Гайдара и была направлена на внедрение  концепции универсального рынка  как условия резкого и быстрого изменения политической культуры и  государственной идеологии. Информационный обмен между младореформаторским  правительством и населением носил  односторонний характер и был  направлен на слом советских традиций, ментальных характеристик и ценностей  социальной справедливости. Стране навязывался  в соответствии с либеральной  моделью реформирования тип развития, ориентированный на достижение чрезвычайных целей (разгосударствление собственности, формирование класса богатых людей  и рыночных отношений) с использованием чрезвычайных средств, чтобы обеспечить модернизацию страны по модели американской демократии.  

Отсутствие четко  продуманной системы государственного реформирования, осуществление множества  отдельных «тактических» преобразований некоторых административных звеньев, создание новых аппаратных структур привели к появлению «лоскутной»  и внутренне противоречивой системы  государственного управления, которая  лишь усугубила хаос и дезориентацию  общественной жизни в целом.  

Окончание первого  этапа реформы связано с глубоким политическим кризисом, выразившимся в противостоянии законодательной  и исполнительной ветвей власти и  необходимости принятия новой конституции.  

Второй этап административной реформы  

Второй этап (1993—1999 годы) можно определить как  конституционную стадию административной реформы и процесс формирования правовой базы для демократического государственного управления. Для ведения  дальнейших административных преобразований нужны были новые основания. Поиск  оснований последующих административных преобразований содержится в обращении  Б. Н. Ельцина к Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства» (1994 г.). Принимается два базовых  для административно-политического  реформирования государства закона — ФЗ «Об основах государственной  службы в РФ» (1995 г.) и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) — определивших условия формирования местного самоуправления на территории страны. Однако на этом этапе административная реформа не дала существенного повышения эффективности государственного управления.