Административная реформа в Украине

ВСТУП

Як показує сучасна  світова практика, рівень суспільно-економічного розвитку, місце України серед  інших держав світової спільноти практично не залежать від наявності відповідних природних, у тому числі енергетичних, ресурсів, необхідних для забезпечення життєдіяльності того чи іншого народу. Дедалі більше і більше, особливо на початку ХХІ століття, на перший план виходить проблема ефективного управління наявними і залученими ресурсами.

Президент США Кеннеді під час свого президентства якось сказав, що наступне століття пройде під знаком змагання у сфері управління за досягнення його вищої ефективності. Тому організація високоефективного управління в будь-якій державі належить до кола вічно актуальних питань, значення яких ніколи не зменшується [1].

Значною мірою це стосується й України, яка після здобуття незалежності в 1991 році шукає собі шлях до гідного життя. Серед проблем, з якими зіткнулася Україна після вибору незалежного шляху розвитку, була і є, на жаль, до сьогодні проблема недосконалої владної організації і неефективної діяльності влади. Саме недосконала і неефективна діяльність влади, а не економічна криза, відсутність обігових коштів і платежів, брак інвесторів, корупція і недосконале законодавство є головною проблемою українського суспільства і держави.

У спадок від колишнього СРСР Україні залишилися разом з  іншими пережитками минулого режиму адміністративно-територіальний устрій та організація державної влади. І хоча за роки незалежності шляхом численних експериментів вони певною мірою вдосконалювалися, проте слід визнати, що це вдосконалення організації  і діяльності державної влади  є за своєю основою більше поверховим, ніж глибинним.

Одним із реальних способів створити високоефективну систему  управління державою є адміністративна  реформа. Про необхідність проведення в Україні адміністративної реформи  провідні політики і науковці заговорили відразу ж після проголошення незалежності. Очевидним було те, що новоутворена держава мусить мати і свою (а не успадковану від попередньої держави, заснованої на принципово інших засадах) організацію державної влади. ЇЇ головні засади були закріплені в Конституції України 1996 року, прийняття якої послужило імпульсом для розробки проектів проведення адміністративної реформи, яка нібито, за словами Віктора Януковича, проводиться достатньо успішно і до сьогоднішнього дня. Президент зазначив, що кінцевою метою її має стати значне підвищення ефективності державного управління та зниження рівня корупції в органах державної влади на всіх рівнях. Глава держави нагадав, що в рамках реалізації адміністративної реформи вже прийняті відповідні закони, які можуть ще вдосконалюватися [2].

На жаль, проміжні висновки не є втішними. Прихована боротьба за повноваження та функції, що відбувається під час переписування положень центральних органів виконавчої влади, не знаходить свого вирішення  та безкінечно затягує процес.

Фактично, єдині наслідки реформи сьогодні – це зменшення  кількісного складу Кабінету Міністрів  та укрупнення Міністерств, і збільшення повноважень в руках Президента України, що дуже далеко від задекларованого збільшення ефективності "вже сьогодні" [3].

1. ПЕРЕДУМОВИ ПРОВОДЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

За умов фінансової кризи загострюються  не скільки питання економічного розвитку країни, а скільки потреба для держави комплексно відповісти на виклики, удосконаливши саму систему державного управління та мобілізувавши всі можливі ресурси.   Адміністративна реформа, чи реформа публічної адміністрації, - найважливіший механізм досягнення ефективності державного управління.

За роки незалежності система державного управління радянського типу з властивими їй командними та адміністративними  підходами не була зламана. Європейські  пріоритети України, які всі 20 років  незалежності визнавалися як основні, не підкріплювалися реальними кроками.

Не було проведено комплексних  спроб реформувати державне управління та повернути його обличчям до громадян. Постійно збільшувалася кількість  органів, державних службовців та їх керівників. Фактично громадянин опинився перед армією чиновників, не знаючи, де шукати порятунку в довжелезних  коридорах влади.

Ефективне функціонування держави  неможливе без структурованої, упорядкованої  та дієвої системи державного управління. Система центральних органів  виконавчої влади в Україні була невпорядкованою через відсутність  принципів її побудови, заплутаний механізм підпорядкування та звітності.

Основним інструментом проведення адміністративної реформи є функціональне  обстеження органів виконавчої влади  та розробка рекомендацій і пропозицій щодо приведення їх системи та структури  у відповідність з функціями, які на них покладено. Системна оптимізація передбачає створення чіткої  структури виконавчої влади, де б її кожна частина була відповідальною за певну ділянку суспільних відносин, чиї б функції не дублювалися і не були б більшими за повноваження, були б спрямовані на розвиток та подальше вдосконалення системи влади в Україні [4].

Досить цікавим також є матеріал, опублікований на сторінці мережі аналітичних центрів України, що також підтверджує необхідність адміністративної реформи. Так, на питання, хто має формувати уряд, думки розділилися між Президентом та Верховною Радою. Половина опитаних вважають, що в Україні взагалі відсутнє реальне самоврядування. Майже 83 % вважають, що пересічний громадянин сьогодні не має можливості впливати на стан справ у державі. І половина опитаних відповіли, що державний апарат управління працює зовсім неефективно [5].

2. КОНЦЕПЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

2.1.Потенціал реформи

Не повторюючи численні матеріали  про суть напрацювань, які пропонувалося  реалізувати, скажемо лише кілька слів про конкретні наслідки, які ця реформа могла і мала дати українським  громадянам та політикам.

За результатами аудиту усіх функцій держави надлишкові функції  та повноваження держави мали бути скасовані. Функції, що залишились, мали бути перерозподілені між різними  типами органів влади: міністерство мало б лише розробляти політику, служба – надавати громадянам та юридичним  особам послуги, інспекція – наглядати  за дотриманням законодавства, а  агентство – розпоряджатися майном. Це мало б мати три важливих наслідки:

По-перше, змінилась би на краще система управління державою. Тобто державний апарат нарешті  би перетворився на інструмент, який здатен реалізувати курс, задуманий політиками, та обраний громадянами на виборах. Кожен почав би займатися своєю  справою, і "ручне управління" державою нарешті б припинилося. Міністерства би почали думати на перспективу, розробляючи політику, а не у ручному  режимі керуючи підприємствами та підзвітним майном. З’явилася б можливість і час для стратегічного планування, для спілкування з зацікавленими  сторонами. Чиновникам можна було б  нарешті перейти від режиму "гасіння  пожеж" до більш планомірної праці.

По-друге, ця реформа мала вставити у цю систему управління серйозні та системні запобіжники проти  корупції. Ситуація, коли одна й та сама людина чи орган і надає послуги  і контролює якість їх надання, стала  би неможливою.

По-третє, що особливо важливо  для громадян, реформа мала нарешті  створити "сервісну" державу –  державу зорієнтовану на надання  якісних послуг для громадян і  бізнесу за зрозумілою і необтяжливою процедурою. У разі створення окремих  органів, відповідальних лише за надання  послуг, а не інспектування, накладання штрафів та надання послуг, як це є зараз, роботу таких органів можна було б оцінити за кількістю та якістю наданих послуг. Мотиви та ідеологія діяльності органів змінилися б, як і мотиви їх робітників.

Як це мало бути зроблено? Якщо говорити про "класику жанру" в проведенні реформ, то для їх успішного  проведення повинно бути принаймні  три складові: суспільний запит, політична  воля, та зрозумілий план, підтримка  та участь в проведенні реформи всіх зацікавлених сторін (політичних сил, чиновництва, різних соціальних та економічних  груп).  

2.2.Як це робиться в Україні

На жаль, з цього набору присутнім є лише перший пункт. Наявність  політичної волі декларується (але  те, що відбувається з реформою зараз, ставить її наявність під серйозні сумніви). А з третьою складовою  взагалі повний туман.

Офіційно на папері ніде не було задекларовано:

1. Яка загальна мета, цілі та завдання адмінреформи - в чому причини поганого управління державою і для чого все це робиться.
2. Які терміни в цілому та які її етапи – чи все вже закінчено Указом Президента "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" та проектами законів, внесених від імені Президента до Парламенту, чи треба знову чекати чогось напередодні чергового свята?
3. Який комплекс заходів має бути проведений для досягнення цілей та завдань?
4. Хто буде проводити моніторинг реформи та які критерії успішності її проведення?
5. Які механізми реалізації реформи? Які закони та інші нормативно правові акти необхідно прийняти для зміни характеру суспільних відносин в царині вироблення політик, надання адміністративних послуг, контролю за їх якістю, зменшення рівня корупції……
6. Які ресурси необхідно затратити для реалізації реформи – людські, фінансові, інформаційні – яка ціна роблення і нероблення реформи?

Реформу розпочали "на ходу", якісь її аспекти пряснювались "по ходу справи". Відповідно і сама справа у процесі почала трансформуватися, реформа почала набирати нехарактерних  їй рис та змісту, а отже, навряд чи вже приведе до задекларованих результатів.

Рамковий документ, який би пояснив цілі, завдання, та наслідки від реформування так і не було прийнято. Давно розроблена Концепція  реформування публічної адміністрації  так і залишилася лежати у шухлядах Міністерства економіки. Паралельно, жоден  з натхненників реформ розгорнуто і  докладно не пояснював її суть основним зацікавленим групам (лише час від  часу Міністр юстиції Олександр  Лавринович давав інтерв’ю та натякав  на існування власних планів).

Очевидно, не будучи впевненими в успішності намірів та планів, політики вирішили їх і не декларувати.

Як наслідок – зовнішні експерти не знають, як оцінити реформу: результат не можна порівняти  з бажаним наслідком, якщо бажане ніде не було задекларовано. Більше того, люди, що мають реалізовувати реформу, самі чиновники у міністерствах, що пишуть нові положення про центральні органи влади – теж не до кінця  розуміють суть пропонованих змін.

Розробкою нових положень про міністерства займаються … самі міністерства за допомогою Координаційного  комітету з економічних реформ, створеного в Адміністрації Президента. І  в зв’язку з відсутністю офіційно задекларованої загальної концепції  реформування публічної адміністрації  кожне міністерство знову буде писати положення так, як йому це вигідно, тобто  додаватиме собі важелів адміністративного  впливу та ресурсів.

Законопроекти, що мали б  обмежувати апетити міністерств  та встановлювати правила реформи  та її зміст, вражають своєю половинчастістю.

По-перше, замість того, аби  розпочати з прийняття Законів, які б чітко описали зміст  нової системи органів влади, як того вимагає Конституція, реформатори розпочали з Указу Президента, який просто затвердив новий перелік органів влади і дав завдання писати нові положення. Чим нові органи мають відрізнятися від старих, Указ, само собою, не пояснив.

Але і проект закону "Про  центральні органі виконавчої влади" ( № 8055 - автор Президент України) є, напевно, найгіршим варіантом такого проекту закону, що розроблялися протягом останніх років – і теж мало що пояснює. Фактично, замість того аби нарешті прояснити структуру нової системи органів влади, цей законопроект констатує загальні речі, залишаючи систему значною мірою у існуючому стані.

Всього два приклади. Указом Президента була створена система ЦОВВ, що складається з чотирьох типів  органів – міністерства, служби, агенції та інспекції. Однак, в проекті  закону цього поділу вже немає. Є  лише міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Яка ж між  різними "іншими" принципова різниця  у функціях – не зрозуміло. А чим  більше закон дає можливостей  чиновнику вчиняти на свій розсуд – тим більше його корупційний  потенціал і шанси, що чиновництво  загальмує реформу та перетрактує  її на власний лад.

Другий приклад. Ну аж ніяк наші посадовці не можуть відійти  від можливостей адмініструвати державну власність. Тому проект й передбачає, що міністр: "утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, затверджує їхні положення (статути), призначає на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняє з посад їх керівників, крім випадків, установлених законом, здійснює у межах своїх повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності" Навіщо ж тоді створюються агенції? Ніби створювали міністерство, яке не має опікуватися оперативною діяльністю, а розробляти політику, а тут знову повертаються до старої практики.

Ясно, що якщо у законі не будуть закріплені основні принципи нової системи влади, всі реформи  з часом, коли галас стухне, будуть просто забуті, а урядова машина повернеться до свого звичного способу  функціонування.

Нагадаємо, що 1999 року президент Л.Кучма вже проводив реорганізацію та оптимізацію, але через кілька років загальна кількість органів виконавчої влади центрального рівня дуже швидко відновилася.

Міністри заявляють про те, що перший етап реформи буде завершено до кінця поточного року. Ясно, що коли ніхто крім вузького кола осіб не розуміє суті та змісту цього етапу, говорити можна про будь-які терміни. Проголосивши попередні напрацювання "етапом".

Однак, якщо під першим етапом мається на увазі реформа центрального апарату, то очевидно, що до нього має  бути включено і прийняття нової  редакції закону "Про державну службу" та реформа принципів найму, просування, оцінки, навчання і стимулювання держслужбовців, а також утвердження вододілу між ними та політиками.

Ще дуже важливими (хоча і  незрозуміло до якого етапу реформи  їх відносить уряд) є прийняття  адміністративно – процедурного кодексу та регламентів та стандартів діяльності ЦОВВ. Вже не кажучи про  необхідність прийняття закону або  іншого нормативного акту високого рівня  про перелік адміністративних послуг та стандарти їх якості.

Окрім того, необхідність навчити  велику кількість чиновників виконувати нові функції і взаємодіяти за новими правилами породжує нагальну потребу в перебудові чинної системи підвищення кваліфікації держслужбовців.

Однак, з огляду на динаміку та змістовність існуючих ініціатив, навряд чи можна чекати, що до цих речей  взагалі дійде.

3.РЕАЛЬНІ НАСЛІДКИ РЕФОРМИ

Попри незрозумілий та половинчастий  характер змін, що відбувається, існують  у них і дуже прості та конкретні  реальні наслідки. Це – подальша централізація влади під Адміністрацією Президента і Президентом.

Як вже писали незалежні  експерти, рішення глави держави  про надання всім іншим органів  виконавчої влади (крім міністерств) статусу  центральних органів влади і  скасування такого типу установ як урядовий орган державного управління означає, що їх керівників і навіть заступників він призначатиме особисто. Тоді як відповідальність за стан справ  у всіх сферах державного управління зберігається за міністрами. Фактично, встановлюється система, в якій і  міністр, і керівник координованого ним ЦОВВ, фактично, мають однаковий  статус, оскільки призначаються за однаковою процедурою. Тож керівники "інших ЦОВВ" залежатимуть лише від волі Президента (точніше —  його адміністрації), а не від Міністра.

У підсумку виходить, що адміністративна  реформа успішно перетворюється на свою імітацію. За гаслами "зменшення  кількості чиновництва" для громадян та "реформи системи управління" для експертів відбувся ще один крок з централізації влади в руках  Президента. Весь інший зміст адміністративної реформи поступово вивітрюється.

Упродовж 2008-2009 років Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу   було проведено  комплексне горизонтальне функціональне обстеження органів виконавчої влади. На основі аналізу нормативно-правової бази України (закони та кодекси України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, декрети Кабінету Міністрів України та накази центральних органів виконавчої влади) та проведених консультацій з центральними органами виконавчої влади був сформований Реєстр державних функцій, який наразі налічує більше 9.5 позицій.

Реєстр державних функцій  є інноваційним інструментом, який дозволяє не лише проводити оцінку функцій на надлишковість, дублювання та нестачу, але і визначати прогалини  в нормативно-правовому регулюванні  державного управління, потреби у  дерегуляції. Подібна матриця дає  можливість зробити аналіз того, наскільки  обґрунтованим є надання функції  визначеного типу у певній предметній сфері регулювання тому чи іншому органу, виділити зони функціональної відповідальності органів, зони міжвідомчого дублювання та характер функціональної організації органу. Окрім того, Реєстр є незамінним для проведення вертикальних та секторних функціональних обстежень органів виконавчої влади  та місцевого самоврядування, оскільки дозволяє окреслювати загальну картину  функціонування влади в країні.

На основі Реєстру розроблені пропозиції щодо оптимізації системи та структури  центральних органів виконавчої влади, закладені теоретичні та практичні  підвалини для проведення в Україні  адміністративної реформи.

Відповідно до рекомендацій та проектів нормативно-правових актів, розроблених  для їх реалізації, в системі виконавчої влади мають бути присутні лише наступні типи органів з чітким розподілом повноважень між ними:

Міністерство: функції з формування державної політики і функції  з нормативно-правового регулювання;

•    Державна служба: функції з надання державних послуг і контрольно-наглядові функції;

•    Державна інспекція: контрольно-наглядові функції (в сферах, де відсутні державні послуги);

•    Державне агентство: функції з управління майном і функції з надання бюджетних послуг населенню і юридичним особам;

•    Національні комісії з регулюванню: функції з встановлення регульованих цін і тарифів на окремі види послуг і товарів.

При такому розподілі система центральних  органів виконавчої влади не матиме внутрішнього вбудованого нераціонального  поєднання функцій, вона стане прозорою як для громадян, так і для управлінців.

Розроблені Центром пропозиції були надані Уряду в березні 2010 року та враховані в Указі Президента України № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Наразі одним з пріоритетних напрямків діяльності Центру є підтримка розпочатої реформи та забезпечення реалізації зазначеного Указу Президента України.

Окремим напрямом роботи в 2008 році стало  проведення функціонального обстеження центральних та місцевих органів  виконавчої влади, органів місцевого  самоврядування з питання підготовки та проведення фінальної частини  чемпіонату Європи 2012 року з футболу. За результатами обстеження підготовлено звіт щодо розподілу повноважень  між зацікавленими органами за секторами, проблем міжвідомчої координації, статусу Національного агентства  з питань підготовки та проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, інституційного забезпечення питання підготовки до Євро-2012 та основних проблем і пропозицій для їх усунення. Розроблено та прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 03.12.08 № 1063 «Про затвердження Типового положення про управління (відділ) з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу обласної державної адміністрації та доповнення додатка 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 року № 996”.

У 2009 році на основі удосконаленої  методики проведення функціональних обстежень  та Реєстру державних функцій  проведене секторне дослідження  органів праці та соціального  захисту населення з метою  удосконалення структури управління системою соціальних послуг відповідно до Концепції реформування системи  соціальних послуг на період до 2012 року, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.04.07 № 178-р. За його результатами запропоновано  змінити системи державного управління в сфері, передавши основні повноваження щодо надання соціальних послуг місцевим територіальним громадам.

Найбільш масштабною роботою  2009 року стало проведення функціонального обстеження з метою формування реєстру державних платних послуг на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.02.09 № 251-р «Про заходи щодо упорядкування надання державних платних послуг». 

У 2010 році були проведені наступні роботи:

•    постійно оновлювався та удосконалювався Реєстр адміністративних послуг як основний веб-ресурс в сфері електронного урядування;

•    розроблені рекомендації щодо запровадження регламентів надання адміністративних послуг на базі пілотного проекту у Немирівській районній державній адміністрації;

•    проведено функціональне обстеження Київської міської та районних у місті Києві державних адміністрацій;

•    проведено функціональне обстеження обласних державних адміністрацій та органів державного управління, відповідальних за детінізацію доходів громадян;

•    проведено функціональне обстеження обласних державних адміністрацій та територіальних підрозділів органів виконавчої влади на предмет дублювання функцій

ВИСНОВКИ

Об’єднання низки міністерств, ліквідація і утворення довгого  переліку державних комітетів, які  нинішня влада видає за адміністративну  реформу, не полегшує життя людей  та не вирішує головних проблем українського державного управління.

Не зроблено жодного кроку для  зменшення свавілля та корупції чиновників у столиці та на місцях. Саме від  цього щодня потерпають українські громадяни. Не зменшено адміністративний тягар на суспільство. Не скорочені  надмірні повноваження органів влади  – щодо регулювання усіх аспектів життя, праці, освіти, охорони здоров’я, ділової активності громадян.

Відтак, державний механізм України  залишається неефективним, діяльність чиновників спрямована на репресії, придушення і здирництво.

На мою думку, справжня адміністративна  реформа – це не злиття міністерств  під одним дахом, а позбавлення  діяльності органів влади тієї радянської суті, яка наполегливо відроджується  протягом останніх місяців. Люди мають  звільнитись від тиску держави, безглуздих вимог, застарілих бюрократичних  процедур, свавілля чиновників – а  влада має служити народу.

Зрештою, рокіровка у міністерствах  створює димову завісу для чиновників, аби не допустити притягнення  їх до відповідальності за бездіяльність  та зловживання.

Доцільно також вимагати системного скорочення функцій і повноважень  органів влади, а не тільки посад. Позбавлення чиновників можливостей  для здирництва, сваволі і поширення  корупції.

Без виконання цих вимог, замість  адміністративної реформи Україна  отримає лише банальну імітацію.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Проблеми адміністративної реформи в Україні: [електронний ресурс]/ http://galsite.at.ua/file/tn/admin_reforma.pdf
2. РБК-Україна: [електронний ресурс]/ http://www.rbc.ua/ukr/top/show/
3. Українська правда «Адміністративна реформа: віддаляємося від курсу?»: [електронний ресурс]/ http://www.pravda.com.ua
4. Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу: [електронний ресурс]/ http://www.center.gov.ua/
5. Мережа аналітичних центрів України. Адміністративна реформа: [електронний ресурс]/ http://www.intellect.org.ua/courier/