Административная реформа на примере Франции и США

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ  ГОСУДАРСТВА  И ПРАВА 

МАГИСТРАТУРА «Юриспруденция»

КАФЕДРА АДМИНИСТРАТИВНОГО И ФИНАНОСОВОГО ПРАВА

Реферат

Административная  реформа на примере Франции и  США

Выполнил:

студент 1 курса, 26ю111м группы

очного отделения                                                                              Алексеев Я.В.

Проверил:

д.ю.н., профессор кафедры

Севрюгин В.Е.

Тюмень, 2011

Содержание

Введение  3

Глава 1. Административная реформа Франция  6

Глава 2. Административная реформа США  20

Заключение  33

Список источников  36

Введение

Стремление  сделать работу государственного аппарата более эффективной неизменно приводит современные правительства на путь административных реформ. Административная реформа — это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

С точки зрения гражданского общества, оправданием  административных реформ может служить  такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Если попытаться обобщить наиболее серьезные причины административных реформ, которые проводились в последние годы в ведущих странах мира, то получится достаточно обширный перечень:

• стремительное  развитие информационных технологий потребовало  серьезных структурных изменений, связанных с внедрением информационных систем в сферу государственного управления;

• отставание организации  государственного управления по всем качественным параметрам от управления в бизнесе и особенно от корпоративного менеджмента;

• рост дефицита государственного бюджета и недостаток средств на современное обеспечение многих функций государственного администрирования;

• постоянное удорожание функций управления на фоне непрерывного усовершенствования информационных технологий и менеджмента;

• чрезмерное расширение государственных структур, связанное  появлением новых направлений в  развитии науки, техники и производства, что приводит к созданию дублирующих  структур и пересечению сфер компетенции  внутри госаппарата;

•требования децентрализации госаппарата и «защиты местных свобод» со стороны оппозиционных политических партий;

•стремление упразднить бесполезные должности в государственном  аппарате; обеспечить более ревностное отношение служащих к своим обязанностям; повысить чувство ответственности;

• стремление создать  «экономичный и эффективный» госаппарат - достигнуть наилучших результатов  при имеющихся в распоряжении средствах или получить те же результаты с меньшими средствами¹.

Все перечисленные  выше причины — каждая в отдельности  или несколько вместе — могут стать основными целями административного реформирования. Если попытаться определить позиции политических партий и парламентариев по отношению к административной реформе, то необходимо отметить, что большинство из них выступают за административную децентрализацию. Современные политические аналитики объясняют это, с одной стороны, тем обстоятельством, что почти все парламентарии в то же время являются муниципальными советниками, мэрами или генеральными советниками, а с другой стороны, тем, что члены местных представительных органов чаще всего являются выборщиками. Тема «зашиты местных свобод» усиленно дебатируется на региональных выборах особенно в оппозиционных кругах.

Позиция современных  правительств по поводу административной реформы, как правило, зависит от горизонта собственных политических перспектив. В условиях предвыборной ситуации у каждого правительства есть стремление удовлетворить надежды общественного мнения, недовольного бюрократизацией и коррупцией, приступив к ведению широкой реформы государственного аппарата. В чем-то кое стремление, несомненно, совпадает с искренним мнением министров, которые в процессе выполнения возложенных на них функций сами убеждаются в том, что административный аппарат неэффективен, громоздок, плохо координируется и недостаточно обеспечен современной электронной системой обработки данных. Особенно часто правительства побуждаются к осуществлению административной реформы требованиями финансового характера. Как правило, новый министр финансов, стремясь представить в парламент проект сбалансированного бюджета, сокращает общую сумму расходов на администрацию на 10, 20 или даже более процентов, рассматривая запланированную экономию в качестве одного из источников обеспечения расходов на административную реформу. После этого правительственной комиссии поручается разработать в короткий срок перечень должностей, подлежащих сокращению.

Предметом данной работы являются стратегические установки  административных реформ Франции и США.

Объектом является изучение опыта административных реформ.

Целью данной работы является более подробное описание реформ западных стран, выделение общих  черт и различий в проведении реформ.

Исходя из цели работы можно выделить основные задачи:

• описание административных реформ западных стран
• определение общих черт данных реформ

Глава 1. Административная реформа Франции

Как отмечает Жан-Франсуа  Ришар — вице-президент Всемирного банка по делам Европы, «общественность  сегодня доверяет гражданскому обществу намного больше, нежели правительству, деловым кругам или прессе... Поэтому завтра правительство уже не сможет в одиночку решать сложные проблемы без существенной поддержки со стороны двух других общественных секторов. Складывается совершенно новая реальность: партнерство политики, бизнеса и гражданского общества. Следует ожидать, что такое трехстороннее партнерство в ближайшие двадцать лет станет процветать на любом уровне — глобальном,   региональном   и   местном».1

Французская   административная реформа рассчитана на длительный срок и  предусматривает многолетние программы модернизации для каждого ведомства. Согласно   распоряжению   премьер-министра,   государственным   учреждениям дано задание подготавливать программы модернизации соответствующие их функциям и стоящим перед ними задачам.  В этих документах уточняются задачи каждого ведомства и планируются действия,  необходимые для их выполнения.

Французская административная реформа имеет солидное финансовое обеспечение. Создан особый Фонд для  государственной реформы, финансирующий  основные мероприятия, проводимые центральным аппаратом министерств или региональными службами и департаментами.2

Французская модель административных реформ является социализированной: приоритетом здесь является не удешевление  государственных услуг и повышение  отдачи от деятельности чиновничества, а усиление демократического характера государственного управления, поскольку от реформ французы ожидают большей социальной справедливости и равенства граждан перед государством, утверждения общественного интереса над частным. Динамика французских реформ является весьма умеренной, с явным торможением в последние годы на фоне экономического кризиса. В рамках французской административной реформы создается сервисная модель государственного управления, ориентированная на применение принципов электронного государства и внедрение методов корпоративного управления в государственных структурах. Однако половинчатость проводимых правительством реформ и декларативность многих лозунгов не устраивают многих французов, о чем свидетельствуют периодически вспыхивающие забастовки.

Французские исследователи  подчеркивают, что административная реформа имеет продуманную информационную стратегию. В 1997 г. была принята и  достаточно  широко  осуществляется Программа деятельности правительства  по вступлению Франции в информационное общество. Во многом благодаря современным информационным технологиям ведомства могут быстро осуществлять обмен информацией между службами, что значительно усилило межведомственную координацию, синхронность и оперативность исполнения решений. Через сайты каждого министерства в Интернете распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям, — как частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, коитакты, выдача бланков и пр.). Основные правительственные законы, декреты и постановления, публикуемые в «Журналь офисьель», располагаются на специальном сайте. Межминистерское управление по государственной реформе регулярно публикует оперативные сведения о проведении административной реформы для информирования других министерств и населения на своем сайте в Интернете.

Помимо этого  организована Межминистерская служба технической поддержки разработки информационных и коммуникационных технологий в управленческом аппарате. С помощью этой службы в 2000 г. был создан официальный портал французской администрации в Интернете, который предоставляет доступ к 2600 французским общенациональным и местным сайтам и 2 тыс. европейских и национальных государственных сайтов. Обладая поисковой системой, он предлагает большие объемы административных услуг, в том числе касающиеся прав и процедур, электронных бланков, списков вакансий и условий конкурсов на их замещение в государственных учреждениях.

По замыслу  французских реформаторов информационное государство должно максимально использовать информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Статистика административной реформы свидетельствует, что в 2000 г. из 2 тыс. учтенных бланков 600 были заполнены в электронном виде. Предусмотрено, что потребители, не имеющие компьютера, могут воспользоваться услугами ближайшей к их дому службы, оснащенной таким оборудованием, где им окажет помощь квалифицированный персонал.

Ведущим направлением административных реформ во Франции  с начала 1980-х годов является децентрализация  государственного управления. Политика децентрализации была начата социалистами с принятия закона под весьма символическим  названием — «Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов». Нынешнее правительство Франции проводит курс «деконцентрации» — делегирования полномочий центральных органов управления местным административным службам, которые носят название «деконцентрированных».

По мнению французского политолога  Ги  Сормана,   ослабление опеки со стороны центральных  государственных органов привело  к политическому и экономическому укреплению местной и региональной власти. Сегодня бюджет местных органов  управления примерно на 3/4 формируется из налоговых поступлений и только на 1/4 — за счет  государственных  субсидий. Расширились права коммун в области развития транспорта, социальной   деятельности,   юстиции,  полиции, они сами регулируют и планируют    застройку   городов.  «Децентрализация и развитое местное самоуправление,  — считает Ги Сорман, — сильная сторона нации. Там, где слишком сильно государство,   общество,   напротив, слабо».3

Новые методы работы с использованием информационных технологий позволяют соединить преимущества деконцентрации с оперативностью информационных сетей. Сегодня электронная почта и Интернет ускоряют передачу информации и распределение документов внутри государственных учреждений. Территориальные системы информации (S1T), созданные первоначально в 25 департаментах и распространившиеся к концу 2000 г. повсеместно, объединяют в единую сеть деконцентрированные государственные службы.

Французские реформаторы  убеждены в том, что процесс децентрализации, точнее — деконцентрации, значительно приблизит государственную администрацию к гражданам и усилит их интерес к политике. Например, в соответствии с новым законом все индивидуальные решения в отношении граждан, входящие в компетенцию государства, принимаются на местном уровне, чаще всего префектами. Многие эксперты видят в деконцентрации возможность повысить профессиональную квалификацию и инициативность государственных служащих па местах, сделать местное самоуправление более профессиональным и компетентным. Помимо этого, деконцентрация способствует использованию государственных средств в соответствии с местными нуждами. Министерства должны аккумулировать и предоставлять   в   распоряжение префектов   кредиты,   предназначенные  для  осуществления  государственных мероприятий па региональном  и местном уровнях. Префекты получили большую свободу действий в сфере проведения организационных мероприятий и распределения кадров. Таким образом,   в центральном ведомстве остаются лишь средства, предназначенные для проведения  мероприятий общенационального масштаба.

В рамках процесса деконцентрации министры проводят реорганизацию  своих центральных учреждений. Основная задача состоит в том, чтобы сделать  акцент на стратегических функциях —  планировании, прогнозировании и  контроле, а второстепенные полномочия передать региональным и департаментским учреждениям.4

Правительство проводит эксперименты по внедрению  системы контрактов между центральными учреждениями и их деконцентрированными службами. Специальный межминистерский  циркуляр (от 12 июля 1996 г.) определил общую форму Договора об оказании услуг населению. Типовой договор,  заключаемый на трехлетний срок, перечисляет услуги, предоставляемые потребителям, а также средства для их достижения и показатели выполнения этих обязательств. Многие эксперты полагают, что договорные отношения дают больше самостоятельности деконцентрированным учреждениям, которые теперь вынуждены нести ответственность за свое внутреннее управление, отчитываться за предоставляемые бюджетные ассигнования, включая средства на выплату вознаграждений персоналу и покрытие текущих расходов.

Однако, но мнению критикой этого направления реформ, разделение стратегических и оперативных  функций является достаточно дорогостоящим  мероприятием, что, в конечном счете, противоречит императиву эффективности и рентабельности. Политики лишаются необходимых рычагов воздействия на государственных служащих, а своеобразное «управление на расстоянии» препятствует реальному контролю за службами, получившими самостоятельность.⁵

Административные    реформы призваны также несколько сблизить менеджмент в государственных организациях  с менеджментом в сфере бизнеса, ориентируясь при этом на повышение качества услуг населению и оперативность исполнения. В соответствии с новым Законом о регулировании государственной службы (от 12 апреля 2000 г.) все государственные учреждения   должны   выполнять определенные обязательства в отношении граждан как потребителей их услуг.  Так,   государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте.

Повышение демократизма в работе государственных учреждений связано также с упрощением процедур приема населения госслужащими. Новый закон облегчает доступ граждан к административным документам. В законе подчеркивается, что граждане должны быть приняты, но их просьбе, для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение.

Упрощение административных процедур — важное направление современного этапа реформ. Эксперты, занимающиеся этим вопросом, вместе с заинтересованными  государственными учреждениями тщательно  проанализировали около 4 тыс. существующих административных процедур. В итоге было принято решение о сотнях предварительных разрешений или замене сложных процедур на разрешения, выдаваемые непосредственно префектом. Процедуры были значительно упрощены и благодаря отмене некоторых справок, в том числе и «справки о гражданском состоянии», которая требовалась во многих бытовых случаях — при ходатайстве о семейных пособиях, зачислении в учебные заведения и пр. Эксперты подсчитали, что, по предварительным расчетам, экономия составит 60 млн. бланков, не считая времени, которое было бы потрачено госслужащими и посетителями при оформлении справок.

Для облегчения административных процедур в работе с населением введен также новый  порядок платежей. Коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры были оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительские удостоверения, уплате штрафов, при выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов.

Одновременно  было проведено упрощение административных формальностей в отношении регистрации  предприятий. Этим вопросом занимается Государственный секретариат по делам малых и средних предприятий, который принял решение о сокращении срока регистрации предприятий, упрощении деклараций об уплате НДС, введении единой декларации по взносам на социальное страхование или на предоставление рабочих мест.

Весьма интересным административным нововведением является директивное решение о составлении ежегодного плана упрощения административных формальностей в каждом министерстве по своей отрасли. Учреждена специальная Комиссия по упрощению административных процедур, которая обобщает сведения, передаваемые из министерств, и передает их затем в Межминистерское управление по государственной реформе.

Большое   внимание  уделяется повышению  качества услуг, предоставляемых населению. Эксперты разработали специальные  мероприятия по повышению качества услуг госучреждений, адресованных потребителям: издание справочников, дни открытых дверей, рекламные материалы в присутственных местах, где сформулированы обязательства по обеспечению надлежащего качества предоставляемых услуг, различные меры поощрения отличившихся сотрудников и отделов — специальные сообщения о заслуживающих внимания инициативах во внутренних изданиях администрации и в Интернете на специальном сайте.

Еще одним новым  направлением реформы стало приближение  услуг к потребителям. С целью  универсального обслуживания были открыты специальные Центры государственных служб, в которых сосредоточены в одном месте услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Специально подготовленные сотрудники консультируют население, помогают посетителям составить и передать по назначению свои запросы. В 2000 г. открылись уже около 300 таких Центров, им предоставлен официальный статус, определены порядок их учреждения и стоящие перед ними задачи.

Среди других административных служб, которые решено приблизить к  населению, — Центры юридической  и правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где  живут безработные и малообеспеченные слои населения. В таких Центрах рассматривают жалобы жителей в связи с незначительными правонарушениями, дают юридические консультации, в том числе бесплатные консультации адвокатов, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.

В процессе административной реформы происходит также кадровое обновление аппарата государственного управления. Осуществление реформы  может быть успешным только благодаря  специально подготовленному квалифицированному персоналу во всех государственных учреждениях страны. Французские эксперты придают огромное значение эффективному использованию людских ресурсов, экономии материальных и финансовых средств.

По сведению административной статистики, к 2012 г. на пенсию выйдут 45% государственных служащих. За этим сложным процессом следит специально организованный в 2000 г. Наблюдательный комитет по занятости на государственной службе, который осуществляет статистические исследования, согласовывает системы сбора информации, прогнозирует управление занятостью и распространяет соответствующую информацию. Предусмотрено, что каждое министерство должно составить план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Одновременно отменены нормативные ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое в зависимости от личного желания  или  профессиональной необходимости. Новые процедуры оценки административной деятельности позволят в большей степени учитывать при продвижении по службе приобретенный служащими опыт и результаты их работы.

Еще одна идея реформы —  введение непрерывного профессионального  обучения госслужащих через систему  повышения квалификации. Национальный центр дистанционного обучения разрабатывает особые формы профессиональной подготовки с использованием телевидения и компьютеров. На сайтах Интернета государственные служащие могут познакомиться с новейшими учебными разработками и материалами, относящимися к сфере их компетенции.⁶

Наконец, последним направлением административной реформы является новый подход к контролю и оценке государственной политики. В 1999 г. был учрежден особый межминистерский комитет для оценки государственной политики — Национальный совет по оценке. Совет состоит из высококвалифицированных экспертов, которые разрабатывают план работы на год, представляют его па утверждение премьер-министру, а затем публикуют в прессе. Основные направления государственной политики, которые Совет обсуждал в последнее время, — трудоустройство молодежи, профилактика и лечение СПИДа, обеспечение надлежащего качества питьевой воды, помощь в трудоустройстве в нерыночных секторах экономики, жилищный вопрос в заморских территориях, безопасность дорожного движения, развитие сельских районов и постоянное повышение квалификации служащих.

Таким образом, административная реформа во Франции носит комплексный  характер и призвана сделать современное  информационное государство во Франции  более демократичным, открытым и  доступным французским гражданам. В этой реформе можно усмотреть немало популизма, привнесенного социал-демократами, но, одновременно, нельзя не отметить высокий уровень экспертной оценки реформ, высококвалифицированное PR сопровождение и адекватность самым современным рекомендациям административной науки.

Упрощение административных процедур — важное направление современного этапа реформ. Эксперты, занимающиеся этим вопросом вместе с заинтересованными  государственными учреждениями, тщательно  проанализировали около 4 000 существующих административных процедур. В итоге было принято решение о сотнях предварительных разрешений или замене сложных процедур на разрешения, |выдаваемые непосредственно префектом. Процедуры были значи-1тельно упрощены и благодаря отмене некоторых справок, в том числе и «справки о гражданском состоянии», которая требовалась во многих бытовых случаях — при ходатайстве о семейных пособиях, зачислении в учебные заведения и пр. По предварительным расчетам экспертов, экономия составит 60 млн. бланков, не считая времени, которое было бы потрачено госслужащими и посетителями при оформлении справок.

Для облегчения административных процедур в работе с населением введен также новый порядок платежей. Коммунальные службы префектуры и супрефектуры были оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительских удостоверений, уплате штрафов, при выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов.

Одновременно было проведено упрощение административных формальностей в отношении регистрации предприятий. Этим вопросом занимается Государственный секретариат по делам малых и средних предприятий, который принял решение о сокращении срока регистрации предприятий, об упрощении деклараций об уплате НДС, о введении единой декларации по взносам на социальное страхование или на предоставление рабочих мест.

Весьма интересным административным нововведением является директивное  решение о составлении ежегодного плана упрощения административных формальностей в каждом министерстве по своей отрасли. Учреждена специальная Комиссия по упрощению административных процедур, которая обобщает сведения, передаваемые из министерств, и передает их затем в Межминистерское управление по государственной реформе.

Вместе, с тем большое  внимание отводится повышению качества услуг, предоставляемых населению. Эксперты разработали специальные  мероприятия по повышению качества услуг госучреждений, адресованных потребителям: издание справочников, дни открытых дверей, рекламные материалы в присутственных местах, где сформулированы обязательства по обеспечению надлежащего качества предоставляемых услуг, различные меры поощрения отличившихся сотрудников и отделов — специальные сообщения о заслуживающих внимания инициативах во внутренних изданиях администрации и в Интернете на специальном сайте.

Еще одним новым направлением реформы стало приближение услуг  к потребителям. Были созданы специальные  Центры государственных служб, в  которых сосредоточены в одном месте услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Специально подготовленные сотрудники консультируют население, помогают посетителям составить и передать по назначению свои запросы. В 2000 г. открылось оке около 300 таких центров, им предоставлен официальный статус, определены порядок их формирования и стоящие перед ними задачи.

Среди других административных служб, которые решено приблизить к населению, — центры юридической и правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В таких центрах рассматривают жалобы жителей в связи с незначительными правонарушениями, дают юридические консультации, в том числе бесплатные консультации адвокатов, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.

В процессе административной реформы происходит также кадровое обновление аппарата государственного управления. Французские эксперты придают  огромное значение эффективному использованию  людских ресурсов, экономии материальных и финансовых средств. Согласно административной статистике, к 2012 г. на пенсию выйдут 45% государственных служащих. За этим сложным процессом следит, специально организованный в 2000 г. Наблюдательный комитет по занятости на государственной службе, который осуществляет статистические исследования, согласовывает системы сбора информации, прогнозирует управление занятостью и распространяет соответствующую информацию. Предусмотрено, что каждое министерство должно составить план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Одновременно отменены нормативные ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое в "зависимости от личного желания или профессиональной необходимости. Новые процедуры оценки административной деятельности позволят в большей степени учитывать при продвижении по службе приобретенный служащими опыт и результаты их работы.

Еще одна идея реформы —  введение непрерывного профессионального  обучения госслужащих через систему  повышения квалификации. Национальный центр дистанционного обучения разрабатывает особые формы профессиональной подготовки с использованием телевидения и компьютеров. На сайтах Интернета государственные служащие могут познакомиться с новейшими учебными разработками и материалами, относящимися к сфере их компетенции1.