Административно-правовой статус Федеральной антимонопольной службы

     Административно-правовой статус Федеральной антимонопольной службы 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Оглавление 

Введение……………………………………………………………………….3

Глава 1. Федеральная  антимонопольная служба как субъект  административного права, организация  ее деятельности………………….5

1.1. Федеральная  антимонопольная служба как субъект 

административного права……………………………………………………5

1.2. Организация  деятельности ФАС и ее правовое  регулирование………9

Глава 2. Функции  и полномочия Федеральной антимонопольной

службы России……………………………………………………………….12

2.1. Функции Федеральной антимонопольной службы России…………..12

2.2. Полномочия  Федеральной антимонопольной службы  России……….18

Заключение……………………………………………………………………23

Список использованной литературы………………………………………..24 

     Введение 

     Актуальность работы «Административно-правовой статус федеральной антимонопольной службы»  определяется тем, что административно-правовой статус органа власти  является одним из основополагающих в соответствующей отрасли права. В связи с этим для большего понимания необходимо рассмотреть структуру и компетенцию такого органа государственной власти,  как  Федеральной антимонопольной службы.

     В России отношения в области конкуренции  и антимонопольной политики регулируются нормами различных отраслей права, в том числе уголовного, гражданского, административного. Между тем особое значение в системе антимонопольных и проконкурентных правовых механизмов занимает административно-правовое регулирование.

     Научная разработанность  темы. При написании работы были использованы  работы ученых Д.Н. Бахраха,  Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, Л.Е. Калининой, К.Ю. Тотьева, С.А. Павлова и других авторов.

     Так же работа основывается на законодательстве РФ, его комментариях, научной и  учебной литературы.

     Объектом работы являются общественные отношения, как комплекс теоретических, правовых и практических проблем, касающихся государственного управления охраной окружающей природной среды в РФ.

     Предметом является нормы права регулирующие государственное управление в различных областях его деятельности.

     Цель исследования заключается в рассмотрении административно-правового статуса федеральной антимонопольной службы.

     Для достижения цели необходимо решить следующие  задачи:

     Рассмотреть правовое положение федеральной антимонопольной службы как субъекта административного права;

     Проанализировать  организацию деятельности ФАС и ее правовое регулирование;

     Рассмотреть функции Федеральной антимонопольной службы России;

     Выяснить  полномочия Федеральной антимонопольной службы России.

     Методология исследования. В работе над настоящим исследованием автор использовал современные достижения методологии науки управления, теории государства и права, применял диалектический, системный, функциональный, сравнительный и социологический методы исследования.

     Структура работы представлена ведением, двумя главами,  заключением и списком использованных источников. 
 

     Глава 1. Федеральная антимонопольная служба как субъект административного права, организация ее деятельности 

     1.1. Федеральная антимонопольная  служба как субъект  административного права 

     Административное  право представляет собой отрасль  права, регулирующая общественные отношения  в сфере государственного управления и устанавливающая административную ответственность за правонарушения, связанные с осуществлением государственного управления.

     Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, поэтому они  обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время  они имеют свои отличия: в этих отношениях одной из сторон выступают  орган или должностное лицо органа исполнительной власти или государственного управления; соответствующие орган или должностное лицо реализуют в административно-правовых отношениях предоставленные им государственно-властные полномочия; участники (субъекты) данных правоотношений юридически не равны между собой; разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке (хотя за последние годы все больше и больше таких споров рассматривается судами).

     Субъект административного права - это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения¹.

     Д.Н. Бахрах подчеркивает, что "субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения»².

     Это понятие включает в себя два критерия: социальный - участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический - признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях³.

     Правоотношения - основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений и в общем кругу тех и других совпадает"⁴.

     По  мнению А.Б. Агапова, участниками (субъектами) административно-правовых отношений  являются лица, наделенные административной право- и дееспособностью⁵.

     Ученые  А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.Ю. Хаманева, выделяет следующих  субъектов административного права: органы (должностные лица) исполнительной власти, органы (должностные лица) местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, коммерческие и некоммерческие организации, в том числе общественные и религиозные объединения, граждане⁶. Приведенное деление субъектов административного права - наиболее распространенное, но не единственное.

     Еще одной особенностью административного  права является то, что в подавляющем  большинстве случаев обязательным субъектом таких отношений выступают  те, которые обладают определенными  властными полномочиями по отношению к иным субъектам административно-правовых отношений.

     К числу таких властных субъектов  относятся органы исполнительной власти, должностные лица, государственные  служащие.

     В российской системе антимонопольного контроля и конкурентного регулирования  административное право обеспечивает правовые и организационные основы деятельности антимонопольных (конкурентных) органов, регулирует порядок контрольно-надзорной деятельности этих органов, в том числе применения мер предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, восстановительных мер. Также нормами административного права устанавливаются требования к хозяйствующим субъектам и властным субъектам, предусматривающие публично-правовые обязанности в целях обеспечения конкуренции и противодействия монополистическим тенденциям. Административное право регулирует также процедуры применения мер антимонопольного контроля, порядок разбирательства конфликтных дел антимонопольным органом. Нормы административно-процессуального права регулируют, в свою очередь, порядок административного судопроизводства по спорам или правонарушениям в области конкуренции и антимонопольной деятельности, где одной из сторон процесса выступает или антимонопольный орган, преследующий нарушителя, или иной властный субъект, рассматриваемый как предполагаемый нарушитель антимонопольного законодательства, чьи акты и действия оспариваются как нарушающие нормы конкурентного права. При этом дела, связанные с нарушениями антимонопольного законодательства, в том числе в порядке административного судопроизводства, рассматриваются преимущественно в арбитражных судах, являющихся в России особой ветвью правосудия, призванной рассматривать конфликтные дела в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Наряду с указанными вопросами, административное право России также регулирует и вопросы административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.

     Ключевое  значение в российской системе источников административно-правового регулирования  конкурентных отношений, в том числе вопросов установления и применения административной ответственности за нарушения требований конкурентного законодательства, имеют нормы центрального проконкурентного закона России - Федерального закона "О защите конкуренции" и основного федерального закона, регламентирующего вопросы административной ответственности за широкий спектр нарушений общественного порядка, - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).

     Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну). 
 
 

     1.2. Организация деятельности  ФАС и ее правовое  регулирование 

       Руководство деятельностью Федеральной  антимонопольной службы осуществляет  Правительство Российской Федерации.

       Федеральная антимонопольная служба  в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением.

     Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно  и через свои территориальные  органы во взаимодействии с другими  федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

     Федеральную антимонопольную службу возглавляет  руководитель, назначаемый на должность  и освобождаемый от должности  Правительством Российской Федерации.

     Руководитель Федеральной антимонопольной службы несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

     Руководитель  Службы имеет заместителей, назначаемых  на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.

     Количество  заместителей руководителя Службы устанавливается  Правительством Российской Федерации.

     Структурными  подразделениями центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы являются управления по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы.

     Закон, О защите конкуренции⁷, определяя в п. 15 ст. 4 статус федерального антимонопольного органа в качестве федерального органа исполнительной власти, руководство которым осуществляет Правительство РФ, в статье 22 закрепляет основные функции антимонопольного органа применительно к сфере действия рассматриваемого Закона, детальная регламентация которых определяется положениями ст. 23 Закона.

     Прежде, чем перейти к рассмотрению данных функций ФАС России, хотелось бы отметить, что в настоящее время нет единого официального документа, регламентирующего в полном объеме все функции и полномочия ФАС России. Одна часть функций и полномочий закреплена в постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 189⁸, другая - в постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331⁹, третья часть воспроизводится в разного рода нормативных правовых актах, положениями которых в той или иной мере затрагиваются условия деятельности ФАС России и ее территориальных органов. Безусловно, Правительству РФ виднее, в каком именно документе и в каком объеме определять функции и полномочия одного из подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. Однако представляется, что в целях исключения возможного произвольного вмешательства ФАС России в деятельность хозяйствующих субъектов, а также установления четких и прозрачных критериев ответственности антимонопольных органов, следует закрепить все возможные функции и полномочия ФАС России в одном документе, обеспечивая при этом оперативное внесение изменений и дополнений в случаях, когда это будет необходимо¹⁰.

     Глава 2. Функции и полномочия федеральной антимонопольной службы России 

     2.1 Функции федеральной антимонопольной службы России 

       Закон о защите конкуренции в статье 22 закрепляет следующие основные функции контроля и надзора ФАС России:

     1) обеспечение государственного контроля  за соблюдением антимонопольного  законодательства, в том числе  в сфере использования земли,  недр, водных ресурсов и других природных ресурсов. Данная функция,  в несколько ином виде, воспроизводится в постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 189.

     2) выявление нарушений антимонопольного  законодательства, принятие мер  по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечению к ответственности за такие нарушения. Эта функция отчасти соотносится с функцией, закрепленной в п. 5.3.10 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, определяющей, что ФАС России возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Приказом ФАС России от 19 ноября 2004 г. № 180 установлен перечень должностных лиц территориальных органов ФАС России, которые в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ в пределах компетенции антимонопольного органа вправе составлять и подписывать протокол об административном правонарушении на бланке территориального органа ФАС России. Аналогичного рода приказ предусмотрен и для должностных лиц центрального аппарата ФАС России, управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях;

     3) предупреждение монополистической  деятельности, недобросовестной конкуренции,  других нарушений антимонопольного  законодательства. В данном случае  речь идет об осуществлении  надзора в отношении ранее указанных подконтрольных субъектов, а именно: федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов, или организаций, государственных внебюджетных фондов, хозяйствующих субъектов и физических лиц. Данная функция реализуется преимущественно посредствам выдачи (направления):

     - заключения о последствиях влияния  на конкуренцию на внутреннем  рынке Российской Федерации специальных  защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством в указанной сфере;

     - заключения о наличии или отсутствии  ограничения конкуренции на товарном  рынке при введении, изменении  и прекращении действия таможенных  тарифов, а также при введении нетарифных мер;

     - обязательных для исполнения  предписаний в случаях, предусмотренных  антимонопольным законодательством;

     - предложений заказчику, являющемуся  органом государственной власти  Российской Федерации, федеральному  органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление функций по размещению заказов для государственных нужд, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов;

     4) осуществление государственного  контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами. В данном случае можно говорить о выделении отдельного вида контроля, осуществляемого ФАС России, - контроля за экономической концентрацией.

     Следует обратить внимание на то, что приведенный  перечень функций ФАС России применительно  к сфере действия Закона, не является исчерпывающим. Так, в частности, необходимо отметить присутствие в рассматриваемом Законе упоминания об осуществлении ФАС России контроля за использованием государственной или муниципальной преференции (ст. 21), дальнейшего закрепления которого нет ни в тексте, ни в иных подзаконных актах. Ученые считают, что если законодатель счел уместным выделить в Законе регулирование государственных и муниципальных преференций в отдельную главу, то вполне логичным будет законодательное закрепление и регламентация осуществления ФАС России как уполномоченного в данной сфере органа функций по контролю за использованием государственных и муниципальных преференций. Представляется, что указанные выше недочеты следует устранить путем внесения соответствующих изменений и дополнений как в сам Закон, так и в названные подзаконные акты¹¹.

     Сроки и последовательность административных процедур при исполнении ФАС России и его территориальными органами государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства регулируется соответствующим  Административным регламентом, утв. приказом ФАС России от 24 февраля 2010 г. № 89. Условия и порядок осуществления антимонопольными органами контроля за экономической концентрацией регулируется Административным регламентом ФАС России по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией (утв. приказом ФАС России от 17 января 2007 г. № 5).

     Хотелось бы обратить особое внимание на приоритеты деятельности ФАС России, формируемые исходя из обозначенных выше функций и имеющие существенное значение в контексте всего рассматриваемого Закона. Такие приоритеты, как правило, находят свое отражение в докладах, ежегодно представляемых в Правительство РФ. Так, в частности в докладе к числу основных задач ФАС России по реализации конкурентной политики в Российской Федерации, поставленных на среднесрочный период, отнесены в том числе:

     1) создание условий для развития конкуренции в сферах деятельности хозяйствующих субъектов, не являющихся субъектами естественных монополий, снижение уровня недобросовестной конкуренции; количества нарушений антимонопольного законодательства;

     2) предупреждение и пресечение антиконкурентного вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления в функционирование рынков, повышение эффективности использования бюджетных средств;

     3) обеспечение равного доступа  к товарам (работам, услугам), реализуемым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в потенциально конкурентных видах деятельности субъектов естественных монополий¹².

     В рамках создания условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий актуальным является решение задачи создания благоприятной правовой и информационной среды путем совершенствования конкурентного законодательства, а также задачи адвокатирования (повышения эффективности системы информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты их прав) конкуренции.

     Задача  снижения уровня недобросовестной конкуренции реализуется через защиту потребителей и участников рынков от действий, не вписывающихся в нормы деловой этики и прямо противоречащих законодательству, в частности, пресечение недобросовестной конкуренции, связанной с приобретением и использованием исключительных прав на средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или оказываемых услуг и предотвращение и пресечение фактов недобросовестной конкуренции, в том числе:

     - распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

     - введение потребителей в заблуждение  относительно характера, способа  и места изготовления, потребительских  свойств, качества и количества товара или его изготовителей;

     - некорректное сравнение хозяйствующим  субъектом производимых или реализуемых  им товаров с товарами других  хозяйствующих субъектов;

     - продажа, обмен или иное введение  в оборот товара с незаконным  использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг.

     Задача  снижения количества нарушений антимонопольного законодательства, совершенных хозяйствующими субъектами, предполагает обеспечение условий для своевременного принятия обоснованных решений антимонопольными органами в процессе рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе:

     - проведение исследований товарных  и финансовых рынков, необходимых для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, разработки рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативной базы и практики ее применения;

     - проведение анализа экономической  концентрации в рамках государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при создании, ликвидации, реорганизации или смене собственников организаций.

     Задача  предупреждения и пресечения нарушений  антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления предполагает предотвращение и пресечение антиконкурентного вмешательства указанных органов в функционирование рынков, повышение эффективности использования бюджетных средств при размещении государственного и муниципального заказа. Реализация данной задачи предполагает контроль за предоставлением государственных или муниципальных преференций, предупреждение ограничивающих конкуренцию соглашений органов государственной власти и местного самоуправления, а также предупреждение практики:

     - введения ограничений в отношении  создания хозяйствующих субъектов  в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов  или введение ограничений в  отношении осуществления отдельных  видов деятельности или производства  определенных видов товаров;

     - необоснованного препятствования  осуществлению деятельности хозяйствующими  субъектами;

     - установления запретов или введение  ограничений в отношении свободного  перемещения товаров в Российской  Федерации, иных ограничений прав  хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

     - наделения хозяйствующих субъектов  функциями и правами органов  власти.

     Задача  обеспечения равного доступа  к товарам и услугам, производимым субъектами естественных монополий, и  развития конкуренции в их потенциально конкурентных видах деятельности, заключающаяся в защите потребителей и участников рынков от действий естественных монополий, ограничивающих доступ к услугам естественных монополий и препятствующих развитию конкуренции в потенциально-конкурентных отраслях и создании условий для развития конкуренции в сфере деятельности субъектов естественных монополий, предусматривает:

     - контроль деятельности субъектов  естественных монополий (в части  государственного контроля за  экономической концентрацией);

     - определение перечня потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию  субъектами естественных монополий;

     - выявление и пресечение случаев  злоупотребления доминирующим положением  на рынке, случаев дискриминации  доступа к услугам субъектов  естественных монополий, случаев нарушения требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий;

     - выявление и пресечение действий  естественных монополий или действий  с их участием, сдерживающих экономически  оправданный переход рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. 

     2.2. Полномочия Федеральной антимонопольной службы России 

     В Законе о Защите конкуренции определяется достаточно обширный, но тем не менее не исчерпывающий перечень полномочий ФАС России и ее территориальных органов, реализуемых в целях исполнения предусмотренных настоящим Законом функций. Все полномочия ФАС России можно разделить на несколько самостоятельных групп, в каждой из которых выделяются отдельные подгруппы. Исходя из положений Закона О защите Конкуренции и постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, таких групп несколько.

     В первую группу включаются полномочия по осуществлению контроля, в том  числе: 1) за соблюдением антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами¹³. При осуществлении указанного полномочия антимонопольный орган вправе: получать от подконтрольных субъектов необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме; обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Перечень органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, а также содержание этой деятельности определяется Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"; 2) за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары (п. 12). Порядок и сроки административных процедур ФАС России по исполнению государственной функции по осуществлению контроля и надзора за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности) регулируются соответствующим Административным регламентом, утв. приказом ФАС России от 5 декабря 2007 г. № 415; 3) за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов; 4) за исполнением выданных предписаний; 5) за использованием государственной или муниципальной преференции; 6) за экономической концентрацией.