Административно - правовой статус субъектов административно - правовых отношений граждан, государственных и негосударственных организац

Административно - правовой статус субъектов административно - правовых отношений граждан, государственных и негосударственных организаций и объединений, органов исполнительной власти

Введение

        Субъектами любой отрасли права признаются участники общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли. Характерной особенностью административного права является огромное разнообразие субъектов административно-правовых отношений. 

       Необходимым условием участия в административно-правовых отношениях является наличие административной правосубъектности. Традиционно ее рассматривают в качестве взаимосвязи двух элементов: административной правоспособности и административной дееспособности.

        Административная правоспособность представляет собой установленную законом возможность субъекта иметь права в сфере, регулируемой административным правом, вступать в различного рода административные правоотношения, приобретать права и нести обязанности.

       В свою очередь, административная дееспособность - возможность и способность субъекта своими самостоятельными осмысленными действиями приобретать права, создавать и нести обязанности, а также нести ответственность за свои действия (в ряде случаев - и за бездействие). Иными словами, административная дееспособность означает возможность практической реализации административной правоспособности.

       Важно отметить, что по общему правилу правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. В свою очередь, дееспособность гражданина в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, которое по российскому гражданскому и семейному законодательству наступает в восемнадцать лет. До этого возраста гражданин имеет ограниченный объем дееспособности, зависящий прежде всего от его возраста (до б лет; от 6 до 14 лет; от 14 до 18 лет). В ряде случаев ГК РФ допускает возникновение полной дееспособности до достижения 18 лет: перечень таких случаев включает в себя вступление в брак до достижения 18 лет, в случаях, когда это допускается по закону, а также объявление гражданина полностью дееспособным (эмансипация) при наличии условий, предусмотренных ст. 27 ГК РФ.

        Необходимо отметить, что в ряде случаев гражданин может быть ограничен или даже лишен дееспособности. В частности, ст. 29 ГК РФ предусмотрено, что гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В отношении такого гражданина устанавливается опека.

        Другую многочисленную группу субъектов административно-правовых отношений составляют юридические лица. Говоря о данной категории субъектов, необходимо отметить, что административное право использует "наработки" гражданского права, подробно определяющего понятие и статус юридического лица.

        Характеризуя субъекты административно-правовых отношений, используется понятие "административно-правовой статус", которое включает в себя совокупность прав, обязанностей, гарантий реализации прав и ответственности за нарушение обязанностей. Административно-правовой статус конкретного участника правоотношений представляет собой неотъемлемый элемент общего правового статуса данного субъекта, сочетается со статусами, устанавливаемыми нормами иных отраслей права, например гражданского, семейного, трудового, во многих случаях выступая в качестве приоритетного.

Административно-правовой статус граждан

     Права и обязанности  граждан  в сфере административного права  в основном производны от конституционных и конкретизируются во многих  законах и подзаконных актах. 

         Административно-правовой статус граждан Российской Федерации, составляющий важнейшую часть их общего правового статуса и закрепленный во многих законах и подзаконных актах состоит в следующем:

• комплекс их прав и обязанностей, закреплённых нормами административного права;
• гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления;

       Правовые акты, относящиеся к  установлению административно-правового  статуса человека и гражданина, могут быть подразделены в  зависимости:

• от принципа разделения властей – на акты органов законодательной власти и акты органов исполнительной власти;
• от юридической силы – на законы и подзаконные акты;
• от характера компетенции издающих их органов – на акты органов общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.

     В правовых актах не отождествляется правовой статус личности (человека) и гражданина Российской Федерации. Гражданин обладает большим объемом прав и обязанностей, чем человек как таковой. Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, не имеют некоторых прав и обязанностей, принадлежащих ее гражданам.                     

      В формировании и реализации составляющих административно-правового статуса граждан России, помимо Конституции Российской Федерации, большое значение имеют органы государственного управления и местного самоуправления. В пределах предоставленной компетенции они:

• издают правовые акты, влияющие на содержание статуса граждан, влекущие приобретение ими прав и обязанностей в той или иной сфере (например, реализация права на образование предполагает издание акта о зачислении в учебное заведение);
• организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому положению граждан;
• помогают гражданам в реализации их конкретных субъективных прав (например, в вопросах социальной защиты);
• осуществляют охрану прав и свобод граждан.

     Таким образом, административное право конкретизирует права и обязанности граждан, устанавливаемые конституционным правом, и делает это при помощи органов государственного управления и местного самоуправления.

     Административно-правовое положение  граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.

     Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема и передаваема. Её объём изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограниченна в случаях и в порядке, определяемых законодательством, например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишение специальных прав и другие правоограничения.                          

     Конституцией Российской Федерации  обозначены виды прав и свобод, не подлежащих ограничению (право  на жизнь, на неприкосновенность  частной жизни, свобода совести  и др.)

     Однако, деление прав и обязанностей граждан опирается прежде всего на их систему, закреплённую Конституцией Российской Федерации. При этом конституционные права и обязанности приобретают реальное значение, когда они находят своё отражение в административно-правовых.

     Права и обязанности граждан  по содержанию можно подразделить  на две группы:

• статутные, указывающие на положение гражданина в социальной структуре страны;
• адекватные тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовываться.

     Административное право влияет на осуществление конституционных прав, обязанностей и свобод граждан в разной степени. В повседневной жизни некоторые из них реализуются вне каких-либо правоотношений. Однако, равенство административной правоспособности граждан России, как общей способности иметь права, нести обязанности, не означает, что реально все граждане обладают всем комплексом конкретных субъективных прав и обязанностей, предусмотренных законом.

      Одним из прав граждан, находящихся в административной правовой сфере, является право на хранение и ношение определённых видов оружия. Оно реализуется Федеральным Законом от 13.12.96 "Об оружии" и контролируется органами внутренних дел. Так, для получения лицензии на приобретение оружия гражданин Российской Федерации обязан представить в орган внутренних дел по месту жительства заявление по установленной форме, медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к владению оружием, связанных с нарушением зрения, психическим заболеванием, алкоголизмом или наркоманией, и документ, подтверждающий гражданство Российской Федерации.

    Административная  дееспособность гражданина –  признаваемая за ним способность  своими личными действиями: а)  приобретать права и обязанности  административно-правового характера;  б) осуществлять их. Такая дееспособность  включает также способность гражданина  лично нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с действующими правовыми актами.       

     Вся система административно-правовых отношений, субъектами которых могут быть граждане, определяется их административной правоспособностью. Но возникают они в процессе реализации гражданами своих субъективных прав и юридических обязанностей как по собственной инициативе, так и в порядке одностороннего волеизъявления органа государственного управления, местного самоуправления или его должностного лица. При этом в осуществлении субъективных прав инициатива преимущественно принадлежит гражданам.     

Органы исполнительной власти как субъекты административного  права

Орган исполнительной власти - это  организационно-правовой институт, представляющий собой структурно обособленную единицу  государственной администрации, посредством  которого реализуются управленческие функции исполнительной власти и  совершаются юридически значимые действия от имени государства. Этот институт имеет свою структуру, компетенцию, наделен оперативной самостоятельностью для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Основная задача органов  исполнительной власти - осуществление  управленческих полномочий в отношении  иных субъектов административного  права. Специфику административно-правового  статуса любого органа исполнительной власти определяют его функции и  задачи, которые он реализует в  процессе управления от имени государства  в объеме и пределах своей компетенции. 
     Административная правосубъектность (право- и дееспособность) органов исполнительной власти возникает с момента их образовани.

     Основными чертами, характеризующими административно-правовой статус органов исполнительной власти, являются:

- наличие установленных правовыми нормами задач, функций и компетенции, содержание и объем которых определяет место органа в системе исполнительной власти;

- организационная, функциональная и юридическая обособленность;

- подчиненность по линейному или функциональному принципу в иерархическом порядке, подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим, обязательность исполнения распоряжений вышестоящих органов, изданных в пределах их компетенции и предмета ведения;

- оперативная самостоятельность в пределах компетенции;

- подзаконный характер деятельности, т.е. на основе и во исполнение закона;

- подконтрольность (в пределах и порядке определенном законом) законодательным и судебным органам и поднадзорность прокуратуре по вопросам законности действий и решений;

- право издания правовых актов определенного вида и юридической силы;

- способ образования, реорганизации и упразднения;

- финансирование из государственного бюджета (федерального или местного);

- оформление правового статуса этого органа положением, утверждаемым вышестоящим органом, или законом.

Ядро административно-правового  статуса органа исполнительной власти составляет компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для  выполнения определенных задач. Компетенция - это строго определенный нормативно-правовыми  актами объем властных полномочий (прав) и обязанностей органа исполнительной власти в отношении установленного для него предмета ведения. Ее следует отличать от функций и задач органа исполнительной власти: через функции определяются основные направления его деятельности по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию - пределы его властных полномочий и предмета ведения при осуществлении возложенных на него функций. Именно через компетенцию осуществляется вся исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной администрации и определяются границы их ответственности перед государством и частными лицами. 
     Компетенция различных органов отличается по объему, т.е. по нормативно закрепленному перечню правомочий и обязанностей. Объем компетенции того или иного органа не есть раз и навсегда данная величина. Он может расширяться или сужаться на законном основании (путем издания соответствующих нормативно-правовых актов), в некоторых случаях фактически на основе сложившейся практики. При определенных условиях между органами исполнительной власти может возникать конфликт компетенций. Он может быть позитивным (когда несколько органов считают себя компетентными решить определенный вопрос) и негативным (когда ни один орган не считает себя уполномоченным решать данный вопрос).

     Основными чертами компетенции органа исполнительной власти являются:

а) нормативное происхождение: она  возникает на основе четко сформулированной нормы, определяющей ее объем;

б) императивность: устанавливается  нормативным путем для осуществления  публичного, а не для корпоративного интереса органа или личных интересов  должностных лиц. Отсюда орган исполнительной власти обязан безоговорочно осуществлять компетенцию;

в) неотчуждаемость: компетенция как сфера императивных полномочий не может быть передана, за исключением предусмотренных законом случаев делегирования полномочий. Делегирование должно осуществляться только на основе закона и при наличии целесообразности посредством нормативно-правового акта с указанием причин передачи полномочий. Делегирование носит временный характер и орган, делегировавший исполнительно-распорядительные полномочия в любой момент может вернуть их обратно.

Обязанности органов исполнительной власти можно подразделить на общие и специальные. К общим в соответствии с действующим законодательством относятся обязанности действовать на основе принципов законности, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, гласности. Специальные обязанности связаны со спецификой функций органов исполнительной власти и определяются соответствующими законами и положениями. Так, в соответствии с Законом "О безопасности" 1992 г. органы, обеспечивающие государственную безопасность, обязаны давать разъяснения по поводу ограничения прав и свобод частных лиц. Согласно Закону "О милиции" 1991 г. органы милиции обязаны обеспечивать лицу возможность ознакомления с документами и материалами, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы, разъяснять основания и повод их ограничения и возникающие в связи с этим его права и обязанности и т.д. В Положении о ГИБДД (ГАИ) 1998 г. содержится перечень обязанностей этого органа, включающий более 20 пунктов. 
     Конституция РФ (ст. 53) закрепляет обязанность государства по возмещению им ущерба, причиненного действиями (или бездействиями) его органов и должностных лиц. Эта обязанность конкретизируется в текущем законодательстве. Так, в соответствии с Законом "Об органах федеральной службы безопасности" 1995 г. частные лица вправе требовать от органов ФСБ возмещения морального и материального ущерба, причиненного действиями ее должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. 
     Орган исполнительной власти как субъект административного права имеет свою организационную структуру и штаты. Штатным элементом структуры органа является должность. Структура состоит из руководства (руководителя и его заместителей) и аппарата управления. Компетенция руководства определяется соответствующими правовыми актами. Аппарат органа исполнительной власти включает его структурные подразделения (управления, департаменты, отделы и т.д.) и их должностных лиц. Штаты органа определяются штатным расписанием, которое утверждается его руководителем. Штатное расписание - это правовой документ, в котором закреплено, кто, какие функции осуществляет и за что отвечает. Оно определяет перечень структурных подразделений, их наименование, должности, оклады.

Административно-правовой статус государственных служащих

Служащий - это лицо, связанное с  аппаратом (органом) управления отношениями  службы, т.е. лицо, предоставляющее за вознаграждение (жалование) свои личные профессиональные или технические  услуги для осуществления управленческим аппаратом возложенных на него функций. Отношения службы связаны с определенным видом социальной деятельности - управленческой деятельностью, которая осуществляется как в государственной, так и  негосударственной сфере (муниципальная  служба, служба в платном аппарате коммерческих и некоммерческих организаций). 
     Государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Она включает федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении. Административная правосубъектность государственного служащего возникает с момента замещения (занятия) им определенной должности. Статус должности определяет объем правосубъектности служащего, его социально-правовое положение. Должность - первичная социально-организационная структурная единица государственного органа или учреждения, определяющая служебное место и роль замещающего ее лица, комплекс его прав и обязанностей, а также требования к профессиональной подготовке.

     Государственные должности в соответствии с Законом "Об основах государственной службы РФ" 1995 г. подразделяются на три вида:

- государственные должности категории "А" (политико-судебные) - должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий определенного государственного органа (должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального собрания РФ, руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутатов, министров, судей и др.);

 - государственные должности категории "Б" - должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А" (должности помощников (советников) Президента, Председателя Правительства, Председателя Государственной думы, министра и т.д., руководителя администрации Президента РФ, руководителей Аппаратов Правительства, Федерального собрания, Верховного суда и т.д.);

- государственные должности категории "В" - это должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий (должности начальников управлений и отделов в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства и т.д., заместителей министров, начальников департаментов, управлений отделов федеральных органов исполнительной власти, других сотрудников этих органов и т.д.).

Перечень государственных должностей дается в Реестре государственных  должностей РФ, утверждаемом Президентом. К государственным служащим относятся  лица, замещающие государственные должности  категорий "Б" и "В", которые  называются государственные должности государственной службы. Эти лица образуют разряд государственных служащих, которых в зарубежных странах принято называть чиновниками. Их следует отличать от лиц, находящихся на службе у государства и действующих на основе договора (контракта) - работников государственных учреждений и предприятий (преподаватели, почтовые служащие и т.д.). Лица, замещающие должности категории "А" - первые лица в государственном аппарате - не относятся к разряду государственных служащих - чиновников, поскольку замещают важнейшие политико-судебные должности.

     Государственные должности государственной службы, т.е. должности государственных служащих, подразделяются в иерархическом порядке на пять групп:

- высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

- главные государственные должности (4-я группа);

- ведущие государственные должности (3-я группа);

- старшие государственные должности (2-я группа);

- младшие государственные должности (1-я группа).

Должность - это пост государственного служащего, которому соответствует  его определенный квалификационный разряд (классный чин или ранг). Квалификационный разряд (чин или класс) отличается от должности "титулом", дающим его  обладателю право занимать одну из должностей, соответствующую этому  рангу. В свою очередь, квалификационный разряд (чин) государственному служащему  присваивается при замещении  им должности определенной группы.

     Федерации государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды (классные чины):

- действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;

- государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы;

- советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы;

- советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы;

- референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы.

Для отдельных видов государственной  службы могут устанавливаться свои квалификационные разряды, воинские звания, дипломатические ранги. 
     Административно-правовой статус государственных служащих включает их права, обязанности, ограничения, налагаемые в связи с прохождением службы, и ответственность.

     Он характеризуется рядом специфических особенностей:

- права и обязанности государственных служащих устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на службе;

- деятельность государственных служащих носит официальный характер и подчинена осуществлению задач и функций, возложенных на соответствующий орган;

- властные полномочия государственных служащих основаны на правовых нормах и характеризуются императивностью и неотчуждаемостью, т.е. не могут передаваться ими для осуществления какому-либо другому лицу без наличия соответствующего правового предписания;

- осуществление служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством;

- законные предписания и требования государственных служащих обязательны для всех, кому они адресованы.

Права и обязанности государственных  служащих подразделяются на общегражданские и служебные. Общегражданские права и обязанности государственных служащих идентичны правам и обязанностям других граждан, однако они могут быть ограничены законом в интересах нормального функционирования государственной службы. Служебные права делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми зависит от замещения конкретной должности.

     К общим служебным правам государственных служащих относятся, в частности, такие права:

- знакомиться с документами, определяющими их права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критериями оценки качества работы и условиями продвижения по службе, а также с организационно-техническими условиями, необходимыми для исполнения ими должностных обязанностей;

- получать в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей;

- посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности;

- принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

- на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;

- на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

- на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции и др.

     Среди общих обязанностей государственных служащих можно выделить такие обязанности, как:

- обеспечивать поддержание конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ;

- обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

- исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

- в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним обоснованные решения на основе и в порядке, установленном законодательством;

- соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

- хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан и др.

     Возлагая на государственных служащих определенные обязанности, законодательство предусматривает определенные ограничения, связанные с государственной службой. Государственный служащий не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и иной творческой;

- быть депутатом законодательных (представительных) органов или органов местного самоуправления;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоять членом органа управления коммерческой организации;

- быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает;

- использовать в неслужебных целях материально-технические, финансовые, информационные средства и др.;

- получать гонорары за выступления и публикации, вознаграждения от физических и юридических лиц;

  - принимать участие в забастовках и т.д.

За неисполнение своих обязанностей, несоблюдение ограничений и правонарушения государственные служащие несут  дисциплинарную, административную, материальную и уголовную ответственность. Дисциплинарная ответственность налагается за совершение дисциплинарных проступков, связанных с нарушением служебной дисциплины. В зависимости от тяжести дисциплинарного проступка служащему могут быть объявлены: замечания, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Данное отстранение производится распоряжением того руководителя, который назначил его на эту должность. Дисциплинарное взыскание объявляется в приказе (распоряжении) руководителя, наложившего взыскание, и сообщается наказанному под расписку. Отказ последнего от расписки не влияет на действенность объявленного взыскания. Материальная ответственность государственных служащих состоит в обязанности служащего, причинившего материальный ущерб государству (органу, учреждению), физическому или юридическому лицу, возместить ущерб в порядке и размерах, предусмотренных законодательством.