Административно-правовой статус исполнительного органа власти

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1. Административно-правовой статус органа исполнительной        власти …………………………………………………………………………….7

Глава  2.   Обзор нормативно-правовой базы регламентирующей порядок организации деятельности министерства природных ресурсов и экологии…………………………………………………………………………..11

Глава    3.    Элементы правового статуса министерства природных ресурсов и экологии………………………………………………………………………..17

         3.1. Структура министерства природных ресурсов и экологии………………………………………………………………………….17

         3.2. Полномочия министерства природных ресурсов        экологии………………………………………………………………………….22

Глава 4. Анализ выявленных административных правонарушений в  области охраны окружающей среды  и природопользования…………………………..28

Заключение ……………………………………………………………………...35

Список  используемой литературы …………………………………………….36

Приложение 1. Структура центрального аппарата министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации……………………………… …38

Приложение 2. Судебная практика……………………………………………..39

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы исследования. Управление в сфере экологии и природных ресурсов является одним из важных сфер государственного управления и функционирования органов исполнительной власти. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации  как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст. 9 Конституции РФ).

Богатство недр являются достоянием не только настоящего, но и  будущих поколений россиян. Это должно учитываться при проведении государственной политики, в функционировании органов исполнительной власти в сфере недропользования и совершенствования законодательства о недрах в качестве одной из основных целей, быть ориентиром в определении баланса текущего потребления минеральных ресурсов и создания ресурсов для обеспечения потребностей будущих поколений.

Государственная политика, управление и контроль в этой сфере  должны строиться с учетом конечности и ограниченности минеральных ресурсов, и, как представляется, иметь два взаимодополняющих вектора развития. С одной стороны, они должны обеспечить максимально полную и комплексную отработку уже открытых месторождений полезных ископаемых. С другой – быть направленными на гарантированность прочих позиций России в данной сфере в будущем. Реализация этих стратегических целей должна выражаться во вложении  государственных инвестиций  в геологическое изучение недр континентального шельфа Российской Федерации, богатых минимально- сырьевыми ресурсами, активном участии  в деятельности по изучению и освоению минеральных ресурсов Мирового океана, создании для этих целей технико-технологических средств, разработки полезных ископаемых. Вопросы рационального использования и охраны недр стали одними  из главных не только с точки зрения внутренних функций государства, но и приобрели международный характер.

В этой связи перед  наукой административного права  встали проблемы поиска новых реформ и методов  государственного воздействия  и регулирования отношений в  сфере недропользования. Значимость полезных ископаемых требуют установления особых правовых и организационных основ режима их геологического изучения, разведки и добычи, направленных на удовлетворение потребностей населения, укрепление экономики Российской Федерации  в краткосрочной и среднесрочной перспективе, обеспечение стабильности социальных отношений в национальной безопасности.

Становление режима использования  полезных ископаемых в России прошло несколько достаточно противоречивых исторических этапов и насчитывает на одно столетие. Анализ основных источников права в этой сфере показывает, что развитие этой отрасли во многом было зависимо от проводимой государственной государством политики. Уже во времена ПетраI  стало очевидно, - что обеспечения социально-экономического благополучия России большое значение имеют минерально-сырьевые ресурсы, и были выработаны государственно-правовые механизмы  регулирования и контроля в сфере использования недр.

В настоящее время  перед наукой административного  права стоят проблемы поиска правовых и организационных мер, направленных на создание механизмов и правовых основ взаимоотношений между государством и инвесторами. Необходим поиск путей и средств, направленных на обеспечение долгосрочных публичных интересов в использовании недр,  установления административно-правовых режимов  геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых как основы жизни и деятельности народов России.

В числе проблем, требующих  теоретического анализа  и научного поиска путей их решения, такие как: допустимость и пределы применения диспозитивных методов правового регулирования в отношениях недропользования; определение круга и статуса субъективного состава пользователей недр; выявление критериев определения объемов и приобретенности бюджетных  средств в геологическом изучении недр; выработка правовых основ и принципов построения внутрифедеративных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых; выявление правового режима участков недр, создание систем форм и методов государственного администрирования.

Отмеченные обстоятельства  свидетельствуют об актуальности научной  и практической значимости проблемы административно- правового регулирования  отношений в сфере недропользования и экологии.

Научная разработанность темы. В научной литературе исследование этой темы получило должное развитие. Имеется множество работ, посвященных проблемам недропользования и экологии, среди  которых можно выделить труды О.С.Колобасова,  В.Н. Кокина, О.И. Крассова.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере экологии и  государственного управления,  контроля за геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых на территории Российской Федерации.

Предметом выступают административно-правовые нормы в сфере недропользования, условия и порядок предоставления субъектам права на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых на территории РФ и ее континентальном шлейфе, формы и методы обеспечения интересов государства и национально-сырьевой безопасности.

Целью данной работы является попытка проведения комплексного правового анализа нормативно – правовой базы, регламентирующих природу общественных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, выработка научной концепции административно-правового режима недропользования и экологии РФ, их понятия, сущности, системы административно-правовых механизмов обеспечения для выявления имеющихся пробелов и коллизий и выработки предложений по ее  оптимизации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- дать определение  административно-правового статуса  органа власти, правового статуса  и разобрать компетенцию исполнительных  органов власти;

- рассмотреть обзор  нормативно- правовой базы, регламентирующий порядок организации деятельности Министерства природных ресурсов и экологии РФ;

- рассмотреть элементы  правового статуса Министерства  природных ресурсов и экологии  РФ;

- проанализировать структуру, принципы и полномочия Министерства природных ресурсов и экологии.

Методология исследования. В работе над настоящим исследованием автор использует научные методы познания общественных явлений и процессов: системно - функциональный, сравнительно – правовой, программно- целевой, формально – юридический и другие подходы.

Структуру работы. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих трех параграфов, библиографии и приложения.

Глава 1. Административно  – правовой статус органа

исполнительной власти

В научной литературе достаточно хорошо дано понятие органа исполнительной власти.  По мнению, Алехиной А.П.: «Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политические учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера»¹. Макарейко Н.В. считает, что: «Орган  исполнительной власти – государственное учреждение, обладающее самостоятельностью, структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и действующего в пределах определенной территории»².   Конин Н.М. дает определение: «Органа исполнительной власти как часть государственного аппарата, представляющего собой государственную организацию, наделенную  управленческой компетенцией и осуществляющей задачи и функции государства посредствам исполнительно-распорядительной деятельности»³.

Орган исполнительной власти является учреждением обособленным:

- организационно. Он не  входит в состав, какой – либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

- функционально.  Его  главное назначение – осуществление  управленческой, исполнительно-распорядительной  деятельности по руководству  в хозяйственной, социально-культурной, административно – политической сферах жизни общества в соответствие с установленным для него профилем функций;

- юридически. Данный орган  имеет свою компетенцию, закрепленную  правовыми актами, не производную  от компетенции какого – либо  иного органа.

Необходимо уяснить, что орган исполнительной власти – всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления признается органом исполнительной власти. Сказанное косвенно подтверждается тем, что правовые акты не отождествляют понятия «орган государственной власти» и «государственный орган». Различие между ними отражено, например, в Федеральном законе « Об основах государственной службы в РФ», где говорится о должностях органов государственной власти и других государственных органов, в определении Конституционного суда РФ от 29 мая 1997 года, по смыслу которого указанные понятия  являются нетождественными.

Правовое положение  органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в  своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной или иной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Положения Конституции  РФ  относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и  системе. Эти вопросы решаются с  помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и пока еще с ненадлежащей полнотой.

Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы  числом общих позиций:

- органы исполнительной  власти получили значительные возможности на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи  и возвращения на повторное рассмотрение  правовых актов, предоставление главам администраций и краев, областей и др. субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти;

- взаимодействие органов исполнительной и судебной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т.д.);

- достаточно обширны  и разнообразны  отношения органов  исполнительной власти  с представительными  (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конкретных функций, например, по вопросам материально – технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.

В соответствие с законодательством  органы  исполнительной власти обладают  государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Самостоятельны только в своей сфере деятельности.

Из правовых актов  вытекает общее правило: каждый орган  исполнительной власти действует в  пределах установленной ему компетенции, в определенном порядке и в  установленных правовых формах, хотя  на этот счет  не было специальной  оговорки в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

При этом под компетенцией органа  государственного управления понимается «система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти… она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции… применительно к этим объектам»⁴.

Во всей деятельности они должны строго следовать требованиям  Конституции, законов, выполнять и  в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими.  Компетенция любого органа исполнительной власти, как достаточно сложное  организационно – юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемента:

- цели и задачи деятельности органа;

- обеспечивающие решение этих задач функций управления;

- полномочия или права и обязанности органа в осуществлении     закрепленных за ними управленческих функций;

- организационные и правовые формы и методы деятельности.

Глава 2. Обзор нормативно- правовой базы регламентирующей порядок деятельности министерства природных ресурсов и экологии

Политика государственного регулирования⁵ России в области природопользования включает:

- введение в практику хозяйствования  платежей за использование всех  природных ресурсов (земли, воды, минерального сырья). Специфика северных территорий учитывается через ставки платежей, источники выплат, контингент, динамику введения различных видов платежей, учет использования ресурсов в предшествующий период хозяйствования;

- определение ренты по отдельным видам продукции и принципов ее распределения между уровнями бюджетной системы.

Целевые программы, разработанные  по данному направлению, позволяют  перейти от качественной формулировки целей к их количественному выражению, определению требуемых ресурсов.

Стержневую роль в реализации государственной  политики на Севере играет созданный  Правительством России Госкомитет по социально-экономическому развитию Севера, среди его основных задач выделяют осуществление мер по совершенствованию  экологического самоуправления территорий (разработка программ по спасению и защите окружающей среды).

Одной из основных функций  российских органов государственной  власти субъектов Федерации по управлению в области использования и  охраны природных объектов является разработка и принятие нормативных актов, регулирующих указанные отношения.

В отраслевом законодательстве Российской Федерации, устанавливающем режим  использования и охраны отдельных  природных объектов и окружающей среды, содержатся статьи, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов, а также положения о разграничении их полномочий.

В частности, ст. 6 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (с изменен. от 20.04.2007) устанавливает разграничение полномочий органов государственной власти России и таких же органов субъекта в области охраны и использования животного мира и среды его обитания.

Статья 26 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (с изменен. от 19.06.2007) в целях разграничения полномочий государственных органов власти предусматривает заключение в случае необходимости соответствующего договора между Российской Федерацией и ее субъектом.

Положения федеральных  нормативных актов в одних  случаях устанавливают, что управление использованием ресурсов, находящихся  в собственности Федерации, осуществляется органами государственной власти Федерации, в других определяют, что оно осуществляется федеральными государственными органами в отношении объектов, имеющих федеральное значение.

В то же время практически  все нормативные акты природоресурсового характера лишь указывают на наличие  федеральной собственности и собственности субъекта Федерации на природные объекты, но фактически не определяют конкретные природные объекты, являющиеся собственностью Федерации или ее субъекта.

Федеральные нормативные  правовые акты, регулирующие экологические  отношения, достаточно часто определяют объемы законотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации. В целях эффективного регулирования этих отношений в них содержатся лишь общие нормы, определяющие особенности правового режима того или иного природного объекта. Органам же государственной власти субъекта предоставляется право принимать свои правовые акты, отражающие сложившуюся практику применения законодательства России и региональные особенности использования и охраны отдельных природных объектов.

Так, в Лесном кодексе Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ст. ст. 85 - 87) содержатся лишь общие положения, определяющие порядок использования участков лесного фонда. К примеру, планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) осуществляется на основании лесного плана субъекта Российской Федерации, состав и порядок подготовки которого устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Лесной кодекс РФ также содержит нормы, согласно которым органы государственной власти субъектов вправе утверждать Правила пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства. В частности, практика создания лесных кодексов имеется в Тамбовской и Саратовской областях.

В частности, на основании ст. ст. 6 - 14 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-I "О недрах" (с изменен. от 26.06.2007) в целях развития федеральных правовых норм о недропользовании администрация Саратовской области приняла постановление от 26.01.1994 N 385 "Об утверждении Положения о лицензировании недропользования". В нем содержатся нормы о порядке обращения в соответствующие органы с ходатайством о предоставлении лицензий, сроках и порядке их рассмотрения.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (с изменен. от 10.05.2007), устанавливающий санкции за нарушение экологического законодательства, предполагает наступление ответственности по таким преступлениям, как: незаконная деятельность по занятию рыбными и другими воднодобывающими промыслами, незаконная охота, незаконная порубка леса, загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, умышленная потрава посевов и т.д.

Общеизвестно, что существует также практика заключения Соглашений о передаче функций природопользования от федеральных органов органам  субъекта Федерации. Так, руководствуясь ст. 78 Конституции РФ, Положением о Владимирском областном Комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов, согласованного с администрацией Владимирской области и утвержденного 27.11.1993 Минприроды РФ, Владимирский областной Комитет и Департамент природопользования администрации Владимирской области приняли Соглашение:

- концептуально отделить  функции экономики, управления  и регулирования использования  природных ресурсов от функций  государственной экологической  экспертизы и государственного экологического контроля;

- руководствоваться в  своей работе согласованными  в установленном порядке Положениями  о Владоблкомприроды и Департаменте;

- делегировать Департаменту  природопользования и администрации  области функции лицензирования комплексного природопользования и лимитирования отдельных видов природных ресурсов, с обязательным согласованием принимаемых документов с Владоблкомприродой и специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, осуществляющими эти функции в соответствующих сферах управления;

- производить взаимный  обмен информацией, в том числе  планами и отчетами о проделанной  работе.

Департамент природопользования администрации Владимирской области  принял на себя обязательства:

- формирование и составление  сметы расходов внебюджетного  экологического фонда области  и контроль за его использованием;

- управление рациональным  природопользованием в процессе  хозяйственной деятельности;

- учет и оценка природной  среды, состояния природных ресурсов;

- учет и оценка объемов  образующихся промышленных отходов,  организации их сбора и захоронения,  организации особо охраняемых  природных территорий;

- составление планов  мероприятий, прогнозов, программ  социально-экологического развития;

- проведение экологической паспортизации хозяйственных объектов;

- согласование планов  мероприятий природоохранного строительства;

- приемка форм государственной  статистической отчетности;

-составление ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей среды.

Эти функции Департамент  выполняет в тесном сотрудничестве с Владоблкомприродой по его согласованию и обязательной информатизации.

В настоящее время  в стране также совершенствуется законодательная база в сфере  охраны и использования охотничьей фауны. Так, были приняты распоряжения администрации областей и административных округов (например, Тюменской области и Ямало-Ненецкого АО) о регламентации охоты по таким видам фауны, которые являются наиболее ценными для данной области. В целях сохранения и восстановления редких видов фауны соответствующие постановления губернатора утверждают перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных.

Администрация учреждений по охране и рациональному использованию  охотничьих ресурсов ведет государственные кадастры, то же касается и особо охраняемых территорий, находящихся в пределах ведения субъекта, но эта деятельность осуществляется на основании правил ведения государственного кадастра по определенному виду объекта.

Сотрудники указанных  учреждений принимают участие в проведении дней защиты от экологической опасности, в работе Европейской комиссии международного сотрудничества (ИНКО), в конференции по охране окружающей среды и работе межрайонных совещаний по охране объектов животного мира и среды их обитания, однако указанные мероприятия проводятся с разрешения администрации области.

Особое место в защите природы страны занимают экологические  резерваты. Это территории, обладающие таким набором признаков, которые  позволяют использовать их в научных  и широких просветительских целях. Здесь представлены в основном природные зоны Севера. Своеобразные университеты экологической культуры - резерваты, призваны помочь понять, как устроены и функционируют северные экосистемы. Их правовая охрана обеспечивается в соответствии с предписаниями по землепользованию. Однако федеральное правительство не торопится с предоставлением юридического статуса резерватам. При этом они ссылаются на слабую изученность выбранных участков и на возможное появление в будущем территорий, более уникальных в экологическом отношении.

Глава 3. Элементы правового  статуса министерства природных  ресурсов и экологии

3.1. Структура министерства  природных ресурсов и экологии  Российской Федерации

В современной России все органы исполнительной власти на федеральном уровне коренным образом перестраиваются сейчас в ходе масштабной административной реформы. В эту перестройку  вовлечены, разумеется, и органы управления природными ресурсами. В их реформировании можно выделить следующие основные направления:

- объединение органов управления несколькими основными природными ресурсами в составе одного специального министерства;

-  встраивание органов  управления тем или иным природным ресурсом в какое–нибудь отраслевое министерство;

- разделение различных функций управления одним и тем же природным ресурсом между несколькими органами.

Совершенно новым и  значительным шагом на пути реформирования явилось образование Министерства природных ресурсов РФ. Первоначально  в его ведение вошли ресурсы  недр и водные ресурсы. Затем к ним были присоединены лесные ресурсы. Представляется очевидным, что никаких управленческих преимуществ объединение нескольких типов природных ресурсов в системе одного министерства не принесло и принести не могло. К негативным же последствиям подобного шага можно отнести как неизбежное увеличение штатов, так и замедление принятия управленческих решений из-за появления дополнительных звеньев в цепи их согласования.

Управление природными ресурсами, находившимися вне ведения  Минприроды, было передано другим министерствам, которые по отношению к этим природным ресурсам трудно назвать профильными. Так, лесные ресурсы оказались в ведении Министерства сельского хозяйства РФ, а земельные - в ведении Министерства экономического развития РФ. Неочевидность и даже сомнительность этого выбора особенно хорошо видны на примере земельных ресурсов.

Главным органом управления земельными ресурсами на федеральном уровне до 2004 г. являлась Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр), которая в ходе административной реформы была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Данное Агентство до 2007 г. находилось в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ. Затем оно было передано в Министерство юстиции РФ. В 2008 г. Роснедвижимость перешла в ведение Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития), которому и принадлежат теперь функции по нормативно-правовому обеспечению управления земельными ресурсами. В настоящее время Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) упразднено, а его функции переданы вновь образованной в составе Минэкономразвития Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

В результате всего этого роль земельных ресурсов в сфере федеральных органов управления превратилась во второстепенную. Можно сказать, что она даже потерялась, поскольку в названии главного государственного органа управления земельными ресурсами, коим является Росреестр, слово "земля" вообще отсутствует. И это при том, что в ст. 9 Конституции РФ земля среди других природных ресурсов выделяется особо.

Наиболее глубокие изменения в федеральной структуре органов управления природными ресурсами связаны с реализацией идеи о разделении основных функциональных полномочий: 1) правоустанавливающих;              2) правоприменительных; 3) надзорных. Первые из них были закреплены за министерствами, вторые - за агентствами, третьи - за службами. В составе Минприроды, например, в 2009 г. действовали три федеральные службы (Росприроднадзор и др.) и два агентства (Роснедра, Росводресурсы). Причем нормативными документами продекларирована даже функциональная независимость этих органов между собой. Так, Минприроды согласно п. 7 Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404, "не вправе осуществлять функции по контролю и надзору".

К каким-то заметным преимуществам  внедрение данной идеи не привело. Что  же касается негативных его последствий, то они проявились вполне отчетливо. Это значительное увеличение количества самих управляющих органов с соответствующим ростом штатной численности, появление дополнительных ведомственных барьеров, невозможность оперативного получения служебной информации и т.п. Наиболее негативно последствия произошедшего административного реформирования сказались на геологической отрасли.