Административно-территориальное устройство республики Беларусь

     Содержание  

Введение…………………………………………………………………….3

I Назначение административно-территориального устройства…………..7

II Факторы, воздействующие на развитие административно-территориального устройства…………………………………………...22

Заключение…………………………………………………………………30

Список использованных источников……………………………………...33 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение  

     Административно-территориальное  устройство - один из важнейших элементов  государственной структуры. Деление  государственной территории на административные единицы разных уровней - явление в целом свойственное государствам всего мира. В соответствии с ним находится и система местных органов управления и самоуправления. «Прикрепленность» к территории отдельного гражданина, субъектов государственной и общественной жизнедеятельности есть объективное исходное начало упорядоченности общественной жизнедеятельности.

     На  узаконенном государством административно-территориальном делении «воздвигается» пирамида и приводится «в движение» система функционирования государственных органов сверху до низу.

     Глубокие  общественные перемены, произошедшие в Беларуси в 90-е годы, как и  на всем постсоветском пространстве, коснулись прежде всего системы  органов власти и управления. Эти  перемены, что естественно, обусловили потребность внесения изменений в административно-территориальную организацию Республики Беларусь.

     В ходе начавшихся преобразований, новая  система органов местной власти создавалась в рамках сложившегося административного деления. К нему должно было приспосабливаться и местное государственное управление и самоуправление. Ответом на требования времени стал закон Республики Беларусь «Об административном территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь». Как и в любом другом случае, разработка нового закона предполагала учет изменений, которые произошли в общественном развитии и прежде всего в управлении. Законодателю нужно было определить, насколько усто явшееся административно-территориальное устройство отвечает времени и перспективам развития страны, насколько пригодны в новых утопиях доставшиеся в наследство от БССР, сложившиеся за десятилетия формы административной организации республики. Требовалось и глубокое знание накопленного опыта и обращение к соответствующему теоретическому багажу, накопленному государствоведами, экономистами, демографами и другими специалистами.

     Но  на этом нуги встретились и немалые  трудности. Дело в том,    что    и    теоретическом    плане    вопросы    административно-территориального устройства в прошлом изучены недостаточно. На протяжении  всего времени существования Советского государства периодически проводилась ломка административно-территориального деления. Несмотря на значительный накопленный опыт в этой сфере государственного строительства, серьезные теоретические обобщения были   редкостью.   Территориальная  организация   государственного управления и самоуправления так и не стала объектом всестороннего глубокого анализа. Это объяснялось многими причинами, в том числе сложностью, переменчивостью самого объекта изучения. Административно-территориальная организация, как относительно самостоятельное явление, испытывает в своем развитии непосредственно и опосредовано воздействие множества факторов. Это экономика, демографические процессы, расселение, состояние путей сообщения, национальные моменты, политический режим, история, географическая среда. Как видим, проблема находится на стыке ряда наук, что усложняет ее изучение. Но более всего, пожалуй, она близка юристам и экономистам.

     Чем сложнее явление, тем большую  потребность испытывает исследователь  в методических и политических ориентирах. Территориальную организацию государства можно правильно понять, рассматривая ее как отражение сущности государства, его многосторонней функциональной деятельности. Но исследователь, следуя традиции, волен ограничить круг своего познания лишь анализом содержания правовых норм в русле принятых и апробированных временем приемов. Законодатель должен решать стоящую перед ним задачу, четко видя проблему, свои цели, взаимодействие факторов, влияющих на развитие, заглядывать в будущее. А затем, полученные концептуальные представления перевести на язык правовых норм, логично связанных в цельную систему. Подлинное законотворчество - это и научный процесс.

     Тем более все это нужно принимать  в расчет, когда речь идет о существенном изменении законодательства, не говоря уже о коренной ломке сложившихся правовых форм.

     Таким образом, принимаясь за реформирование административно-территориальной организации государства, законодатель должен был учитывать широкий круг обстоятельств. Сокращение расходов на государственное управление лишь одна из сторон, которая требует к себе повышенного внимания.

     Как отмечено, исследователь, чтобы «не  заблудиться», ищет философско-методологические ориентиры постижения темы. Нынешняя Конституция Республики Беларусь не узаконивает в, качестве обязательной какую-либо идеологию. Дело самого исследователя какой философии следовать. В советские времена все было проще. В 1956 г. КПСС на правах правящей партии в вузах страны ввела обязательное преподавание трех самостоятельных курсов: политической экономии, диалектического и исторического материализма, истории КПСС, составлявших ядро государственной идеологии. Но процессы шли своей дорогой. И никто не хотел замечать реальных противоречий, грозивших обществу катастрофой. Считалось, что зрелое социалистическое общество, олицетворением которого стала могучая сверхдержава - СССР, лишено серьезных внутренних противоречий. А поскольку, в конце концов, государство так легко развалилось, значит были глубокие противоречия.

     Со  сменой власти никто вроде бы официально не запрещал марксизм-ленинизм. Следовательно, господствует свободомыслие. Но на деле в постсоветском мире всячески осуждается ранее господствовавшая идеология, а ее основоположники подвергаются даже осмеянию. Происходит поворот к освоению новых истин, выработанных «мировой цивилизацией». Совершенно новую трактовку получают такие основополагающие понятия как «право», «государство», «классы», «законодательство», «правотворчество», «гражданское общество» и многие другие.

     Хотим мы того или нет, государственная  идеология всегда «выходит на поверхность» при крупных общественных переменах. Государству нужен идейный компас. Основной закон государства в силу своего назначения и есть нормативное выражение этой идеологии.

     Автор данной работы стремился следовать  принципам материалистической диалектики. Понимание органической переплетенности объективного и субъективного в развитии форм административно-территориального устройства - в методологическом отношении, вопрос отправной и для теоретика и для практика.

     Ранее господствовавшая идеология не может  не сказываться на современных исследованиях. Можно свергнуть государственный строй и установить новые общественные порядки, но нельзя «свергнуть» научные идеи. Их «отвергает» время тогда, когда они устарели, не служат объяснению процессов жизни.

     Автор работы внимательно изучал газетные и журнальные публикации, посвященные  административно-территориальному устройству Беларуси. Особый интерес вызывали реформаторские идеи, касающиеся этой области государственного строительства.

     В принципе, смена государственных  форм не означает огульное отрицание прошлого опыта. Историческая преемственность неизбежна. Велика сила традиции. Даже при желании невозможно все обновить. Право, отражающее и аккумулирующее опыт развития общественных отношений, в этом смысле весьма показательно.

     Объект  исследования: содержание отечественной  литературы по проблемам административно-территориального устройства Республики Беларусь.

     Цель  исследования: первоначальное накопление информации, регистрирующей, описывающей  административно-территориальное устройство Республики Беларусь.

     I Назначение административно-территориального устройства 

     Успех управленческой деятельности а, следовательно, выполнение государством своих функций, как показывает опыт, во многом зависит от того, насколько рационально его административно-территориальное устройство. Эти вопросы - прежде всего предмет интереса государствоведов. Но они близки также и экономистам ввиду очевидной взаимосвязи экономического районирования и административно-территориального деления государства и в силу ряда других причин. [2, с. 301]

     Радикальная смена форм государственности и ее социально-экономических основ влечет за собой и потребность внесения изменений в структуру территориальной организации управления. Отсюда понятна в наше время важность разработки теоретических основ этой проблемы, и наряду с этим решения конкретных вопросов, связанных с реформированием тех или иных сторон государственного управления.

     Ныне, как следствие перестроечных  событий 90-х годов, ушедшее столетие вновь приобрела повышенную актуальность трактовка исходных понятий проблемы, получающих в том или ином виде объяснение в научных поисках и в самих нормативных актах. Традиционно тема исследуется в рамках государственного (конституционного) права.

     Представляется, однако, что было бы полезным взглянуть  на территориальную организацию государства с более широких теоретических позиций, как на одно из выражений существенных особенностей государственной организации в целом.

     Под термином «государственное устройство»  в юридической литературе и политологии  принято понимать форму организации власти в плоскости соотношения центральных и местных органов (унитаризма, федерализм). Но этот термин можно понимать и в более широком смысле, включая в него в качестве элемента и государственную территориальную организацию. Территория - неизменный элемент, и в тоже время, условие существования государства. Нет государства без его территории. Впрочем, бывают случаи, когда правительства в силу чрезвычайных обстоятельств пребывают на территории дружественного государства. В годы Второй мировой войны существовали, «правительства в изгнании», территория которых была временно захвачена фашистской Германией. Но это исключение из правила.

     Территория  определяет пространственные пределы  государственного суверенитета. Территориальная организация оказывает воздействие на все другие сферы государственной жизни.

     В учебной литературе, с допустимой долей упрощения, разъясняется, что деятельность государства вынуждает делить свою территорию на отдельные части, так как осуществлять управление с одного центра, особенно при значительной численности населения и больших размерах территории, становится объективно невозможным. Но надо иметь в виду и то, что формирование государственной территории, порожденное стремлением народа к независимости, установления единого правления, объективно стимулировало движение и самих мест осуществлять руководство делами на своем, местном уровне.

     В теоретическом (и особенно в законотворческом) плане) исключительно важно также раскрыть соотношение понятий «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальное деление». Эти понятия часто отождествляются. Но понятие «устройство», на наш взгляд, шире, чем понятие «деление», так как, под ним может подразумеваться организация местного управления в целом с системой местных органов, пространственным размежеванием административных единиц.

     В украинской Конституции употреблено  понятие - «территориальное устройство Украины» (раздел IX). Примечателен в этом отношении и текст ст. 132, в котором, на наш взгляд, глубоко отражено понимание сути явления: «Территориальное устройство Украины основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов, с учетом исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций». [4, с. 37]

     Попутно заметим еще одну особенность  украинской Конституции. В ней перечисляются 24 области республики, города Киев и Севастополь, а также Автономная республика Крым, являющаяся национальным образованием.

     И еще один пример. В действующей  Конституции Латвийской Республики, принятой еще в 1922 г., территориальный  вопрос, например, еще более заострен. В ее открывающем разделе - «Общие положения» записано: «Территорию государства Латвии, в пределах, установленных международными договорами, составляют Лифляндия, Латгалия, Курляндия и Земгалия».

     И в нашей Конституции (особенно учитывая исключительно драматичную историю формирования ее границ, то и дело возникающие дискуссии на эту тему), так же было бы целесообразным напоминание об исконных белорусских землях.

     Государственное управление, охватывающие разнообразные  сферы общественной жизнедеятельности, не ограничивается рамками административно-территориального деления. Применяется и другое членение территории, имеющее сугубо целевое назначение. Экономическое районирование, получившее юридическое закрепление, с этой точки зрения, наряду с политическим (управленческим) делением можно говорить и об экономической территориальной организации государственной территории, с которой, как увидим дальше, не может не считаться и согласовываться административно-территориальное деление. Впрочем, и разбивка территории государства на военные округа - также своеобразный аспект организации государственной территории.

     Во  всех случаях, как бы мы ни понимали термин «территориальная организация», всегда предполагается определенное направление управленческой деятельности. [4, с. 38]

     Административно-территориальное  устройство, как любая устойчивая система, имеет свою логику развития, свою специфику взаимосвязи составляющих ее элементов. Отсюда можно говорить о «внутренних» исходных принципах его построения, и в тоже время, об условиях, которые оказывают воздействие на развитие системы в целом.

     Понятие «территориальная организация» входу  не только у юристов. Оно применяется  планировщиками, архитекторами, градостроителями и другими специалистами. Термин удобен тем, что предполагает системность, взаимосвязанность и взаимодействие элементов. Градостроители, например, когда говорят о территориальной организации, соединяют воедино три аспекта - расселение, градостроительство и само административно-территориальное устройство. [1, с. 204]

     В начале 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь принял постановление «Об основных положениях государственной схемы комплексной территориальной организации Республики Беларусь и мерах по их реализации».

     Как видим, государственное управление, предусматривающее деления территории на административные единицы, лишь одна из форм членения территории. Разумеется, форма главнейшая, так как непосредственно связана с организацией и функционированием органов государственной власти.

     Понятие «территориальная организация» вполне применимо и к административно-территориальному устройству. Важно, какой смысл вкладывается в понятие, чтобы было ясно о чем идет речь. В названном постановлении записано, что документ принят «в целях создания условий для перехода к устойчивому развитию населенных пунктов и территорий Республики Беларусь, обеспечения реализации основных направлений государственной градостроительной политики» (п.1). Населенные пункты и «территории» как раз и есть элементы административно-территориальной структуры. Они являются также объектом осуществления региональной политики государства в целом.

     В своей управленческо-организаторской  деятельности областные исполкомы, Минский горисполком должны были при разработке и реализации прогнозов и программ социально-экономического развития области и городов, отраслевых схем размещения производства и объектов инфраструктуры руководствоваться основными положениями государственной схемой Комплексной территориальной организации Республики Беларусь (п.2).

     Документ  предусматривает подготовку долгосрочной программы планов зонирования территорий населенных пунктов республики с одновременным установлением регламента их градостроительного развития (п.3). Намечалось также до 2005 г. осуществить разработку градостроительных проектов для территории зон особого государственного управления.

     И еще один важный момент. Предлагалась разработка государственной формы статистической отчетности показателей по устойчивому развитию населенных пунктов и территорий, «разработанных по методике Центра ООН по населенным пунктам».

     В соответствии с Кодексом Республики Беларусь о земле осуществлено т.н. кадастровое деление республики, с которым не могут не считаться  местные исполнительные и распорядительные органы.

     Госкомитет  по земельным ресурсам, геодезии и  картографии определил форму  кадастрового деления территории республики:

     а) административно-территориальные единицы;

     б) кадастровые округа;

     в)  кадастровые блоки;

     Кадастровый округ создается в границах одной и более административно-территориальных единиц. Кадастровые блоки образуются в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

     Учет  территории - важная государственная  задача. Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии формирует единый государственный банк данных о земельных ресурсах Республики Беларусь. Он проводит необходимые действия по установлению на местности границ административно-территориальных единиц и закрепления их в картографическом материале, готовит документы о включению в городскую черту новых земель. Заметим также, что Комитет обеспечивает поведение топографо-геодезических работ по делимитизации и демаркации государственной границы, осуществляет контроль за правильным отражением на картографических материалах государственной границы и границ административно-территориальных единиц Республики Беларусь. [4, с. 201]

     На  Министерство строительства и архитектуры  возложено ныне составление «Схемы комплексной территориальной организации Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц». Как видим, органично объединены две проблемы. Административно-территориальное устройство является элементом намеченной масштабной программы. При таком походе связывается воедино вопросы развитие расселения, населенных пунктов и административного управления.

     И еще один новый подход. «Национальная  стратегия устойчивого развития Республики Беларусь» - документ, который соединяет расселенческие проблемы, экономическое, культурное, социальное развитие больших средних и малых городов, а также деревень. Целенаправленное воздействие на процессы расселения считается важной государственной задачей.

     В названном документе определена региональная политика государства. Организация  территории может иметь экономические, географические, политические и другие формы.

     Следует согласиться и с тем, что понятие  административно-территориальное устройство не охватывает всех вопросов территориальной организации государства. Понятие - территориальная организация государства шире, чем понятие административно-территориальное  устройство.   Есть  административно-политическое, административно-хозяйственное и другие формы управления территорией. [4, с. 203]

     «Градостроительный  подход», учитывая  административно-территориальную  систему республики, не может не обнаруживать в плане своего видения плюсы и минусы в этой системе. Содержание документа - «Схема территориальной организации Республики Беларусь и административно-территориальных единиц» - свидетельствует о том, что его авторы видят тесную взаимосвязь этих явлений. И юристы не могут не придать этой зависимости должное значение.

     Высказываются предложения о том, чтобы Закон  Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «Об  административно- территориальном  делении     и     порядке     решения     вопросов     административно-территориального устройства Республики Беларусь» дополнить новой статьей (6.1.), согласно которой «образование, реорганизация и упразднение административно-территориальных и территориальных единиц должно производиться с учетом Схем территориальной организации Республики Беларусь и административно-территориальных единиц Республики Беларусь». Это дополнение не было бы лишним. На деле, возможно, это и происходит, так как нужно картографическое видение определенных пространств. Упомянутый автор предлагает также дополнить закон еще одним принципом, напоминающим о взаимосвязи административно-территориального устройства и расселения. Такая взаимосвязь есть. И она очевидна. Невозможно создать рациональное административно-территориальное устройство, не учитывая состояния расселения. Специалисты по расселению должны участвовать в разработке схемы административно-территориального деления.

     Но  вернемся к вопросу о взаимосвязи  системы органов власти и разделения территории государства на административные единицы. Если ставить вопрос в теоретическом плане, то надо будет иметь в виду и такой важный аспект, как организация центральной и местной власти в их единстве, образующих органично связанную систему органов, что присуще любому государству, если оно, конечно, не карликовое.

     Возникает естественный вопрос: что в данном случае первично, а что вторично? Вроде бы, сама логика говорит в  пользу того, что 
прежде, чем делить территорию на части, нужно иметь все же представление (учитывая функции государства), о системе органов, которые целесообразно создать на местах, а также о том, какие звенья в иерархическом порядке должны быть образованы. С этой позиции может показаться, что деление территории это уже вторичный шаг. На деле же, о чем уже сказано, это два органично связанных процесса. Система местной власти в любом государстве создается исторически, эта система претерпевает эволюцию, а порой и революционную ломку, как это было, например, в СССР. Но и в этих случаях не отвергалось все и вся подряд.

     Законом определены основные принципы административно-территориального деления. Эти принципы таковы:

     - единство и неотчуждаемость территории  Республики Беларусь как естественного  условия существования и пространственного  предела самоопределения народа, основы его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь;

     - сочетания общегосударственных  интересов и интересов населения  проживающего на соответствующей  территории;

     - сочетания единой государственной  власти Республики Беларусь, осуществление  которой основано на принципе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, с местным самоуправлением;

     - осуществления местными Советами  депутатов, исполнительными и  распорядительными органами своих  полномочий в пределах границ  соответствующих административно-территориальных единиц;

     - равномерности, сбалансированности  и комплексности развития административно-территориального  устройства и социально-экономического  районирования;

     - включения в состав территорию  более крупных административно-территориальных  единиц;

     - примерного равенства размеров  территории и численности населения  административно-территориальных единиц  одного вида;

     - гласности и учета общественного мнения при решении вопросов административно-территориального устройства органов качественно не меняется, а укрупняются или разукрупняются размеры административно-территориальных единиц.

     Так как невозможно управлять из одного центра, то возникает потребность  «ярустности», в разделении управленческих функций на общегосударственные  и местные. Неизбежно возникает и дифференциация управленческого труда.

     Итак, административно-территориальное деление - органичная, неотъемлемая часть государственного устройства и государственного управления. Поэтому, стремясь определить его назначение и функции в механизме управленческой деятельности, важно видеть явление в его системных связях со взаимодействующими факторами. При таком подходе открываются различные аспекты. Прежде всего это вопросы рациональной организации власти на всей государственной территории и взаимодействия государственных органов разного уровня. [4, с. 205]

     Очевидна  связь форм административно-территориального устройства с осуществлением государством своих функций во всех важнейших  сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной, оборонной и проч.

     Вместе  с тем, определяя границы территориальных  административных единиц, государство не может не учитывать в любых случаях особенности исторически сложившегося расселения жителей регионов. Следовательно, нужно принимать в расчет многие обстоятельства. Впрочем, законодательство предусматривает и право населения на учет его мнения при установлении административных границ.

     Административно-территориальное  устройство отражает в конечном счете  сущность государства, его социальную природу. Если расселенческие формы формируются исторически, во многом даже стихийно, то административно-территориальное устройство - продукт волевых действий государства, что находит и соответствующее правовое закрепление. Созданные государством административные единицы в определенных территориальных рамках оказывают воздействие на развитие экономических и социально-культурных процессов.

     Так, городской поселок, ставший центром  района, приобретает новые 
стимулы и новые возможности для своего производственного, социально-культурного, демографического развития. Появление в белорусских областях двух-трех, и даже более городов с населением, превышающем 50 тыс. человек, - обстоятельство, которое требует непременного учета в решении вопросов административно-территориальной организации.