Административное право как отрасль российского права. 2

Административное  право как отрасль российского  права 

Понятие административного  права 

Административное  право как отрасль в системе  российского права играет, наряду с конституционным, гражданским  и уголовным правом, ведущую роль в регулировании общественных отношений. В сфере его регулирующего  воздействия находятся отношения, которые складываются по поводу организаций  и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. 

Эта деятельность непосредственно  связана с реализацией целей, задач и функций исполнительной власти, которая обеспечивает повседневное государственное управление обществом. Отсюда, как в России, так и  за рубежом, административное право  нередко называют "правом исполнительной власти", "управленческим правом", "правом государственного управления". В XIX в. оно называлось также "полицейским  правом", поскольку под полицией понималось "внутреннее управление" государством. В качестве объекта  этого управления рассматривалось "общественное благоустройство и  благочиние" - внутренний порядок  и безопасность страны, значительная часть экономики, финансы, торговля, общественная нравственность. 

Решение основных задач  исполнительной власти по непосредственной реализации целей и приоритетов  государственного управления обществом  возложено на государственную администрацию, которая представляет государство  в повседневных отношениях с частными лицами. Государственная администрация  являет собой систему государственных  органов (с их персоналом в лице государственных  служащих), осуществляющих "администрирование", т.е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций и исполнительно-распорядительных полномочий1. Отсюда совокупность норм, регулирующая отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственной администрации, получила обозначение "административное право". 

Государственная администрация  уполномочена непосредственно устанавливать и поддерживать соответствующие отношения между государством и частными лицами в тех областях общественной жизни, в которых государственное вмешательство представляется важным и необходимым. Она представляет собой часть публичной администрации, в состав которой входит также администрация муниципальных образований. Отношения с участием муниципальной администрации касаются вопросов местного самоуправления и регулируются муниципальных правом. 

Деятельность государственной  администрации затрагивает интересы и ценности всего общества в противовес хотя и общественным, но в определенной степени корпоративным интересам  партий, профсоюзов и иных общественных объединений. По целям своей деятельности она отличается также от администрации  частных, коммерческих организаций, деятельность которой регулируется гражданским  правом. Основная цель государственной  администрации - удовлетворение общественных интересов. Выгоду от эффективного управления получает не сама государственная администрация, а государство, его граждане. 

Государственная администрация  призвана обеспечивать общественное благо. Ее представители не имеют права  во взаимоотношениях с частными лицами выступать от своего лица, в своих  непосредственных или косвенных  интересах. Они должны действовать  в интересах общества. Отсюда необходимы правовые нормы обеспечивающие четкую компетенцию ее органов и служащих, действенность и законность принимаемых ею мер. Административное право призвано обеспечить эффективность и правовую силу государственной администрации в процессе управления делами государства. Оно наделяет ее прерогативами государственной власти, которыми не располагают частные лица. Эти прерогативы придают отношениям, регулируемым административным правом, характер неравноправных отношений "власть-подчинение". Не имея легитимных властных полномочий государственная администрация вряд ли могла бы обеспечивать верховенство общественных интересов, принуждать к их соблюдению в случае конфликта с частными интересами, пренебрегающими общественным благом.

Однако властные прерогативы государственной администрации  не беспредельны. Во имя подчинения общему благу они должны быть ограничены правом, устанавливающим рамки для  свободы административных действий в отношении прав и законных интересов  частных лиц. Такие ограничения  устанавливает административное право, определяя правовые процедуры осуществления  исполнительной власти и гарантии прав и законных интересов частных  лиц. Оно не позволяет государственной  администрации при осуществлении  властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать законные рамки свободы действий, предоставленной  частному лицу в сфере исполнительной власти. 

Административное  право, следовательно, выступает одновременно как средство реализации государственной  воли в отношениях "исполнительная власть - частное лицо" и как  средство защиты частных лиц, от возможного произвола государственной администрации. В его задачу входит обеспечить справедливый баланс интересов в повседневных отношениях "государство - частное  лицо", в том числе в тех  из них, которые приобретают конфликтную  форму. 

Государственная администрация  осуществляет различные виды деятельности, в том числе не имеющие властного  характера. Например, она может совершать  сделки купли-продажи, сдавать в  аренду или арендовать и т.д. В  этом случае она выступает как  обычный субъект частного права. Административное право регулирует только те отношения, в которые государственная  администрация вступает в связи  с реализацией исполнительной власти. Оно устанавливает определенные формы и процедуры реализации властной административной деятельности и способы защиты прав граждан  от неправомерных действий государственной  администрации. Тем самым оно придает административной деятельности юридический характер. Это означает, что исполнительная власть облекается в правовую форму и осуществляется под эгидой закона, порождающего права и обязанности как для самой государственной администрации, так и для частных лиц. 

Таким образом, административное право - это отрасль публичного права, представленная системой юридических  норм, которые регулируют организацию  государственной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений  с частными лицами в процессе осуществления  исполнительной власти и управления делами государства. 

В этом определении  выделяются три основных аспекта, выражающих сущность административного права:  

административное  право - это отрасль публичного права, которое регулирует отношения неравноправных сторон и отличается от частного права, основанного на равноправии его  субъектов. В публичном праве  властный субъект может предписывать определенные варианты поведения другим его субъектам, требовать от них  точного соблюдения предписаний  правовых норм и применять к нарушителям  меры юридической ответственности;  

административное  право устанавливает порядок  формирования органов исполнительной власти, структуру, компетенцию этих органов, способы их взаимодействия между собой, формы и методы их функционирования, процедуры правоприменительной  и правоохранительной деятельности и т.д.;  

административное  право определяет порядок отношений  государственной администрации  с частными лицами, их взаимные права, обязанности и ответственность  за неисполнение обязанностей и нарушение  запретов, способы защиты нарушенных прав и гарантии беспристрастного и  справедливого осуществления исполнительной власти в процессе государственного управления.  

Социальная и юридическая  ценность административного права  состоит в том, что оно упорядочивает  административные взаимоотношения  в сфере государственного управления, подчиняет деятельность государственной  администрации закону и гарантирует  защиту прав частных лиц от административного  произвола. 

Предмет и метод  административного права 

Предмет административного  права составляет определенный вид  общественных отношений, которые оно  регламентирует, превращая их в административные правоотношения. В сферу административно-правового  регулирования входят отношения, которые  складываются по поводу и в связи  с осуществлением исполнительной власти в процессе государственного управления. Административное право регулирует не все отношения в этой сфере, а лишь наиболее принципиальные, объективно нуждающиеся в правовом опосредовании. 

Предмет административного  права имеет свою структуру, которая  включает определенные составные части. Среди них можно выделить:

1) общественные отношения,  складывающиеся в связи с организацией  государственной администрации,  ее функционированием и реализацией  исполнительно-распорядительных полномочий  в процессе государственного  управления. Эти отношения подразделяются  на внутренние (внутриорганизационные) и внешние. Внутриорганизационные отношения можно, в свою очередь, подразделить на внутрисистемные и внутриаппаратные. 

Внутрисистемные отношения - это отношения, связанные с организацией и функционированием самой системы  исполнительной власти. Они касаются формирования структур государственного управления, определения форм взаимодействия органов исполнительной власти, распределения  полномочий, организации государственной  службы и т.д. Внутрисистемные отношения  в зависимости от положения их участников в системе органов  исполнительной власти могут быть вертикальными (иерархическими) и горизонтальными. 

Вертикальные отношения  складываются:  

между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне системы (например, между вышестоящими и нижестоящими органами);  

между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном  подчинении государственными объединениями (корпорациями, концернами), предприятиями  и учреждениями. Это могут быть отношения субординации или координации.  

Горизонтальные отношения  в процессе государственного управления складываются между органами, находящимися на одном организационно-правовом уровне системы исполнительной власти (например, между министерствами). 

Внутриаппаратные отношения связаны с внутренней организацией и функционированием отдельно взятых органов государственной администрации, взаимодействием их структурных подразделений и должностных лиц, определением их компетенций и т.д. Такого рода управленческие отношения возникают не только в органах исполнительной власти, но и при обеспечении деятельности институтов законодательной и судебной властей. Нормы административного права распространяют свое регулирующее воздействие на деятельность вспомогательных структур, обеспечивающих функционирование законодательных и судебных органов (Аппарат Государственной Думы, Аппарат Верховного Суда и т.д.). 

Внешние отношения  связаны с управленческим воздействием на субъектов административного права, не входящих в систему органов исполнительной власти и не находящихся в их официальном, служебном подчинении. 

Среди них можно  выделить отношения:  

между органами исполнительной власти и гражданами;  

между органами исполнительной власти и некоммерческими организациями;  

между государственной  администрацией и негосударственными (коммерческими) предприятиями и  организациями, действующими в различных  областях государственного регулирования.  

Нормы административного  права определяют правовой статус этих субъектов и пределы допустимого  государственного вмешательства в  их деятельность; 

2) в предмет административного  права входят отношения, возникающие  в связи с осуществлением контроля за деятельностью государственной администрации. Этот контроль может быть внутренним и внешним. Внутренний (административный) контроль осуществляется органами самой государственной администрации. Для его проведения могут создаваться специализированные контрольные структуры (например, Контрольное управление администрации Президента РФ). Внешний контроль осуществляют законодательные и судебные органы, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата и т.д.; 

3) важнейшей составляющей  предмета административного права  является система отношений государственной  администрации с частными лицами. Оно устанавливает гарантии реализации  прав, свобод и законных интересов частных лиц в сфере исполнительной власти. Нормы административного права обеспечивают возможность обжаловать неправомерные действия и решения органов и должностных лиц государственной администрации и защитить свои права как в административном, так и в судебном порядке; 

4) административное  право устанавливает виды и  меры административного принуждения,  используемого государством для  предупреждения правонарушений, наказания  виновных лиц за совершенные  административные правонарушения, для пресечения противоправных  деяний и возмещения ущерба, причиненных  правонарушениями;

5) предмет административного  права включает отношения, возникающие  в связи с правоприменительной  оперативно-исполнительной деятельностью  государственной администрации.  Эти отношения отражают динамику  государственного управления и  связаны с разрешением индивидуальных  конкретных дел, не носящих  спорного (конфликтного) характера.  Они регулируются административно-процедурными  нормами (отношения по лицензированию, регистрации и т.д.); 

6) в предмет административного  права входят отношения в связи  с осуществлением административными  органами юрисдикционной функции. Этой функцией они наделяются для разрешения правовых конфликтов в сфере исполнительной власти, которые могут иметь форму административных правонарушений или административных споров. Юрисдикционную функцию органы исполнительной власти могут осуществлять наряду с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью. В рамках государственной администрации для реализации этой функции могут создаваться специальные юрисдикционные органы (например, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства в рамках министерства по антимонопольной политике, Апелляционная палата Роспатента и др.). Такие административные органы нередко называют квазисудебными (как бы судебными). 

Предмет административного  права включает процессуальную деятельность этих органов, а также охватывает деятельность судов по разрешению административных конфликтов. Разбирательство административных дел, отнесенных к ведению суда, осуществляется в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях. Кроме того в рамках становления в России административной юстиции предполагается принятие закона об административных судах и Кодекса  административного судопроизводства, регулирующего порядок разрешения административных споров. Создание административных судов и административно-процессуального  законодательства повысит эффективность  защиты прав граждан в их отношениях с государственной администрацией. 

Категория "предмет  административного права" характеризует  сферу правового регулирования, а понятие "метод административного  права" раскрывает средства этого  регулирования. Оно обозначает способы  воздействия на волю и поведение  участников управленческих отношений. 

Среди таких методов  можно выделить:  

метод властных предписаний  или императивный метод, предполагающий неукоснительное выполнение требований, приказов, команд, запретов органов  и должностных лиц государственной  администрации. В соответствии с  императивным методом отношения  строятся на подчинении одного их участника  воле другого. Эти отношения характеризуются  юридическим неравенством сторон: одна из них в лице органов исполнительной власти наделена государственно-властными  распорядительными полномочиями по отношению к другой. Юридическое  неравенство обусловлено не только подчиненным положением одной из сторон, но и различием их задач, целей, ролей. Органы исполнительной власти в интересах общего блага вправе принимать юридически обязательные решения, контролировать их исполнение и в предусмотренных законом  случаях применять административное принуждение. Состояние юридического неравенства сторон в регулятивных правоотношениях при осуществлении  властных полномочий не исключает, а  предполагает их юридическое равенство  перед законом и судом в  охранительных правоотношениях;  

метод рекомендаций предполагает, что рекомендации субъекта исполнительной власти приобретают  правовую силу при условии их принятия другим участником административно-правовых отношений. Рекомендации могут высказываться  в ходе консультаций по решению тех  или иных управленческих проблем  либо в актах, издаваемых органами государственной  администрации. Они носят характер наставлений, советов другой стороне  по поводу того как ей поступить, какой  вариант поведения выбрать в  определенной ситуации;

метод согласования или координации используется, как  правило, в отношениях между субъектами, не находящимися в прямом подчинении. Координация осуществляется обычно на основе правовых актов, которые устанавливают  ее цели, участников, пределы и т.д. Координационные функции могут  возлагаться на специально созданные  для этой цели правительственные  и межведомственные органы (комиссии). Правовыми формами координации  являются: принятие совместных нормативно-правовых актов, издание органом - координатором  правовых актов, определяющих права  и обязанности координируемых субъектов; визирование проектов документов, составление  планов совместных мероприятий и  т.д.;  

метод административного  арбитража используется для устранения разногласий между органами исполнительной власти, возникающих в процессе государственного управления. Так, в соответствии со ст. 44 Закона "О Правительстве  Российской Федерации" 1997 г. в пределах своих полномочий Правительство  РФ разрешает споры и устраняет  разногласия между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях  могут создаваться согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. 

В административном праве, как и в других отраслях права, используют три основных средства правового регулирования:  

предписания, т.е. возложение прямой юридической обязанности  не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;  

запреты, т.е. возложение юридической обязанности не совершать  те или иные действия, предусмотренных правовой нормой;  

дозволения, т.е. юридическое  разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.  

Для административного  права наиболее характерны прямые средства регулирования - предписания и запреты. Их преобладание обусловлено тем, что  ядром административно-правовых отношений  являются отношения власти-подчинения. В них одной стороне предоставлен определенный объем властных полномочий по отношению к другой стороне. Эти  полномочия реализуются, прежде всего, путем предписания определенного  порядка действий либо запрещения определенных действий под угрозой применения соответствующих санкций. Метод  дозволения предоставляет субъектам  административного права возможность  выбирать один из вариантов должного поведения, либо действовать по своему усмотрению в рамках правовой нормы. 

2. Административно-правовые  нормы и отношения 

Нормы административного  права предоставляют собой общеобязательные правила поведения, которые устанавливаются  государством в целях регулирования  общественных отношений, складывающихся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности в сфере государственного управления. Они призваны обеспечивать организацию и функционирование как всей системы органов исполнительной власти, так ее отдельных звеньев, а также регулировать внутриорганизационные  управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (в органах представительной власти, суда, прокуратуры). Они распространяют свое действие также на организацию  и деятельность исполнительных органов  местного самоуправления, определяют порядок их взаимодействия с органами государственной власти. Однако они  не регулируют внутреннее управление в частных предприятиях, фирмах, концернах и т.д. 

Нормы административного  права определяют границы должного, управомоченного или запрещенного поведения субъектов в процессе осуществления исполнительной власти в сфере государственного управления. Эти нормы регулируют отношения управленческого характера путем определения взаимных прав, обязанностей и ответственности сторон этих отношений. Они призваны обеспечить публичные интересы посредством установления конкретной меры должного и возможного поведения субъектов административного права в сфере государственного управления. 

Специфика предмета административно-правового регулирования  определяет целый ряд особенностей, которые отличают административно-правовые нормы от норм других отраслей права.

Во-первых, в содержательном плане нормы административного  права закрепляют отношения по организации  и реализации исполнительной власти в сфере государственного управления, устанавливают процедуры и формы  деятельности государственной администрации  в ее государственно-властных отношениях с частными лицами. Эти нормы адресованы, прежде всего, субъектам исполнительной власти в целях упорядочения государственного управления, обеспечения законности в деятельности государственной  администрации. Однако значительная их часть касается вопросов защиты прав и законных интересов граждан  в сфере управления, устанавливает  гарантии их реализации. Так, процедура  подачи и рассмотрения обращений  граждан в административные органы регламентируется более чем 80 различными нормативными актами. 

Во-вторых, нормы  административного права определяют административно-правовой статус субъектов  управленческих правоотношений в сфере  исполнительной власти, устанавливают  их права, обязанности, ответственность  и правовые формы деятельности. 

В-третьих, административно-правовые нормы регулируют во многих случаях  отношения, входящие в предмет других отраслей права (налогового, финансового, земельного и т.д.). 

В-четвертых, в отличие  от многих других отраслей права, административно-правовые нормы обеспечены собственными отраслевыми  средствами охраны и юридического принуждения  к их исполнению. Эти средства представлены административно-правовыми охранительными нормами, устанавливающими административную и дисциплинарную ответственность. 

В-пятых, административно-правовые нормы устанавливаются не только законодательным путем, но и в  значительной мере в процессе административного  правотворчества. Вследствие этого  они неравнозначны по своей юридической  силе. Нормы, являющиеся продуктом административного  правотворчества, устанавливаются  субъектами исполнительной власти в  процессе реализации распорядительной власти, в процессе реализации распорядительных полномочий в пределах определенной законом компетенции. Эти нормы  носят подзаконный характер и  могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, вышестоящей  инстанцией, либо признаны недействительными  по решению суда. 

Административно-правовые нормы подразделяются на различные  виды по целому ряд оснований. 

В зависимости от содержания выделяются материальные и  процедурно-процессуальные нормы. Материальные нормы определяют объем и содержание прав и обязанностей, а также ответственность  участников административно-правовых отношений, т.е. их административно-правовой статус. Они регламентируют правовой режим деятельности субъектов административного  права, устанавливают запреты и  ограничения на ту или иную деятельность, административные санкции за их нарушение  и компетенцию соответствующих  органов по применению этих санкций. Процедурно-процессуальные нормы регламентируют процесс функционирования органов  государственной администрации  в их отношениях с другими субъектами административного права. Процедурные  нормы определяют порядок реализации компетенции, прав и обязанностей, установленных  нормами материального административного  права. Они регулируют процедуру, формы  и методы нормотворческой и правоприменительной  деятельности государственной администрации. Процессуальные нормы регламентируют порядок осуществления юрисдикционной деятельности, т.е. отношения, складывающиеся с участием юрисдикционного органа в процессе разбирательства правовых конфликтов в виде административных правонарушений и административных споров.

В зависимости от функций права административно-правовые нормы подразделяются на учредительные, регулятивные и охранительные. Учредительные нормы различны по своему функциональному назначению и диапазону действия. Они закрепляют отправные, принципиальные положения материального или процессуального характера. Структура этих норм включает два основных элемента: объем и определение. Объем указывает условия применения учредительной нормы, а определение закрепляет значение того или иного термина, используемого в административном праве либо принцип административного права. Регулятивные нормы обеспечивают позитивное регулирование поведения субъектов административного права. Они определяют правила поведения участников административно-правовых отношений, обстоятельства и прекращения этих отношений. Охранительные нормы обеспечивают охрану регулятивных норм от нарушений, защиту прав и свобод граждан в случае их ущемления неправомерными действиями административных органов. 

В зависимости от юридической силы выделяются законодательные  и подзаконные административно-правовые нормы. Законодательные нормы содержатся в федеральных законах и нормативных  актах законодательной власти субъектов  Федерации. Подзаконные нормы могут  быть общими и отраслевыми (ведомственными). Общие подзаконные нормы содержатся в актах Президента РФ, Постановлениях Правительства РФ, глав администраций  и правительств субъектов РФ. Отраслевые нормы устанавливаются посредством  ведомственных нормативных актов. 

В зависимости от метода воздействия на поведение  субъектов нормы административного  права делятся на:  

1) обязывающие (содержат  предписание совершить определенные  действия в предусмотренных нормой  случаях);  

2) запрещающие (содержат запрет на совершение тех или иных действий);  

3) уполномочивающие (предоставляют возможность субъектам  права совершать определенные  действия, влекущие юридические  последствия);  

4) разрешительные или дозволительные (разрешают адресату действовать по своему усмотрению);  

5) ограничительные  (вводят ограничения на ту или  иную деятельность).  

По форме предписания  административные нормы подразделяются на: а) императивные (подлежащие обязательному, безусловному исполнению); б) рекомендательные (не носящие обязательного характера  и содержащие рекомендации, советы о целесообразности совершения определенных действий); в) диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения  либо допускающие возможность согласования прав и обязанностей сторон); г) стимулирующие (обеспечивающие с помощью средств  материального и морального воздействия  образцовое выполнение своих обязанностей участниками управленческих правоотношений).