Административный процесс. 12

Реферат

по теме: «Административный  процесс»

Вступительная часть 

1. Концепции  административного процесса 

2 Понятие признаки  и структура административного  процесса 

4. Правовое регулирование  административного процесса 

Заключительная  часть 

Литература:

Основная

1. Конституция  Российской Федерации. -М., 1993, гл. гл. 4,6,8.

2. Административное  право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. С. 389-419;

3. Административно-процессуальное  право: Курс лекций/ Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2004. - С. 5-6.

4. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - М.: Изд. НОРМА, 2001. С. 300-303;

5. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 36-53;

II. Дополнительная

1. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство.//ЖРП. 2000. № 9. С. 15-17.

2. Кононов П.И.  Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного  регулирования. - Киров, 2001. С. 14-66;

3. Лукьянова  Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Изд. НОРМА, 2003. - С. 40-42.

4. Махина С.Н.  Административный процесс: проблемы  теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

5. Панова И.В.  Актуальные проблемы административного  процесса в Российской Федерации.  Автореферат диссерт… докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2000. С. 6;

6. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М.: Юридическая литература, 1964.

7. СЗ, 2004, № 31, ст. 3215.

8. Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Саратов: Изд-во Саратовского ГУ, 2003. - С. 9-10.

Список используемой литературы:

1. Административное  право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. С. 389-419; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.

2. Административно-процессуальное  право: Курс лекций/ Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2004.

3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - М.: Изд. НОРМА, 2001.

4. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство.//ЖРП. 2000. № 9.

5. Кононов П.И.  Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного  регулирования. - Киров, 2001.

6. Лукьянова  Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Изд. НОРМА, 2003. - С. 40-42.

7. Махина С.Н.  Административный процесс: проблемы  теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

8. Панова И.В.  Актуальные проблемы административного  процесса в Российской Федерации.  Автореферат диссерт… докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2000.

9. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М.: Юридическая литература, 1964.

10. СЗ, 2004, № 31, ст. 3215.

11. Сорокин В.Д.  Административно-процессуальное право:  Учебник. - СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2004.

12. Сорокин В.Д.  Проблемы административного процесса. - М.: Юридическая литература, 1968.

13. Сорокин В.Д.  Указ. соч.

14. Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Саратов: Изд-во Саратовского ГУ, 2003.

Введение

В формировании представления об административном процессе и административно-процессуальном праве могут быть использованы различные  методологические подходы и концептуальные конструкции. Современные представления  об административном процессе и административно-процессуальном праве основаны на выводе о том, что  предмет административного права  должен увязываться с правоотношениями, возникающими в связи с реализацией  функции исполнительной власти любым  из субъектов государственной власти.[ СМ.: Административно-процессуальное право: Курс лекций/ Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2004. - С. 5-6.] Следует согласиться с позицией Ю.Н. Старилова, что «новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сфере исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти»[ Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Саратов: Изд-во Саратовского ГУ, 2003. - С. 9-10.]. В методологическом плане следует указать также на необходимость однозначного использования терминологии при формировании представления об административном процессе, что не всегда выдерживается даже в глубоких и заслуживающих внимание исследованиях. Административный процесс принято понимать как административно-процессуальную деятельность в отличие от административно-процессуального права, представляющего собой систему норм, регулирующих административно-процессуальную деятельность. Анализ сущности и особенностей административного процесса есть предпосылка формирования правильного и всестороннего представления об административно-процессуальном праве.

§ 1. Концепции  административного процесса

Административный  процесс как сложное социально-правовое явление и вид социальной деятельности выражен во вне двояким образом. С одной стороны, как элемент социального управления он включен в механизмы реализации исполнительной и судебной власти. С другой стороны, административный процесс выступает в качестве вида юридического процесса и имеет характерные юридические признаки. Установление связей административного процесса с этими двумя родовыми системами позволяет составить представление о его особенностях.

Доказано, что  процессуальная форма деятельности, во всем многообразии и специфике  ее появлений, непосредственно определяется содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма обслуживает. Административный процесс отражает характерные черты исполнительной власти, аналогично тому, как гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной. Административный процесс имеет ярко выраженную управленческую процедуру, производную от исполнительно-распорядительной деятельности органов публичного управления. Властный характер управления предопределяет характеристику административного процесса как юридической формы реализации исполнительной власти в процессе государственного управления (управленческом процессе).

Связь административного  процесса с государственным управлением  как деятельностью исполнительных органов власти можно проследить, показав основные элементы содержания государственной управленческой деятельности. Общеизвестно, что содержание государственного управления состоит из нескольких взаимосвязанных между собой видов деятельности: а) принятие нормативных юридических актов органами исполнительной власти (правотворчество); б) применение правовых норм органами исполнительной власти, в том числе при рассмотрении споров и применении мер административного принуждения; в) организационная работа аппаратов органов исполнительной власти; г) вспомогательные технологические действия материально-технического характера.

Управленческие  деятельности осуществляется не хаотично, а организованно в соответствии со сложившимися правилами, требованиями и традициями. Упорядоченность управленческих действий обеспечивает эффективность  государственного управления. В связи  с чем, органы публичного управления выработали конкретные процедуры осуществления  различных видов управленческой деятельности. Управленческая процедура - это официально установленный порядок  проведения управленческой деятельности. Система процедур управленческой деятельности образует управленческий процесс. Часть  этих процедур имеет юридическое  содержание и осуществляется в соответствие с требованиями нормативно-правовых актов. В частности, в форме юридических процедур (производств) осуществляется принятие нормативных и индивидуальных правовых актов в ходе правотворчества и правоприменения. Именно эта часть управленческой деятельности органов исполнительной власти, осуществляемая в форме юридических процедур (производств), входит в содержание административного процесса.

Следует обратить внимание и на иные виды деятельности, являющиеся структурными элементами административного  процесса. Административный процесс включает в себя все возможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления в различных органах государственной власти и местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что к административному процессу относятся исключительно управленческие действия юридического характера, совершенные в соответствии с правилами юридических процедур. В этом смысле базу административного процесса составляют многочисленные организационно-процедурные правоотношения, возникающие в деятельности аппаратов управления органов всех ветвей власти, в том числе и законодательной, и судебной власти, а равно в органах местного самоуправления, в силу единой природы управленческой деятельности. В качестве примера возможно указать на процедуры подготовки и принятия индивидуальных и локальных нормативных правовых актов; рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан; процедуры разрешения индивидуальных дел в пределах служебных правоотношений, в частности, предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[ См.: СЗ, 2004, № 31, ст. 3215.] и иные.

Административный  процесс не может жестко увязываться  с правоотношениями, в которых  в качестве обязательного субъекта представлен орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление. Административно-процессуальная деятельность имеет место в работе судов. В качестве средства обеспечения охраны и защиты административных отношений, возникающих в связи с деятельностью исполнительной власти. В деятельности судов административный процесс представлен в виде правосудия по делам об административных правонарушениях и судебного контроля за органами исполнительной власти. Производство по делам об административных правонарушениях в судах возникает в связи с необходимостью применения административных наказаний, отнесенных законом к компетенции суда. Судебный контроль в форме производств, возникающих из публичных правоотношений, направлен на проверку правомерности осуществления управленческих юридических действий органами управления и их должностными лицами, на судебную защиту граждан от действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих их права и свободы.

Таким образом, фактическое содержание административного  процесса охватывает четыре типа административно-процессуальной деятельности, реализуемой различными органами публичной власти:

1. правотворческую  деятельность органов и должностных  лиц исполнительной власти, а  также субъектов, имеющих правотворческие  полномочия по принятию подзаконных  нормативных актов в сфере  исполнительной власти;

2. положительную,  организационно-процедурную деятельность  по осуществлению функций и  целей управления, возникающая при  применении регулятивных норм  материального административного  права;

3. юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров в сфере реализации исполнительной власти и по применению мер административного принуждения, в том числе административных наказаний, назначаемых судами;

4. судебный контроль за законностью деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

Широкое понимание  административного процесса соответствует  современным тенденциям законодательной  деятельности и правотворчества  органов исполнительной власти. В  последние годы принято множество  нормативных актов, устанавливающих  порядок осуществления управленческой деятельности в различных сферах и областях управления и административного  судопроизводства, которые гарантируют  эффективное применение норм административного  права, результативность управленческой деятельности и правовую защиту граждан  от неправомерных действий и бездействия  со стороны органов управления и  их служащих. Однако анализ законодательства РФ и его субъектов, ведомственных  нормативных актов, устанавливающих  управленческие отношения, позволяет  сделать вывод об отсутствии всесторонней правовой основы, системы нормативных  актов, которые регламентирует административно-процессуальную деятельность. Разумеется, что вне  формы и методы управленческого  процесса невозможно установить правовым путем, но правовое государство обязано  к этому стремиться. Максимально  широкий подход к пониманию содержания административного процесса создает  теоретические и политико-правовые предпосылки к всесторонней правовой регламентации управленческих процедур и завершения формирования административно-процессуального  права в качестве цельной и  самостоятельной отрасли в системе  права.

Предельно широкий  подход к содержанию административного  процесса сформирован на основе освобождения сложившихся в административном праве двух основных концепций понимания  административного процесса: «юрисдикционной» концепции и «управленческой» концепции. Концепции административного процесса возникли в результате научной дискуссии, развернувшейся в средине 60-х годов. Основные положения юридической теории административного процесса были изложены Н.Г. Салищевой в монографии «Административный процесс в СССР».[ См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М.: Юридическая литература, 1964.] Взгляды сторонников управленческой концепции впервые были в обобщенном виде отражены в монографии В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса»[ См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - М.: Юридическая литература, 1968.]. Обе концепции административного процесса нашли своих сторонников, которые и в современных условиях продолжают усилия по их развитию.

Юрисдикционная концепция предлагает ограничительное, узкое толкование административного процесса по аналогии с уголовным и гражданским процессом. Под административным процессом понимается вид исполнительно-распорядительной деятельности по применению административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных управленческих дел. В этом смысле административный процесс еще называют негативным административным процессом, административно-юрисдикционным процессом, правоохранительным процессом. Утверждается, что административный процесс возникает при наличии спора между сторонниками административного правоотношения или решения вопроса о применении принуждения. Всю иную деятельность предлагается считать не административно-процессуальной, а организационно-процедурной. В соответствии с юрисдикционным толкованием процессуальные нормы регламентируют административный процесс наряду с материальными нормами. И в совокупности составляют институт административного права. Отрицается существование административно-процессуального права в системе российского права. В отдельных случаях позиция представителей юрисдикционного подхода еще более сужает содержание административного процесса до так называемого «традиционного» понимания юридического процесса, охватывающего исключительно процессуальную деятельность судов - административное правосудие.

Управленческая  концепция рассматривает административный процесс преимущественно как  юридическую форму реализации исполнительной власти, процесс применения норм материального  административного права, в который  помимо применения административного  принуждения включается применение регулятивных норм. В связи с этим административный процесс называют позитивными или организационно-процедурными процессом.

Административный  процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти - это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

Таким образом, в административном праве фактически существует три подхода к пониманию  административного процесса, которые  условно можно обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами которого стираются границы между формами реализации норм материального права, между материальными и процессуальными нормами, между формами юридической деятельности.

Отметим, что  концепция широкого подхода в  предлагаемом понимании находится  в стадии формировании и требует  детальной проработки и обоснования.

Важным моментом в формировании представления об административном процессе является установление соотношения административного  процесса с юридическим процессом. Общепризнанно, что административный процесс - это вид юридического процесса, обладающий определёнными особенностями. На первый взгляд простая задача соотношения  признаков юридического и административного  процессов осложняется тем обстоятельством, что в общей теории права имеет  место минимум пять подходов в  определении содержания юридического процесса и процессуального права[ См. Например: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М.: Изд. НОРМА, 2003. - С. 40-42.].

С учетом различной  степени детализации обобщенное представление ученых-администраторов  об юридическом процессе находится в пределах разброса мнений, при котором юридический процесс воспринимается как деятельность компетентных органов государства, осуществляемая в процессуальной форме. Соответственно, процессуальное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и процессе применения норм материального права.

Нет единства среди  административистов, исследующих проблемы административного процесса в современной России, и относительно признаков юридического процесса[ См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2004. С. 177-186; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - М.: Изд. НОРМА, 2001. С. 300-303; Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. С. 389-419; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 36-53; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. - Киров, 2001. С. 14-66; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Автореферат диссерт… докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2000. С. 6; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.].

Тем не менее, как  представляется, не вызывает обоснованных возражений утверждения о том, что  юридический процесс - это:

1. сознательная  целенаправленная деятельность; разновидность  социального процесса;

2. этой деятельности  присущ властный характер, поскольку  в ней реализуются властные  полномочия государственных и  муниципальных органов;

3. эта деятельность  имеет юридическое содержание, направлена  на решение юридических дел  и достижение определенного юридического  результата;

4. результаты  процесса оформляются в официальных  юридических документах;

5. юридический  процесс - это правовая форма  реализации функций органов власти. Его виды и особенности организации  определяются характером, видом  власти, которую он обслуживает.

6. ему свойственна  достаточно полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими  процессуальными нормами.

Все эти признаки в полной мере присуще административному  процессу как виды административного  процесса.

§ 2 Понятие признаки и структура административного  процесса

Неоднозначность методологических подходов в теории права и в административном праве  осложняют задачу определения понятия  административного процесса. Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная  нормами административно-процессуального  права деятельность субъектов публичной  власти по разрешению правоприменительных  и правотворческих юридических  дел в сфере осуществления  публичного управления и судебного  контроля за ним.

Обратимся к  характеристике отдельных признаков  административного процесса.

1. Административный  процесс - это не любая властная  деятельность, а исключительно юридическая  по своему содержанию, целям и  результату. В связи с этим, необходимо  отграничивать административный  процесс, прежде всего от управленческого  процесса, с одной стороны, и  от иных видов юридической  деятельности, с другой.

Управленческий  процесс - система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается  нормами права, а по отдельным  направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы  управления»). К ним частично относится  организационная работа аппаратов  управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений.

2. Административно-процессуальная  деятельность осуществляется уполномоченными  на то субъектами публичной  власти. Методологически неверно  жестко увязывать административный  процесс с деятельностью органов  исполнительной власти или с  административной юстицией. Это  искажает реальную картину состояния  юрисдикционного процесса в современных условиях.

Следует согласиться  с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник - соответствующую ветвь государственной  власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и  преимущественно реализует функции  исполнительной власти. Но при этом следует учитывать три аргумента, позволяющих избежать формализма во имя «чистоты» теоретических  конструкции и предельной поляризации  подходов. Во-первых, исполнительная власть может быть реализована в форме  правотворческой и правоприменительной, в том числе и юрисдикционной, деятельности. Во-вторых, состав субъектов определяется прежде всего юридическими содержанием действий субъектов публичной власти. В-третьих, закрепленные процессуальных действий в законодательных актах, традиционно относимым к иным отраслям права, не к административному праву, не означает автоматически, что эти действия не входят в содержание административного процесса.

Подтверждая единый характер управленческой деятельности, мы должны признать, что в форме  административного процесса реализуются  функции как государственный  исполнительной власти на уровне федерации и ее субъектов, так и муниципальной исполнительной власти. Если за основу определения административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса взять не только управленческую, но и непосредственно связанную с управлением деятельность, то к административному процессу следует отнести деятельность судов по применению традиционно признаваемых административными мер принуждения (административное наказания, установление административного надзора за ранее судимыми лицами, меры пресечения правонарушений и т.п.), а также разрешение судами, административных споров, возникающих из публичных правоотношений, в порядке судебного контроля за деятельностью исполнительной власти (сейчас традиционно регулируется Гражданско-процессуальным кодексом). Очевиден и тот факт, что субъектами управленческого процесс являются аппараты представительных органов власти, деятельность которых также организована в форме административных процедур. В этих условиях единственный корректный термин, дающий возможность объединить субъектов административно-процессуальной деятельности - «органы публичной власти». Естественно, что субъектами являются и должностные лица названных органов.

Не следует, что  утверждение воспринимать как попытку  из числа участников административно-процессуальной деятельности граждан, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций, иных участников административного  процесса. Органы публичной власти являются не единственными, но основными  участниками административного  процесса, поскольку именно они рассматривают  юридические дела, осуществляют основную массу административно-процессуальных действий и принимают решение  по делу. На органы публичной власти возложены законодательством обязанности  по обеспечению процессуальной формы  деятельности, в том числе, обязанность  требовать соблюдение порядка осуществления  деятельности от иных участников процесса. Тем самым подчеркивается их ведущая роль в реализации целей административного процесса.

3. Административный  процесс имеет свое юридическое  содержание, цель и результат.  Юридическое содержание административного  процесса состоит в том, что  он является деятельностью по  разрешению административных юридических  дел. Юридическое дело - вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения  которой связана с использованием  юридических средств, прежде всего  норм права. Административное  дело следует понимать как  возникающий в сфере публичного  управления вопрос, связанный с  применением, административно-правовых  норм в предусмотренной нормативными  актами процессуальной форме.  Назначение административных дел  состоит в обеспечении применения  норм не только материального  и процессуального административного  права, но и других материальных  отраслей. Результатами разрешения  административных дел могут быть  как индивидуальные правовые  акты, с помощью которых административно-правовые  нормы применяются к конкретным  лицам, так и подзаконные нормативные  акты к органам исполнительной  власти. Нет противоречия в том,  что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел - достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.