Акты правового регулирования

  § 1. Понятие и юридическое  значение актов управления   

    Издание правовых актов – специфическая  и основная форма для деятельности субъектов исполнительной власти. Такая  их роль определяется тем, что с их помощью реализуются непосредственно  задачи, функции и полномочия этих субъектов, т.е. их компетенция.               

    Что в наибольшей степени характерно для этих правовых актов?                                                    

    Прежде  всего следует отметить, что они  представляют собой, юридический вариант управленческих решений. Это означает, что, принимая такой акт, соответствующий исполнительный орган (должностное лицо) решает общий или индивидуальный вопрос, возникающий в сфере государственного управления и относящийся к его компетенции.

    По  своему правовому содержанию акт управления представляет собой не что иное, как одностороннее юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, в котором, во-первых, находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности и, во-вторых, с помощью которого практически реализуются задачи и функции исполнительной власти.

    Правовой  акт управления императивен, что  означает юридическую обязательность содержащихся в нем предписаний для адресата.

    Их  исполнение обеспечивается, в частности, угрозой юридической ответственности за уклонение от исполнения или ненадлежащее исполнение этих предписаний.

    Для юридического содержания правовых актов  управления характерно то, что они могут устанавливать правила должного поведения в сфере государственного управления (административно-правовые нормы) либо выступать в роли юридического факта, порождающего конкретные административно-правовые отношения.

    Так, приказ министра или руководителя федерального органа исполнительной власти может  установить правила, обязательные для всех органов, должностных лиц, предприятий и учреждений, действующих в порученной данному органу сфере деятельности. Его же приказ о назначении лица на должность в аппарате министерства порождает конкретное государственно-служебное правовое отношение.

    Правовые  акты управления в любой своей  разновидности подзаконны, т.е. могут  издаваться полномочными исполнительными  органами (должностными лицами) в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами и в интересах обеспечения их исполнения.

    Для правовых актов управления характерно то, что издаются они в качестве письменного документа. Допустим и  устный их вариант (например, он распространен  в системе военного управления, а также в служебных отношениях между руководителями и непосредственно подчиненными им работниками).

    В процессе деятельности исполнительных органов используются различного рода служебные документы (докладные записки, отчетные материалы, акты ревизий и проверок, протоколы, справки и т.д.). Такие документы содержат в себе определенные данные, имеющие и юридическое значение. Так, акт ревизии фиксирует то, что было обнаружено, содержит рекомендации по устранению вскрытых недостатков и по наказанию виновных. Но правовым актом такой служебный документ не является. Дело в том, что, во-первых, сама ревизия проводилась на основе соответствующего приказа, т.е. правового акта; во-вторых, ее результаты могут быть реализованы также только приказом руководителя. Это значит, что правовой акт, будучи юридическим видом служебных документов, составляет основу всей служебной документации исполнительных органов.              

    Таким образом, под правовым актом управления понимается основанное на законе одностороннее  юридически властное воле изъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно- правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

    Особенностью правовых актов управления является то, что их действие не ограничивается собственно сферой государственной управления. В ряде случаев ими регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (например, финансовых, земельных, экологических). Они служат юридическим фактом для возникновения трудовых, налоговых, предпринимательских, частично и гражданских правоотношений.                                        

    Правовые  акты управления решают многие вопросы, связанные с детализацией и конкретизацией законодательных актов. Например, реализация Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» потребовала издания около двадцати президентских указов и правительственных постановлений.

    Изданные в нарушение принципа подзаконности правовые акты управления могут быть приостановлены либо отменены в установленном порядке. В последнем случае полномочия по отмене противоправных управленческих актов все в большей степени принадлежат органам судебной власти. Исполнительные органы (должностные лица) не могут изменять или отменять судебные акты. Но они нередко играют роль доказательств по жилищным, трудовым, административным делам, рассматриваемым в судебном процессе.                                             
 

  . Понятие, общие  черты, виды и  классификация форм  государственного  управления

   Форма государственного управления внешнее выражение деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, осуществляемое в рамках их компетенции по разрешению стоящих задач и вызывающее определенные последствия.   

  Общие черты форм государственного управления:    

  1) являются способом внешнего выражения  деятельности органов государственного  управления и их должностных  лиц;   

  2) зависят от содержания деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;   

  3) оказывают влияние на содержание  деятельности органов государственного  управления и их должностных  лиц;   

  4) обусловлены реализацией задач  и функций субъектов государственного управления в рамках их компетенций;   

  5) требуют юридической регламентации  в большинстве случаев;   

  6) выбор форм управленческой деятельности  обусловлен спецификой стоящей  цели, предопределяет наиболее эффективный  вариант деятельности;   

  7) влекут за собой определенные последствия.    

  В зависимости от порождаемых  последствий формы управленческой деятельности бывают правовые (влекут определенные юридические последствия) и неправовые (влекут наступление последствий неюридического характера).   

  По  содержанию выделяют правотворческие, правоприменительные, договорные и иные юридически значимые формы управленческой деятельности.   

  По  целенаправленности формы делятся на внешние (формы реализации полномочий органов исполнительной власти (органов государственного управления)) и внутренние (формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) работы по организации самого субъекта управления, по поддержанию его в работоспособном состоянии).   

  По  способу выражения  выделяют словесные (излагаемые при помощи знаковых единиц языка как в письменном, так и устном виде) и конклюдентные (излагаемые при помощи неязыковых знаков, телодвижений, дорожных знаков, дорожной разметки) формы управленческой деятельности. 
 
 
 

  . Требования, предъявляемые  к правовым актам  управления. Действие правовых актов управления

   Правовые  акты управления должны отвечать требованиям  целесообразности и законности.   

  Целесообразность  правового акта управления – полезность правового акта с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуации.   

  Для достижения целесообразности учитываются  следующие факторы:   

  1) состояние системы управления;   

  2) ранее принятые акты;   

  3) возможные варианты решения проблемы;    

  4) интересы участников управленческих отношений;   

  5) права и свободы человека;   

  6) научно-правотворческие рекомендации.    

  Законность  правового акта управления – требование к правовым актам управления соответствовать Конституции и действующему законодательству.    

  Чтобы отвечать данному требованию, акт:   

  1) должен быть принят компетентным  субъектом государственного управления;    

  2) соответствовать закону по существу;    

  3) соответствовать цели закона;   

  4) приниматься в установленном  процессуальном порядке;   

  5) не противоречить правовым актам большей юридической силы;   

  6) иметь соответствующую форму  (акт-документ);   

  7) в отдельных случаях, в зависимости  от назначения и содержания  акта, устанавливаются дополнительные  требования.   

  Технические требования, предъявляемые к правовому акту управления:   

  1) лексические требования (язык должен  быть четким, ясным, лаконичным, понятным  для адресатов);   

  2) грамматические требования (при  оформлении должны соблюдаться  правила грамматики);   

  3) акт должен быть своевременно  доведен до адресатов;   

  4) иметь установленные реквизиты  (наименование, подписи, печати и  т. д.);   

  5) своевременно сдаваться на хранение.    

  При несоблюдении требований, предъявляемых  к правовым актам управления, наступает  их ничтожность или оспоримость.    

  Ничтожный правовой акт – правовой акт, который вследствие допущенных нарушений предъявляемых к нему требований не может породить и не порождает юридических последствий, не подлежит исполнению.   

  Правовые  акты признаются ничтожными, если на то есть прямое указание закона; грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт; отсутствуют законные основания (заявление, указание, поручение и т. д.) для принятия акта; нарушен срок давности; акт предписывает совершение противоправного действия и т. п.   

  Оспоримый правовой акт – правовой акт, который подлежит исполнению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором.   

  Существуют  два способа оспаривания правовых актов – опротестование (принесение протеста прокурором) и обжалование (обращение с жалобой в суд или в вышестоящий орган, к должностному лицу, по отношению к субъекту, вынесшему акт).   

  Приостановление действия (исполнения) правовых актов управления:   

  • не влечет автоматическую утрату юридической  силы правового акта;   

  • не действует (не исполняется) на протяжении решения вопроса о его законности;    

  • в зависимости от принятого решения  утрачивает юридическую силу, продолжает действовать полностью либо в  части.   

  Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан.   

  Правительство РФ в целях реализации своих постановлений  и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик.    

  Органы  законодательной власти субъектов  РФ могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству.    

  Принесение  протеста прокурором на постановление  о наложении административного  взыскания приостанавливает исполнение некоторых взысканий до рассмотрения протеста.   

  Подача жалобы на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает исполнение некоторых взысканий до ее рассмотрения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  Введение

    В теории административного права  институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления принимаются органами исполнительной власти, однако они могут также приниматься государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной власти. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, инструкции) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов; они принимаются руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов. Судьи принимают также постановления в результате рассмотрения отнесенного к их компетенции в области административной юрисдикции дела об административном правонарушении. В настоящее время назрела необходимость создания в высших учебных заведениях специального учебного курса по проблеме административных правовых актов. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин "правовые акты управления", реже — "административные акты". Западноевропейская административно-правовая наука и законодательство оперируют понятием "административные акты". Административные акты — это ядро общего административного права, особая публично-правовая область реализации управленческих функций и особый вид управленческого процесса; они являются сущностью административного права'. Германскими авторами отмечается, что административный акт является "изобретением" науки публичного права, создавшей его по французскому образцу; административный акт выступает, с одной стороны, как "типичный продукт односторонне властно действующего управления, исполняющего законы и осуществляющего государственные цели в рамках законов. С другой стороны, с помощью административного акта и предшествующей ему или следующей за ним процедуры должна быть обеспечена правовая защищенность, подобно тому, как это делает судебное решение". Германскими учеными особо отмечаются три существенных признака административного акта: 1) регулирование отдельного случая; данным признаком административный акт отграничивается от нормы закона, т. е. административный акт является конкретным решением, относящимся именно к отдельному случаю, тогда как закон представляет собой абстрактное регулирование; 2) является решением; в данном признаке скрываются два момента: волеизъявление ведомства в отношении граждан или некоторой вещи и обоснование прав и (или) обязанностей для гражданина или относительно некоторой вещи; 3) внешнее действие административного акта заключается в том, что он оказывает непосредственное правовое воздействие "вовне", т. е. имеются в виду правоотношения между государством и гражданами. Германские административные акты можно классифицировать по различным основаниям: 1) по содержанию выделяются постановляющие (приказывающие, запрещающие, разрешающие, отказывающие, ограничивающие, отменяющие), устанавливающие, правоустанавливающие (публично-правовое правоустановление и частноправовое право-установление) административные акты; 2) по действию в отношении затронутого лица — обременительные и благоприятствующие; 3) по степени связанности правом — содержательные и рамочные; 4) по действию во времени — разовые и постоянные; 5) по форме — со свободной формой и с предписанной формой; 6) по полноте регулирования — частичные и полные административные акты; 7) в зависимости от "окончательности" решения — предварительные и окончательные акты. В отличие от германского, в российском административном праве издаваемые органами управления акты применения норм административно-юрисдикционного права (например, постановления о наложении административного взыскания) считаются правовыми актами управления (как правило, идивидуальными). В германском же административном праве такие акты не считаются правовыми актами управления, ибо законодатель четко выделяет отличительные признаки правового акта управления. Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах. Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает цо-становления и распоряжения. В ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).  
 
 
 
 

  Заключение 

    Правовые  акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются или осуществляются. Для этого правовой акт управления должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т. е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания.

    Иногда  создается впечатление, что вопрос о признаках акта управления и  вопрос о требованиях, которые предъявляются к нему, по существу аналогичны. Однако теория административного права различает эти понятия. Признаки акта управления — это главнейшие свойства, которые характеризуют его сущность и назначение, а требования к акту управления — это некие стандартные условия, при которых акт управления будет являться законным и отвечать публичным интересам. Думается, что даже со временем, когда будут приняты законы о правовых актах управления и об управленческом процессе, в которых будет установлено легальное понятие административного акта, вопросы о признаках и о требованиях административного акта будут иметь свои особенности.  
 
 
 

    . Требования, предъявляемые к правовым  актам государственного управления, их действия во времени и  пространстве

    В литературе можно встретить весьма интересные мнения по проблеме требований к актам управления. Например, Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, рассматривают через призму условий эффективности актов государственной администрации и их качества. "Качество самих актов — результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты". К таким требованиям, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова, относятся: 1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в решении вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора; соответствие акта закону по существу; соответствие цели закона; принятие его в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта); 3) организационно-технические требования (здесь же приводятся требования к культуре оформления акта: лаконичность, соблюдение грамматических норм и правил, структура документа и т. д.). В качестве основных требований к актам управления В. М. Манохин выделяет следующие: 1) требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления; 2) требования к вступлению их в действие; 3) требования к содержанию и форме акта управления.

    Главным требованием, относящимся к акту управления, является его законность, причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и процессуальных административно-правовых норм в процессе подготовки, принятия и исполнения акта управления. Однако требования к правовому акту управления могут и не носить юридического характера, а касаться формальной стороны акта управления как юридического документа (например, соблюдение правил русского языка). Законность правовых актов управления должна обеспечиваться, т. е. на всех этапах их подготовки и принятия должны создаваться условия для их действия и достижения соответствующих целей управления. Иными словами, акт управления должен издаваться на основе закона и во исполнение требований законодательных актов. Если акт управления не соответствует закону, то он должен быть отменен в рамках существующих процедур. Понятие "законность правовых актов управления" конкретизируется следующими требованиями.

    1. Правовой акт должен соответствовать  положениям законов и быть  направлен на достижение той  цели, которую ставил перед собой  законодатель, принимая тот или  иной закон. Административный  акт не может противоречить Конституции РФ, международным договорам, конституциям и уставам субъектов Федерации, действующему законодательству, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, законодательным актам субъектов Федерации.

    2. Правовой акт управления должен основываться на конституционном и дополнительном договорном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ; акты органов местного самоуправления также должны издаваться в рамках установленных предметов ведения и полномочий. Проблема соблюдения цели закона при издании административного акта всегда интересовала административистов. А. И. Елист-ратов еще в начале XX в. писал, что "идея законной цели как особого условия правомерности для административного акта является приобретением французского административного права. Государственный совет в качестве органа административной юстиции отменяет акты, совершаемые должностным лицом в пределах его компетенции и с соблюдением предписанных форм, если этими актами преследуется не та цель, которую имел в виду закон, определяя право подлежащего агента на их совершение" (тогда это называлось "отклонением власти"). А. И. Елистратов в идее законной цели административного акта видел возможность и для развития всего публичного права. Он писал: "Судья, призванный к толкованию цели закона, неизбежно поднимается от формул закона к тем общественным интересам, которым должен служить закон. Соответствие административного акта задачам общественного служения становится для него высшим критерием при определении правомерности акта. ...Если административное право будет развиваться в этом направлении, то в конечном итоге не парламент, а именно суд окажется центральным стержнем правопорядка публичных служб". Значение проблемы соблюдения цели закона при издании административного акта неизмеримо возрастает в настоящее время, в условиях развития в стране рыночных отношений, углубления кризиса в сфере администрации, отсутствия четких правил администрирования, широкого распространения коррупции среди субъектов публичного управления. В таких обстоятельствах административный акт может издаваться в угоду всевозможных амбиций политических деятелей, в защиту региональных интересов при полном пренебрежении интересами страны. Например, известны многочисленные случаи, когда органы государственного контроля или надзора "по заказу" осуществляют проверки некоторых юридических лиц, когда главы регионов (главы областных и краевых администраций) принимают решения о запрете вывоза с территории соответствующего субъекта Федерации товаров, которые там производятся, причем камуфлируют они свои административные решения конкретными "легитимными" целями: например, поступившая в налоговую полицию информация стала основанием для проверки того или иного юридического лица (на самом деле имела место попытка "при помощи государства" и его органов ликвидировать конкурента); на территории субъекта Федерации был введен карантин в связи с обострением санитарно-эпидемиологической обстановки в регионе (на самом деле преследовалась цель устранения товарооборота и вывоза из региона различных товаров).

    3. Правовой акт управления должен  учитывать также положения нормативных актов вышестоящих органов исполнительной власти, т. е. он не должен им противоречить, а, наоборот, развивать и обепечивать их реальное действие.

    4. Акт управления должен издаваться  при соблюдении нормативно установленного  порядка его подготовки, издания, государственной регистрации (если это требуется), вступления в силу и опубликования; в данном случае речь идет о соблюдении условий, положений и требований управленческого процесса. Правовой акт управления может быть принят и введен в действие при условии соблюдения процедуры подготовки и рассмотрения проекта акта, его принятия и опубликования; при издании коллегиальным органом должны соблюдаться правила коллегиального обсуждения, принятия решения, специального голосования (соблюдения требований при вынесении самого решения). От качества административно-процессуального правового регулирования административных актов в итоге зависит их обоснованность, целесообразность, важность и полезность в процессе обеспечения публичных интересов. Административно-процессуальные нормы (нормы управленческого процесса) играют большую роль в установлении правового режима административных актов, т. е. ими устанавливается сама процедура подготовки, обсуждения (коллегиальное обсуждение, участие экспертов и т. д.), принятия (сроки, формы, виды и т. д.) и исполнения актов управления (контроль за исполнением, возможность внесения в акт управления изменений и дополнений и т. д.). Чем лучше процессуальные формы подготовки и исполнения акта управления, тем большего социального эффекта он достигает, тем эффективнее и обоснованнее он является. Процессуальные требования и правила разработки и принятия правовых актов управления обусловливают в итоге правильность и эффективность административных актов.

    5. Правовой акт управления издается  уполномоченным органом исполнительной власти или должностным лицом только в пределах предоставленной им компетенции; правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать предусмотренную в законодательных и иных нормативных актах компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы публичного управления; в случае нарушения требования юридической обоснованности административного акта возникает формальное несоответствие положений законов и самого акта управления, а также опасность нарушения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Право принимать административные акты имеют только те субъекты управления, которым поручено это делать или которым предоставляется такая возможность законодательством (или возлагается такая обязанность). Требования наличия компетенции субъекта управления в вопросах издания административного акта некоторыми авторами считается главнейшим, так как нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов публичного управления.

    6. Правовой акт управления должен  быть юридически обоснованным, т.  е. иметь четкие основания для  его издания, а также цели  и задачи, которые нужно выполнить,  средства, которые необходимы для  реализации актов управления; следует  предусматривать и последствия принятия акта управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматриваться специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.

    7. Правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать гарантированные действующим законодательством права и законные интересы граждан, общественных объединений, негосударственных коммерческих организаций.

    8. Должна соблюдаться установленная  форма акта управления со всеми его реквизитами (разумная структура акта и его грамотная разбивка на конкретные части, разделы, главы, параграфы, пункты и т. п.; хороший стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленное толкование или понимание акта; правильное грамматическое оформление; отсутствие других ошибок; наличие подписей, регистрационного номера, даты принятия; публикация на специальных бланках, содержащих все необходимые атрибуты; четкие печати; установление срока исполнения и ответственных за исполнение, а также механизма контроля). Соблюдение формальных требований к акту управления не следует недооценивать, так как от этого зависит дальнейшее действие принятого административного акта. В литературе называют такого рода требования "организационно-техническими", "культурой оформления административного акта".

    Установленная форма издания акта управления и  соблюдение всех ее реквизитов — это  обязательное требование, установленное  в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 68). Инструкция определяет, что документ должен иметь следующие обязательные реквизиты: наименование федерального органа исполнительной власти — автора документа; название вида документа или унифицированной формы документа; заголовок к тексту; дата; индекс; текст (его составляющие части); визы, подпись, отметка об исполнении документа и направлении его в дело. В процессе подготовки и оформления состав реквизитов может быть дополнен другими реквизитами1, если этого требует назначение документа, его обработка и т. д. Например, ведомственные нормативные акты, подлежащие государственной регистрации, должны иметь реквизит "номер государственной регистрации". В указанной инструкции подробно рассматриваются вопросы оформления реквизитов документа, указываются поисковые системы по документам, приводятся правила подготовки и оформления документов, определяется порядок контроля за их исполнением, передачи дел на архивное хранение и т. д.