Анализ эффективности государственной миграционной политики

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Проблемы миграции все чаще в последнее время попадают в область зрения специалистов. Данный интерес отчасти можно объяснить сложившейся демографической ситуацией. В настоящее время Россия до сих пор переживает демографический кризис, при этом нужно заметить, что он уже минул фазу своего пика. Так, по предварительной оценке, Федеральной службы государственной статистики (Росстата), численность населения России на начало 2014 года увеличилась на 318,8 тысячи человек (на 0,2%) и составило к началу 2014 года 143,7 миллиона человек. Такие результаты получены исходя из итогов Всероссийской переписи населения 2010 года (ВПН-2010) и данных учета демографических событий за прошедший после ВПН-2010 период по факту регистрации рождений и смертей (в записях актов гражданского состояния), прибытий и выбытий (по листкам статистического учета мигрантов Федеральной миграционной службой). Несмотря на это, по статистике аналитиков, учитывающих современные миграционные тенденции, население России уменьшится к 2050 году предположительно на 20% и составит всего 112–119 млн. человек [21]. «Благие пожелания, выраженные в государственной концепции демографической политики: стабилизация численности населения, обеспечение роста населения к 2025 году - это демографическая мечта.

В Российской демографической ситуации можно пронаблюдать и другую неутешительную тенденцию: в стране неизменно возрастает доля пожилых людей. Так в 1996 году доля населения старше трудоспособного возраста достигала 12,2%, а на январь 2013 года эта цифра выросла уже до 13%[9]. В связи с этим уже в ближайшем будущем наша страна столкнётся также и с проблемой нехватки трудоспособного населения, требующей незамедлительного решения на уровне государственной власти. Увеличение доли квалифицированных работников из-за рубежа и перемещение рабочей силы внутри государства с целью регулирования данной проблемы в отдельных районах страны - наиболее очевидный выход из сложившейся ситуации.

В связи с этим, перед государством встают такие задачи как создание условий для привлечения в Российскую Федерацию квалифицированных легальных трудовых ресурсов, совершенствование миграционного учета иностранных граждан, противодействие нелегальной миграции, а также комплекс мер по поддержке внутренней трудовой миграции.

Основные положения государственной политики в сфере миграции заложены в федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [2], в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации [6], а также в «Стратегии 2020» [5].

Таким образом, совершенствование миграционной политики, модернизация российского законодательства в данной сфере, улучшение качества ведения контроля мигрантов становятся одними из приоритетных направлений государственной политики.

Цель данной работы: анализ эффективности государственной миграционной политики.

При выполнении работы преследуется ряд задач:

1. Изучить реализацию государственной миграционной политики Российской Федерации;
2. Современные тенденции развития миграционных процессов в России и за рубежом 
3. Проанализировать эффективность реализации государственной миграционной политики.

Таким образом, объектом изучения становится миграционная политика РФ.

Следовательно, предметом проводимого исследования в данной работе является эффективность реализации миграционной политики РФ.

Для достижения поставленной цели и реализации указанных задач в данной работе применяются такие методы исследования как статистические, математические и социологические. Применено математическое моделирование, а именно демографические прогнозы. Использована информация переписи населения, текущий учет естественного движения населения, миграционных потоков.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Миграция как социальное явление

 

Миграция является одним из важнейших факторов, изменяющих структуру населения государства. Различные миграционные события в своей общей массе размещены пространственно, это означает, что во внимание принимается некая территориальная совокупность людей. Они сочетают в себе единство таких факторов, как прибытие, выбытие и переселение.

Прежде чем рассматривать основы государственного контроля в сфере миграции населения, необходимо дать определение понятию миграция и определить основные теоретические аспекты данного явления.

М.Д. Алиев предлагает рассматривать миграцию населения как процесс, который включает в себя перемену места жительства, то есть переезд из одних населенных пунктов в другие[13, с.143]. Анализируя данное определение, можно отметить, что в нем не учитывается фактор расположения места трудовой занятости человека, который, по нашему мнению, выступает одной из причин миграции. Следовательно, приведенное определение нельзя считать содержательным.

В определении Г.А. Хуринова названная особенность учтена. Он рассматривает миграцию в качестве свободной смены места жительства и места приложения труда в сочетании с личными, коллективными и общественными интересами[13, с.80].Однако его определение нам кажется неполным по той причине, что в нем не учтено возможное изменение этических и культурных ценностей людей, вызываемое миграцией.

Согласно определению Метелева И.С. миграция населения представляет собой определенный элемент образа жизни или форму деятельности, изменяющуюся по своей важности и характеризующую ценности населения, его групп, связанные с временной или постоянной сменой мест проживания и труда, а также и насильственное переселение людей [18, с.23].

Определение И.С. Метелева является достаточно полным. Тем не менее, на наш взгляд, оно также имеет недостатки. Автора называет миграцию элементом образа жизни, однако миграция в большинстве случае выступает в качестве единичных и регулярных территориальных перемещений, вызванных определенными причинами. Следовательно, утверждать о том, что миграция это образ жизни, не целесообразно.

П.А. Маслов под миграцией понимает любое территориальное перемещение, которое совмещается между населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от времени пребывания и преследуемой цели [17, с.105]. Данное определение является наиболее распространенным, но цель перемещения определяет характер миграции, и поэтому зависимость миграции от преследуемой цели обязательно должна быть учтена в определении.

По мнению И.В. Сушковой миграция это изменение положения людей в географическом пространстве из-за постоянного или временного перехода из одной социально-экономической общности в другую, с возвращением в общность или с изменением пространственного перемещения общности в целом [18, с.333]. Отсутствие указания на причины миграционного движения населения и зависимость характера миграции от целей, которые преследуют мигранты, делают эту дефиницию неполноценной.

Аккумулируя особенности рассмотренных определений, можно дать авторское определение понятию миграция. Под миграцией предлагается понимать сложный процесс, связанный с регулярными или единичными территориальными перемещениями населения по различным причинам через границы территориальных образований с целью изменения временного или постоянного места жительства.

Также, необходимо обратить внимание на функции миграции, систематизированные на следующей схеме (см. рисунок 1).

Рисунок 1 Функции миграции [19]

Первая функция заключается в перераспределении населения. Главным образом она связана с размещением производственных сил среди отдельных территорий страны, включая районы, городские и сельские поселения, природные зоны. Значимость данной функции обусловлена тем, что она имеет межтерриториальный характер, для которого необходимо взаимодействие населения нескольких регионов. Более того, перераспределение населения уменьшает, или, напротив, увеличивает численность населения в отдельных территориях. В результате, данная функция может способствовать повышению качества жизни людей ввиду их миграции в более благополучные по признаку инфраструктуры регионы.

Второй функцией миграции является селективная. Ее смысл заключается в том, что непостоянное участие в миграции разных социально-демографических групп приводит к изменению качественного состава населения на различных территориях. Отмечается, что мужчины и лица трудоспособного возраста участвуют в миграции более динамично, чем нетрудоспособные люди и женщины [15, с.14].

Третья функция ускорительная. Территориальные перемещения людей приводят к изменению их социально-психологических характеристик, углублению развития личности (происходит накопление знаний, обмен трудовыми навыками и производственным опытом) и трансформации ее материальных, социальных и духовных потребностей. Исходя из этого можно сказать, что миграция ведет к развитию населения.

Важной характеристикой миграции является ее типология. В ходе анализа научной литературы нами было выделено несколько классификаций миграции, опирающихся на различные признаки, которые в совокупности и составляют типологическую структуру миграции.

По географическому признаку (по факту пересечения границ административно-территориальных единиц) выделяются следующие виды миграции (см. рисунок 2).

Рисунок 2 Классификация миграции по географическому признаку [12, с.350]

Анализируя представленную схему, можно отметить, что миграция делится на внутреннюю и внешнюю (международную). Последняя, в свою очередь, включает в себя четыре вида миграции:

1) Эмиграцию, под которой понимается переселение в другую страну на постоянное или временное проживание;

2) Иммиграцию, подразумевающую  въезд в страну на постоянное  или временное проживание граждан  другой страны;

3) Реэмиграцию, означающую  возвращение человека в страну, из которой он когда-то выехал;

4) Репатриацию возвращение  человека на свою этническую  родину [15, с.50].

Внутренняя миграция это перемещение людей между административно-территориальными единицами в рамках одной страны. Данный вид миграции разделяется на:

- миграцию сельского населения (перемещение людей на постоянное или временное проживание из сельской местности в городскую или перемещение из одних сельских поселений в другие);

- миграцию городского  населения (перемещение на постоянное  или временное проживание из  одного города в другой или перемещение из городов в сельские населенные пункты) [14, с.390].

На основе временного признака, то есть времени пребывания мигранта в новом месте жительства, различают два вида миграции: постоянная и временная. Под безвозвратной миграцией понимается перемещение, которое связано с изменением постоянного места жительства.

Межконтинентальная миграция и миграция населения из сельской местности в города чаще всего носит постоянный, безвозвратный характер.

Временная миграция связана с необходимостью и предполагает возвращение людей на прежнее место жительства, которое является постоянным. Временная миграция делится на два класса: краткосрочная и долгосрочная. Краткосрочная временная миграция предполагает нахождение мигранта за пределами места постоянного проживания до 1 года, а долгосрочная временная миграция более 1 года [14, с.14].

Также, в ходе исследования была выделена классификация, разделяющая виды миграции по частоте совершения миграционных процессов. На следующей схеме систематизированы виды миграции, основными из которых являются регулярная и нерегулярная миграция, а также их подвиды (см. рисунок 3).

 

 

Рисунок 3 Классификация миграции по признаку частоты миграционных процессов [15, с.74] 

 

Среди регулярной миграции выделается:

- маятниковая миграция, под  которой понимается перемещение  людей по относительно стабильным  маршрутам и предполагает возвращение  на прежнее постоянное место  жительства (например, перемещение  достаточно большой части населения  в летний период в южные  и западные регионы страны и возвращение к своему постоянному месту жительства осенью);

- ежедневная маятниковая  миграция, которая предполагает  регулярное перемещение людей  из одного населенного пункта  в другой и обратно. Регулярность  перемещений соответствует режиму учебы или трудовой деятельности (ярким примером является житель Подмосковья, который работает в Москве);

- приграничная миграция, когда люди живут в одной  стране, а работают в другой, что  заставляет их пересекать государственную  границу.

К нерегулярной миграции относится эпизодическая (разовая) миграция поездка на определенные сроки в отдаленные районы для получения образования или на лечение. Приведенные примеры можно отнести и к долгосрочной миграции, если поездка будет длиться более чем 1 год.

Другим типом нерегулярной миграции является сезонная миграция. Она означает временное перемещение людей в определенных направлениях по экономическим и социокультурным причинам. Этот тип миграции чаще всего связан с необходимостью или желанием людей участвовать в каком-либо виде сезонной деятельности (участие в уборке урожая или рыбной путине). Работа сезонных мигрантов зависит от сезонных условий и выполняется только в определенный период времени (в какой-либо части года).

Кроме того, к типам нерегулярной миграции относятся челночные и вахтовые миграции. Челночные миграции предполагают периодические поездки разной продолжительности. В большинстве случаев это поездки коммерсантов, часто называемых челноками, за товаром и их возвращение к месту жительства. Вахтовые миграции связаны со спецификой работы и пребывания людей в районах с экстремальным климатом. Например, выезд нефтяников к месту добычи нефти на Севере [19, с.25].

Еще одной важной классификацией миграции для темы настоящего исследования является та, которая разделяет виды миграции по признаку законности. Данная классификация выделяет легальную и нелегальную миграцию. В процессе легальной миграции индивиды пересекают государственную границу на законных основаниях. Нелегальная миграция — это перемещение, предполагающее незаконное пересечение границ государства [14, с.26]. Иногда люди пересекают границу законно, но остаются в государстве на незаконных основаниях (например, не имеют регистрации в уполномоченных государственных органах, нарушают сроки действия визы).

Таким образом, нами была рассмотрены типология явления миграции. Определив теоретические основы данного понятия, обратим внимание на принципы государственного регулирования миграционных процессов.

Подводя итоги параграфа можно сделать вывод о том, что миграция представляет собой сложный процесс, который связан с единичными или регулярными территориальными перемещениями людей по различным причинам через границы территориальных образований в целях изменения постоянного или временного места жительства. Миграция выполняет селективную, ускорительную функции, а также функцию перераспределения населения. Сущность миграции заключается в различных миграционных перемещениях, которые в свою очередь выявляются через функции. Одним из наиболее опасных явлений является нелегальная миграция. Она осуществляется путем нелегального пересечения государственных границ. Другие причины нелегальной миграции пребывание на территории страны на незаконных основаниях (отсутствие государственной регистрации или просроченная виза) или несоответствие целей пребывания тем, о которых заявлено при въезде в страну.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Миграционная политика

2.1. Определение понятия «миграционная  политика»

 

Процессы глобализации мировой экономики, интеграционные процессы, идущие в рамках расширяющихся и формирующихся региональных союзов, объективная необходимость в трудовой иммиграции, демографическая проблема в ряде развитых стран и в России, технические трудности в осуществлении тотального иммиграционного контроля обусловливают двойственный характер миграционной политики.

На формирование государственной политики регулирования миграционных процессов, по мнению исследователей, оказывают влияние несколько факторов (см. рисунок 4).

Рисунок 4 Факторы, влияющие на формирование государственной политики по регулированию миграционных процессов [18, с.26]

Первый фактор — это внутренние потребности государства, включающие такие важные сферы вследствие их тесной взаимосвязи с вопросами территориальной целостности и политической безопасности, как демографическая, социально-экономическая и национальная. Эта группа факторов является, несомненно, наиболее важной и во многом определяющей.

Второй фактор заключается, по мнению Евтушенко, в представлениях различных групп правящего класса о направлении развития страны, находящих свое отражение в миграционном законодательстве и практической реализации миграционной политики [13, с.71]. Следует отметить, что на позицию указанных групп могут оказывать ситуативное влияние определенная фаза электорального цикла, партийная, групповая и клановая солидарность, что вносит дополнительные проблемы в формировании и проведении миграционной политики. С этим во многом связано несвоевременное принятие объективно назревших решений и осуществление соответствующих действий.

Третий фактор предполагает наличие особенностей актуальной международной ситуации в целом и положение обстоятельств в приграничных районах стран-соседей, в частности. Например, возможность начала военных действий в соседних странах иногда приводит к массовому исходу беженцев.

И, наконец, четвертый фактор — это различные события, носящие чрезвычайный характер, такие как природные и техногенные катастрофы. Они выступают причиной вынужденной миграции населения, инициируемой государством.

Говоря о стратегиях государственного регулирования миграционной политики, выделяют стимулирующую и сдерживающую. Стимулирующая стратегия, по утверждению В.А. Тремба направлена на создание миграционной привлекательности страны и проведения либеральной миграционной политики [11, с.213]. Сдерживающая стратегия в качестве основной цели видит сокращение миграции и осуществление рестриктивной миграционной политики.

А.В. Семенова отмечает, что отличительными чертами современной иммиграционной политики выступают также более дифференцированный и в тоже время более гибкий подход к различным категориям прибывающих мигрантов, усиленный акцент на оптимизацию объема и структуры иммиграции с учетом ее экономической выгоды, гуманитарных соображений и политической приемлемости [17, с.146].

Что касается России, то на формирование стратегического курса ее миграционной политики огромное влияние оказывают вопросы ее территориальной целостности, демографическая проблема, проблема национальной идентичности, что во многом объясняет отсутствие миграционной стратегии и Концепции миграционной политики Российской Федерации, принятой на государственном уровне.

Объективно двойственный характер миграционной политики создает немалые трудности не только при ее формировании, но и при ее реализации, так как в любой исторический отрезок времени необходимо находить оптимальный баланс противоречивых интересов разных политических и экономических субъектов. Однако, в любом случае проводить миграционную политику намного проще при четко сформулированном высшим политическим руководством страны стратегическом курсе и правильно определенных приоритетах в конкретный период времени, что подчеркивается В.И. Мукомелем [10, с.6].

 

2.2. Цели миграционной политики  государства 

Особое место в системе нормативно-правовой базы миграционной политики России занимает Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Данная Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции. Целями государственной политики в сфере миграции в соответствии с Концепцией являются:

1) Обеспечение национальной  безопасности государства, максимальная  комфортность, защищенность и благополучие  граждан;

2) Стабилизация и увеличение  численности постоянного населения России;

3) Содействие обеспечению  потребности экономики Российской  Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении  конкурентоспособности ее отраслей.

Реализация обозначенных целей Концепции планируется в несколько этапов. Первый этап (2012 - 2015 годы) включает в себя создание центров содействия иммиграции в РФ и медицинского освидетельствования иммигрантов, создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства, создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры РФ.

На втором этапе (2016 - 2020 годы) планируется обобщать и анализировать правоприменительную практику принятых нормативных правовых актов, расширять использование информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения государственной миграционной политики РФ. По итогам реализации второго этапа предполагается к 2021 году приостановить миграционный отток населения из районов Сибири и Дальнего Востока.

На третьем этапе (2021 - 2025 годы) будет проводиться оценка эффективности принятых программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики; уточнение основных стратегических ориентиров, приоритетов и основных направлений реализации государственной миграционной политики РФ и корректировка соответствующих программ [11, с.72-73].

Анализируя сущность Концепции миграционной политики, мы можем сделать вывод о том, что в ней охвачены самые разнообразные направления государственного регулирования миграционных процессов, предполагающие комплексный и последовательный процесс оптимизации государственного контроля и надзора в данной сфере.

 

 2.3. Механизмы реализации миграционной политики

 

Ястребова А.Ю., советник Председателя общероссийской общественной организации "Российский Красный Крест" заявляет, что главная цель миграционной политики - создание системы должного государственного регулирования процессов миграции.

Таким образом, для реализации вышеуказанных целей, необходимо использовать следующие механизмы:

1. совершенствование нормативно-правовых актов в области миграции;
2. создание и заключение договоров на межправительственном и межгосударственном уровнях;
3. активная деятельность по реализации действующих и созданию новых миграционных программ разных уровней (федеральный, региональный);
4. разработка мер, контролирующих ситуацию с вынужденными мигрантами (участие в разно уровневых социальных программах);
5. корректировка социально-экономических мер миграционной политики с учётом геополитических интересов Российской Федерации;
6. повышение привлекательности развивающихся регионов с целью привлечения профессиональных трудовых кадров;
7. развитие площадок для реализации инвестиций с наибольшей эффективностью;
8. создание информационных центров для мигрантов;
9. совершенствование системы межведомственных отношений в органах государственной власти с целью оптимизации деятельности с соответствующим совершенствованием законодательной базы;
10. реорганизация существующей системы органов власти, отвечающих за управление миграционными процессами, протекающими с участием иностранных граждан;
11. создание эффективной, ориентированной на изменения, системы профессиональной подготовки кадров, занимающимися вопросами миграции.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Современные тенденции развития  миграционных процессов в России  и за рубежом  

 3.1 Внешняя и внутренняя сторона современной миграционной политики

 

Государственная политика является совокупностью целенаправленных действий, разрабатываемых и претворяемых в жизнь органами государственной власти при непосредственном участии институтов гражданского общества. Целями и задачами государственной политики в области миграции в Российской Федерации на данный момент являются определение существующих проблем, постановка и достижение стратегических целей, которые определяют развитие государства и общества. Модернизация миграционной политики, повышение качества государственных услуг, предоставляемых мигрантам, обеспечение их доступности на всей территории Российской Федерации становятся приоритетными направлениями деятельности государства в сфере миграции.

Управление миграцией в Российской Федерации разделено на несколько уровне, а именно; федеральный, региональный и местный. При этом государственной политике обязаны подчиняться все уровни управления. Основным органом, осуществляющим миграционную политику и координирующим действия в этой области, является Федеральная Миграционная служба.

Полномочия, функции, права, обязанности ФМС, а также её структура определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. N 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы».

Вся государственная политика в сфере миграции имеет основополагающий принцип: свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства.

Одной из основных задач государственной политики в области миграции является совершенствование нормативно-правовой базы, которая часто препятствует использованию миграционного потенциала России.

Стратегической задачей государственной политики является увеличение высококвалифицированного трудового ресурса, который, прежде всего, пополняется именно за счёт мигрантов.

Для достижения этих целей на данный момент реализуется только одна государственная программа Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, что говорит о недостаточном внимании, уделяемом национальным проектам в сфере миграции. В настоящее время в стране приступили к реализации стратегии развития до 2020 года.

Основные положения государственной политики в сфере миграционных процессов заложены в Федеральных Законах «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в Постановлениях Правительства и Президента, Концепция миграционной политики Российской Федерации до 2025 года, а также «Стратегии 2020».