Англосаксонская модель местного самоуправления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

Введение…………………………………………………………………….

1. Англосаксонская модель местного самоуправления…………….. 
2. Зарубежные страны…………………………………………………….
3. Контрольный совет……………………………………………………….

Заключение……………………………………………………………………..

Список литературы……………………………………………………………

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

  Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр. Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципалитет знает большое количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Становление местного самоуправления проходит в условиях широкомасштабного реформирования политической и социально- экономической жизни общества и в значительной мере предопределяется заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Ключевой вопрос местного самоуправления это объединение усилий местного населения по решению местных вопросов, которые, в конечном счете, обеспечивают демократизм, стабильность и целостность российского государства. В связи с этим, не малый интерес вызывает организация самоуправления в западных странах, с целью возможного применения данных моделей к России. Период с момента конституционного учреждения в России местного самоуправления срок достаточный для того, чтобы судить о результатах. Однако результаты пока никого не удовлетворяют: ни ученых, ни практиков, ни государственных и муниципальных служащих, ни население.

 

 

 

 

 

 

 

1. Англосаксонская модель местного самоуправления 

Англосаксонская модель появилась в Великобритании. Позже организационные принципы были заимствованы Австралией, Канадой, США, Новой Зеландией. Все эти страны сегодня принадлежат к англосаксонской правовой семье, а система местного самоуправления каждой из перечисленных стран построена на схожих началах.

Англосаксонская модель (Великобритания). Страна состоит из административно-территориальных единиц, в которых формируются выборные органы местного самоуправления - Советы. В то же время отдельные специализированные функции могут передаваться специальному органу, не связанному с классическими органами местного самоуправления. Вся управленческая деятельность осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Советы избираются на 4 года либо обновляются наполовину каждые 2 года или каждый год на одну треть. Председательствует на совете мэр или лорд-мэр (если численность населения не превышает 75 тыс. человек), избираемые советом из его членов. Мэр не обладает полномочиями, связанными с исполнительской властью. Он осуществляет лишь представительские функции.

Для англосаксонской модели, утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, характерны следующие особенности:

- децентрализация управления (процесс перераспределения, рассеивания функций, сил, власти, людей или вещей от центрального местоположения или управляющего органа);

- многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);

- высокая степень автономии (самостоятельности) различных уровней власти;

- четкое определение компетенции органов каждого уровня;

- выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;

- полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. - "действовать в пределах своих полномочий"). Принцип inter viresполучил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, но которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);

- отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

- осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов или через судебные органы;

- муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета);

- избираемые населением представительные органы местного самоуправления самостоятельны;

- отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

- главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько профильным комитетам и комиссиям, формируемым депутатами этого органа.

Англосаксонская модель не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Здесь есть следующие формы государственного контроля: работа местных властей контролируется в основном косвенно, через столичные министерства, а также суды. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и ряд должностных лиц, хотя и не входящих в этот орган, но принимающих участие в местном самоуправлении. Например, в США местное население избирает шерифа, казначея и некоторых других функционеров.

Основной принцип этой системы местного самоуправления: «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента (решение суда по конкретному делу, основной источник права) самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Зарубежные страны

  Важную роль в местном самоуправлении некоторых зарубежных стран играют специальные округа. С их помощью осуществляется управление как целыми отраслями местной жизни, так и отдельными службами. Наиболее широкое распространение данная практика получила в США. Там насчитываются два десятка разновидностей специальных округов: среди них школьные, пожарные, санитарные, природоохранные, водоснабжения, электроснабжения, здравоохранения и т.д. Всего же таких округов в США около 50 тыс. (в том числе школьных примерно 14,5 тыс.), причем расположены они неравномерно. Половина всех специальных округов приходится на восемь штатов: Калифорнию, Пенсильванию, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраску и Вашингтон.1

В каждом специальном округе формируется руководящий совет из трех-пяти человек, который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Назначение преобладает в таких штатах, как Алабама и Миссури, выборы – в Орегоне и Аризоне. В штате Юта равно используются оба метода. Обычно члены руководящего совета занимают свои посты по совместительству, а его заседания проводятся не чаще двух раз в месяц. Как правило, член руководящего совета избирается на три-четыре года, причем сроки полномочий различных членов нередко перекрещиваются, что способствует преемственности и стабильности работы совета.

Специальные округа создаются для руководства (школьные округа, например, для руководства школами и их финансирования – в эти округа объединена большая часть начальных и средних учебных заведений страны). Различают два типа школьных округов – независимые и зависимые. Независимые округа – их в США большинство – функционируют автономно от каких-либо иных органов управления как в административном, так и в финансовом отношении. Зависимые округа лишены всякой самостоятельности и находятся в ведении местных властей.

Границы специальных округов зачастую не совпадают с традиционными административно-территориальными границами: один округ может включать в себя небольшую сельскую территорию, а может выходить за пределы целого штата. Это очень важно, так как подобное несовпадение позволяет специальным округам выполнять серьезную задачу – самим своим существованием они укрепляют единство страны. В финансовом отношении специальные округа самостоятельны. Их бюджет не нуждается в одобрении местных властей. Деятельность таких округов финансируется за счет потребителей оказываемых ими услуг – им платят за транзитный проезд, пользование мостами, тоннелями, домами отдыха и т.п.

К недостаткам специальных округов обычно относят «закулисный» характер их деятельности, т.к. они фактически не подотчетны населению. Проблемой является неравенство в доходах различных округов. Те из них, которые обладают постоянными источниками доходов (например, от крупных мостов и тоннелей), находятся в более выгодном положении. При этом какой-либо механизм перераспределения излишков отсутствует. В итоге богатые округа становятся еще богаче и используют имеющиеся средства на выплату немалых процентов от выпускаемых ими облигаций или же на строительство новых, совсем не обязательных, но финансово выгодных и престижных объектов. Кроме того, наличие округов затрудняет осуществление единой и согласованной муниципальной политики.

Специальные округа есть не только в США. В Великобритании по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей. В Канаде создаются как школьные, так и специальные округа по руководству полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Но, в отличие от американских округов, они лишены самостоятельных источников финансирования. Их деятельность оплачивается провинциальными и местными властями и в силу этого осуществляется под жестким административным контролем.

В странах с англосаксонской моделью муниципалитеты, как правило, создаются только в городах, в то время как для сельского самоуправления используются иные организационные ячейки. Так, например, в США самоуправление в сельской местности осуществляется в основном в региональных административно-территориальных единицах – графствах (на один штат в среднем приходится 63 графства). В одних штатах графства являются низовым звеном сельского местного самоуправления, в других – подразделяются на тауны и тауншипы (оба слова происходят от английского town – небольшой город).

Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии – района, расположенного на северо-востоке США (Коннектикут, Род-Айленд, Массачусетс, Вермонт, Нью-Гэмпшир и Мэн), где в свое время зародилась данная форма местного самоуправления. Тауны управляются на основе решений, принятых собраниями взрослых жителей или их представителей. Такие собрания обычно проводятся ежегодно, хотя при необходимости могут созываться и чаще. На них избирается совет в составе трех-пяти человек (количество его членов может доходить и до девяти), который, действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, выдает различные разрешения, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица.

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас, Мичиган и некоторых других. В области организации самоуправления тауншипы во многом схожи с таунами Новой Англии. Здесь также периодически проводятся собрания местных жителей, однако, полномочия этих собраний ограничены, а посещаемость невысока – порой в этих мероприятиях участвуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа. В тауншипах некоторых штатов общие собрания жителей вообще не проводятся. Должностные лица здесь выбираются населением на избирательных участках согласно обычной избирательной процедуре, а все важнейшие вопросы местной жизни решаются посредством референдумов.

По мнению многих американцев, подобная форма самоуправления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе социальных связей. Зачастую их жители неспособны выполнять функции выборных должностных лиц. В современной Америке наблюдается упадок этой формы организации местной жизни, что выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов и тауншипов графствам. В Англии начиная с XVI в. сельское самоуправление осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии – общины). В то время приход представлял собой низшую ячейку самоуправления, группировавшуюся вокруг местной церкви и состоявшую из прихожан, уплачивавших сборы на ее нужды. В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые в обязательном порядке формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. В тех приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год, хотя на практике указанное положение соблюдается не всегда. Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода.

Весьма своеобразно строится управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь является как бы вторым, надстроечным элементом местного самоуправления, где координируется деятельность низовых муниципальных единиц. В административном и финансовом отношении оно производно от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют собственных финансовых полномочий, и их бюджеты состоят из взносов соответствующих муниципалитетов.

Иногда исполнительное звено местного самоуправления формируется из депутатов, избранных в местный представительный орган. В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система «слабый мэр – совет», зародившаяся в XIX веке. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты.

Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. «Слабый» мэр обычно имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето (которое зачастую легко преодолевается простым большинством голосов членов совета). Кроме того, мэр вправе предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов. Он также председательствует в совете. В то же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов (то есть членов своеобразного «муниципального правительства») он может лишь с одобрения совета (порой такие назначения производятся самим советом).2

В рамках системы «слабый мэр – совет» ряд исполнительных функций чиновники, избираемые непосредственно населением (казначей, атторней (атторней – здесь: стряпчий, доверенное лицо; в других значениях – прокурор, адвокат, клерк), могут осуществлять самостоятельно. Бюджет муниципалитета чаще всего разрабатывается и принимается самим советом (при активном участии его финансового комитета). Право вето «слабого» мэра обычно не распространяется на принятый советом бюджет. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться.3

Основной недостаток данной системы в том, что в ее рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за состояние местных дел. Для крупных городов, нуждающихся в политическом и административном лидере эта система едва ли пригодна. Данная система может успешно работать лишь в небольших сообществах, основанных на неформальных и добрососедских связях.

В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые, подобно «слабым» мэрам в США, лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций – участию от имени совета в публичных мероприятиях.4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Контрольный совет

Весьма своеобразный исполнительный орган – контрольный совет (совет контролеров) – образуется муниципальными советами канадской провинции Онтарио. В городах с населением не менее 100 тыс. жителей такие советы формируются в обязательном порядке и состоят из мэра и четырех контролеров. В городах с меньшим количеством населения контрольные советы формируются с согласия местных жителей (в территориальных подразделениях с населением менее 45 тыс. человек такой совет состоит из мэра и двух контролеров). Контрольный совет на коллегиальной основе руководит текущей деятельностью всего муниципального аппарата, назначает глав департаментов муниципалитета, представляет совету проект муниципального бюджета. Члены контрольного совета, как правило, возглавляют отдельные комитеты муниципального совета. Весомая роль данного органа в местном управлении обеспечивается и тем, что муниципальный совет может отменять решения контрольного совета лишь большинством в 2/3 голосов.

В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это обстоятельство определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами.

В большинстве крупных городов США действует система «сильный мэр – совет», которая начиная со второй половины XIX века стала вытеснять систему «слабый мэр – совет». Как правило, совет при данной системе немногочислен: это пять-девять человек. Мэр, напрямую избираемый гражданами, имеет право не согласиться с тем или иным решением представительного органа, то есть наложить вето, которое обычно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством депутатов (как правило, эта величина составляет 2/3 от общего их числа). Мэр также готовит рекомендации относительно того, какие законы и постановления совету надлежит принять в первую очередь, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления.

Система «сильный мэр – совет» подходит в первую очередь к условиям большого города, где население неоднородно, а сложность управления требует концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Сильный лидер здесь призван обеспечивать согласие между отдельными слоями населения, служить арбитром в противоборстве различных групп интересов. Разумеется, у этой системы тоже есть недостатки. В частности, в нее изначально «встроена» возможность конфликта между мэром и советом, а в ситуациях такого рода очень легко дестабилизировать механизмы муниципального управления. Эта система также предполагает, что мэр должен быть одновременно и политическим лидером, и умелым администратором, а это не всегда совмещается в одном человеке. Кроме того, политикам зачастую не хватает технических знаний, необходимых для компетентного руководства администрацией современного мегаполиса.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Итак, можно сделать вывод, что существует множество подходов к определению местного самоуправления и его взаимосвязи с государственными органами. К основным историческим теориям можно отнести:

· Теорию свободной общины,

· Общественную теорию,

· Государственную теорию.

Развитие взглядов в рамках каждой из этих теорий связано с конкретным историческим периодом их возникновения. Сущность общественной теории была раскрыта в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский внесли свой вклад в развитие государственной теории. В истории российского государства четко прослеживается сочетание элементов государственного и общественного управления, что и является подтверждением данных теорий.

Советы имеют право обращаться к парламенту с просьбой предоставить, то или иное полномочие. На локальном уровне не существует органов прямого государственного управления, поэтому советы в каком-то смысле сами являются такими органами, так как полномочия делегируются им парламентом. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературы

1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: Изд-во МГУ, 2011. - С. 34. 
2. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. - М.: Проспект, 2010. - С. 533. 
3. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. - М.: Спарк, 2009. - С. 68-69. 
4. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. - М.: Спарк, 2010. - С. 144-145. 
5. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. - М.: Спарк, 2011. - С. 180-181. 
6. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование / А.И. Черкасов. - М.: ИНИОН, 2011. - С. 85. 
7. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. - М.: ИНИОН, 2014. - С. 121. 
8. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПб.: Питер, 2013. - С. 85-86. 
9. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПб.: Питер, 2013. - С. 89-92. 
10. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. - М.: Финансы и статистика, 2009. - С. 152-155.

1 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: Изд-во МГУ, 2011. - С. 34.

2 Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПб.: Питер, 2013. - С. 85-86.

3 Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. - М.: Спарк, 2010. - С. 144-145.

4 Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. - М.: Финансы и статистика, 2009. - С. 152-155.