Безвозмездные поступления в виде дотаций, их роль в формировании доходов бюджетов

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ РФ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

« КАЗАНСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВО- ЭКОНОМИЧЕСКИЙ  ИНСТИТУТ»

Кафедра финансов 
 
 
 

Индивидуальная  работа № 3

По теме: «Безвозмездные поступления в виде дотаций, их роль в формировании доходов бюджетов» 
 
 
 

Выполнила: Чубукова А.В.

 Гр.451

Проверила: Киреева  И.Р. 
 
 
 
 

Казань 2010г.

     Содержание 

1. Зарубежный  опыт выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Модели межбюджетных отношений.
2. Проблемы и перспективы дальнейшего развития дотаций а России.

1. Зарубежный  опыт выравнивания бюджетной  обеспеченности регионов. Модели межбюджетных отношений.

     Отношения между органами власти разного уровня в бюджетной сфере существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако, складываться они могут на основе разных принципов в зависимости от типа государственного устройства. Пожалуй, во всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установлении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий. Межбюджетные отношения характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.

     Чем больше государство, чем разнообразнее условия его существования, тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий. И в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распределения компетенции между органами управления различных уровней, причем, особое внимание уделяется местным органам самоуправления, формированию надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравниванию доходов муниципальных образований, а также условиям и механизмам предоставления финансовой помощи.

     Интерес России к мировому опыту решения  названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в  своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые  разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы дотаций, произвести ее совершенствование, посредством применения мирового опыта, но сохранением российской специфики.

     Большинство авторов, анализируя межбюджетные отношения  за рубежом, рассматривают их через  призму бюджетного выравнивания, выделяя  четыре основные модели: германская модель; американская модель; канадская модель; и редко рассматриваемая в экономических исследованиях, но имеющая право на существование, модель межбюджетных отношений, сложившаяся в унитарных государствах.

     Германская  модель ориентируется на выравнивание налогового потенциала федеральных земель, как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетно-налоговых диспропорций. Данная модель финансового выравнивания реализуется посредством следующих инструментов: перераспределения поступлений НДС и предоставления, как правило, только целевых трансфертов. Межбюджетные отношения базируются на “общих” налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития [77, с. 24]. Уникальность немецкой модели заключается в эффективности применения данных инструментов.

     Для американской модели бюджетного выравнивания характерна высокая децентрализация  бюджетной системы, основанная на четком разграничении бюджетно-налоговых  полномочий между уровнями власти, включая разграничение налоговых источников. Субъекты межбюджетных отношений обладают широкой финансовой самостоятельностью, дающей им право устанавливать так называемые «свои» налоги. Такая модель организации межбюджетных отношений в литературе часто описывается как «один налог – один бюджет». В результате возрастает ответственность каждого уровня власти, и особенно местного, за обеспечение населения необходимым набором государственных услуг.

     Широко  распространенной является канадская  модель организации межбюджетных отношений  (реализуется в Канаде, Швейцарии, Австрии), использующая одновременно элементы германской и американской моделей. Она основывается на использовании нецелевых выравнивающих трансфертов, а также целевых грантов. Выравнивающие трансферты обеспечивают каждому субъекту средний уровень бюджетного дохода при условии применения средних ставок по каждому из доходных источников, участвующих в финансовом выравнивании, что должно гарантировать стандартный уровень расходов во всех субъектах. В качестве основного критерия для предоставления выравнивающих трансфертов принимается показатель численности населения.

     Несмотря  на имеющееся в мире большое многообразие моделей межбюджетных отношений, идеальной  модели не существует. Каждая страна выбирает в различных моделях именно те элементы, которые в конкретных специфических условиях могут дать наибольший эффект. И при этом следует исходить, прежде всего, из существующей в этой стране политической и экономической ситуации, общего уровня развития в ней народного хозяйства.

     Целью организации межбюджетных отношений является обеспечение государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне на всей территории всем гражданам независимо от места их проживания в получении государственных социальных услуг. Происходит желаемое выравнивание бюджетной обеспеченности, т.е. конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам. Для достижения этой цели используются различные методы, исходя из которых страны отличаются друг от друга по типу организации и регулирования межбюджетных отношений.

     Таким образом, критерием эффективности  каждой конкретной модели могут выступать  только качество и объем бюджетных  услуг, предоставляемых населению. Разные страны решают задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Необходимо отметить, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов и расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного государства.

     Итак, все современные государства  мира имеют либо унитарное устройство, причем, таких стран подавляющее большинство (Великобритания, Франция, Италия, Испания, Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Болгария, Сингапур, Монако, Япония, Корея, Норвегия, Швеция, Португалия и др.), либо федеративное устройство (США, Канада, Индия, Германия, Австралия, Австрия, Мексика, Россия и др.).

     В унитарных государствах наиболее ярко выражен принцип единообразия, единства. Здесь едины Конституция, система  органов государственной власти, система права, судебная система, на территориях унитарных государств принято единое гражданство, используются одни и те же правительственные программы, проводится одна и та же политика, предприятия и граждане имеют одинаковую возможность получения услуг.

     В федеративных государствах, число которых  относительно невелико, наблюдается баланс территориально-политической децентрализации и государственного единства. Федеративное устройство обеспечивает не только децентрализованное принятие решений, но и распределение полномочий, разделение власти, т.е. субъекты федерации могут в пределах распределенной компетенции принимать собственные законы, иметь свою правовую и судебную систему, предоставлять свое гражданство.

     К инструментам бюджетного регулирования  бюджетов в РФ, как уже было отмечено, относят нормативные отчисления от регулирующих доходов; оказание финансовой помощи в виде дотаций, субвенций, субсидий, в том числе дотаций, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований и субъектов РФ.

     В зарубежных странах используется несколько  иная терминология и классификация инструментов регулирования доходов бюджетов, но это не уменьшает необходимость изучения теории и практики межбюджетных отношений в зарубежных станах.

     В США через субсидии, субвенции  и дотации правительство может  активно влиять на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней.

     В США нижестоящим бюджетам представляется как целевая, так и безусловная  финансовая помощь. Основным видом безусловной (нецелевой) финансовой помощи является программа межбюджетного выравнивания доходов, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов, идущих на финансирование широкого спектра расходных статей (здравоохранение, социальное обеспечение и др.).

     В Германии, несмотря на хорошо развитую систему долевых налогов, финансовая помощь общинам в виде субсидий имеет немаловажное значение, поскольку мощная система выравнивания бюджетной обеспеченности за счет «солидарных» налогов (где большое значение имеет система перераспределения НДС) используется в основном в отношении земель. Для местных правительств поступления от налогов и иных источников не достаточны, чтобы в полной мере осуществлять ряд программ. Поэтому они находятся в зависимости от субсидий, предоставляемых землями.

     Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят, в первую очередь, из расходных обязательств муниципалитетов.

     Основной целью перераспределительной политики в Канаде является обеспечение минимальных национальных стандартов. В Канаде финансовая помощь предоставляется нижестоящим бюджетам в виде целевых и нецелевых трансфертов. Существуют три основных направления вертикального перераспределения бюджетных средств: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки.

     Франция является унитарным государством и отличается высокой степенью централизации. Во Франции используются государственные субсидии и дотации в целях выравнивания доходов местных бюджетов, широко развита система целевой финансовой помощи. При расчете размера ряда основных дотаций используются налоговый потенциал и налоговая нагрузка.

     Таким образом, можно отметить, что в  федеративных странах присутствует большая самостоятельность субъектов  федерации в бюджетно-налоговой  сфере, чем в ряде стран унитарного типа, хотя процессы децентрализации  государственного управления все более их сближают.[1]

     Таблица 1.1

   Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов [2] 

     Таким образом, в заключении главы хотелось бы сделать вывод. Разброс формирования системы выравнивания бюджетов между странами не такой сильный. Во многих странах размер трансферта рассчитывается исходя из оценки финансовых возможностей регионов, либо используется метод отчислений от налогов в пользу регионов, также возможно выравнивание посредством уплаты наиболее развитыми, в финансовом плане, регионов средств в специальный фонд, откуда происходит перераспределение их между «бедными» регионами.

     Итак, можно сказать, что схожие черты в выравнивании бюджетной обеспеченности в России и зарубежных странах прослеживаются, а именно относительно критерия выравнивания и нормативов отчислений.        Изучение опыта организации и регулирования межбюджетных отношений за рубежом позволило выявить направления совершенствования межбюджетных отношений, которые могут быть учтены при реформировании российского федерализма: укрепление самостоятельности нижестоящих уровней власти; использование правовых и организационных механизмов установления налогов и их распределения по бюджетам разных уровней; предоставление финансовой помощи нуждающимся территориям в соответствии с четкими критериальными принципами, учитывающими численность населения, его возрастной состав, состояние объектов инфраструктуры; применение механизмов горизонтального выравнивания.

       С точки зрения простого заимствования, зарубежный опыт организации межбюджетных отношений далеко не бесспорен. Использование тех или иных способов и форм бюджетного регулирования зависит, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и от характера происходящих в ней перемен. Поэтому необходимость анализа организации межбюджетных отношений в РФ и зарубежных странах была освещена.

     Следует также признать, что любая модель бюджетного выравнивания не лишена недостатков. Не лишена недостатков и межбюджетные трансферты РФ. Поэтому следующая глава будет посвящена проблемам и перспективам развития дотаций в России. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2. Проблемы и перспективы дальнейшего развития дотаций в России

     В период 2006–2008 годов совершенствование  межбюджетных отношений проходило  в рамках реализации Концепции повышения  эффективности межбюджетных отношений  и качества управления государственными и муниципальными финансами в  Российской Федерации. Она не предусматривала кардинальных изменений в системе межбюджетных отношений, а была рассчитана на повышение эффективности сформированной системы и качества управления региональными бюджетами, на выработку соответствующих стимулирующих механизмов.

     Экономический кризис, который охватил весь мир и особенно Европу, потребовал принятия еще одного программного документа — Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р. Мероприятия данной Концепции связаны с совершенствованием системы межбюджетных отношений, сформированной в предыдущие годы.

     Хочется отметить основные причины кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России – резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет региональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия.

     Также одной из основных причин является недостаточно эффективная система  распределения межбюджетных трансфертов  между регионами, не стимулирующая  регионы усиленно работать в плане  оптимизации своих финансово-хозяйственных  ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему.

     Даже  в бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. прямо указывается на то, что пока не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые на местах решения.

     Таким образом выделять необходимо трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы  лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.[3]

     Целый ряд мероприятий вышеназванной  Концепции связан с регулированием межбюджетных отношений в субъектах  Российской Федерации. Одним из основных недостатков межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации является отсутствие требований к определению объема дотаций местным бюджетам. Регионы формируют фонды финансовой поддержки в объемах, не увязанных с конкретными целевыми показателями по снижению различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вместе с тем на федеральном уровне установлены требования к определению объема дотаций для регионов. Это позволяет сформировать стабильный объем дотации, а субъектам Российской Федерации значительно легче ориентироваться и прогнозировать возможный объем финансовой помощи в очередном финансовом году. В Бюджетном кодексе в рамках реализации Концепции будет установлено требование к порядку определения объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

     Ряд новаций, предусмотренных Концепцией, касается налогового регулирования  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований. Прежде всего, будет предусмотрено право субъектов Российской Федерации устанавливать единые дополнительные нормативы сверх нормативов, которые установлены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты по типам муниципальных образований. Сегодня существует норма, в соответствии с которой дополнительные нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты городского округа устанавливаются как сумма нормативов отчислений в бюджеты районов и поселений. В соответствии с новой нормой можно будет установить отдельные нормативы отчислений для городских округов, муниципальных районов и поселений. Но эти нормативы должны быть едиными для каждого типа муниципальных образований.  
         Представители муниципальных образований много лет ставят вопрос о том, чтобы при определении уровня финансовой самостоятельности муниципальных образований, который может являться основанием для введения некоторых ограничений, в объем финансовой помощи не включались доходы, полученные в результате установления дополнительных нормативов отчислений взамен дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В соответствии с Концепцией предполагается внесение поправок, согласно которым доходы по дополнительным нормативам будут исключаться из объема финансовой помощи при определении уровня дотационности муниципального образования.

     Анализ  системы так называемого отрицательного трансферта показал неэффективность  этого механизма как инструмента  выравнивания бюджетной обеспеченности. Он не играет никакой регулирующей роли, является дестимулирующим фактором в части заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налоговых доходов. Предлагается введение прогрессивной шкалы изъятия отрицательного трансферта. В настоящее время рассматривается следующая норма, в соответствии с которой при превышении доходов в 2–5 раз изымается 50 % «сверхдоходов», а при превышении более чем в пять раз изымается весь доход, превышающий пятикратное превышение по сравнению со среднедушевыми доходами по всем муниципальным образованиям.[3]

     Основными направлениями совершенствования  межбюджетных отношений в России должны стать:

     1) укрепление финансовой самостоятельности  субъектов Федерации;

     2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;

     3) создание четкой нормативно-правовой  основы, объективно оценивающей  усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

     4) введение эффективной дифференцированной  системы выделения трансфертов  нуждающимся регионам в зависимости  от результатов их финансово-экономической  деятельности

     5) обеспечение определенных финансовые преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.[2]

         Именно в этом направлении предстоит развиваться бюджетным отношениям в дальнейшей перспективе.

     В заключении подведем итог.

     Межбюджетные  отношения должны обеспечивать устойчивую сбалансированность всех уровней бюджетной  системы. От решения проблем, связанных с оптимизацией межбюджетных отношений, зависит, прежде всего, уровень социально-экономического развития как страны в целом, так и регионов, и муниципальных образований, в частности. Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют не только экономическую, но и политическую составляющие, но какая из них является превалирующей, определить не всегда просто.

     Наиболее острыми и до сих пор нерешенными остаются такие проблемы организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне как недостаточная прозрачность регионального и местных бюджетов в виду отсутствия целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и местными финансами; отсутствие рациональной и справедливой методологии бюджетного выравнивания, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и т.д. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Список  литературы

1. А.М. Балтина, В.А. Волохина «Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования: Монография». – Оренбург: ОГУ, 2008. –197 с.
2. Электронный научный журнал (ISSN 2017 – 5476) №2, 2008 «МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ: 
   ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И УРОКИ ДЛЯ РОССИИ» - http://www.rusus.ru/?act=read&id=81
3. Электронный журнал «Бюджет» опубликовано 20.08.2010 «Межбюджетные отношения в ближайшей перспективе» - http://bujet.ru/article/83766.php