Бюджетная политика. 11

     ВВЕДЕНИЕ 
 

     Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства.

     Бюджетная политика на очередной финансовый год  определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.

     Так как наиболее важными направлениями  бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

     Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.

     Однако  именно бюджет, показывая размеры  необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся  резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

     Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1 БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА  на 2010-2012 ГОДА 

     Бюджетная политика на 2010-2012 годы направлена, с  одной стороны, на выход экономики  из кризиса и решение важнейших  социальных задач, а с другой - на восстановление макроэкономической и бюджетной стабильности.  
Основными целями бюджетной политики в 2010-2012 годах являются:

1. Использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса.
2. Обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости. В ближайшие годы потребуется адаптация бюджетных расходов к  более низкому уровню доходов.
3. Повышение эффективности расходов бюджета. В условиях вынужденного снижения объемов расходов бюджета необходимо обеспечить высокое качество государственных услуг и эффективное использование бюджетных средств.
4. Повышение эффективности налоговой системы.
5. Создание пенсионной системы, обеспечивающей достойный уровень жизни пенсионерам.
6. Разработка и реализация совместно с Банком России мер по поддержанию стабильности банковской системы [2,C.5-7].
1. Использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса. 

     В 2008 году рост мирового ВВП составил 3,4% в сравнении с 5,2% годом ранее. По последним прогнозам международных  организаций, в 2009 году падение мировой экономики может составить до 3% на фоне значительного сокращения международной торговли. 

     Россию  кризис коснулся сразу по нескольким направлениям. Осенью прошлого года произошло  резкое падение внешнего спроса на основные экспортируемые товары, что привело к падению цен на экспорт. Быстрое снижение экспортных доходов сократило внутренний спрос. Одновременно Россия наряду с другими странами почувствовала резкое сжатие внешнего финансирования. Прекращение притока дешевых иностранных займов и возросшая неопределенность существенно снизили объемы кредитования российской экономики. 

     В первом полугодии 2009 г. продолжилась тенденция  к сокращению основных экономических показателей. Темпы падения ВВП превышают 10%, промышленного производства – почти 15%, инвестиций – более 18%. Отмечено также снижение потребительского спроса (оборот розничной торговли сократился на 3%) вследствие падения заработной платы также почти на 3%. Продолжается рост безработицы, за последний год она увеличилась на 2,5 п.п.  
Тем не менее, наличие значительных золотовалютных резервов позволило стране значительного ослабить влияние мирового кризиса на российскую экономику, избежать существенных проблем в банковской системе и сгладить резкие колебания валютного курса. Накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния значительные средства – на 1 января 2009 года они составляли 4027,6 млрд. рублей (137,1 млрд. долларов США) и 2584,5 млрд. рублей (88,0 млрд. долларов США) соответственно – позволяют финансировать бюджетные обязательства государства и осуществлять поддержку реального сектора экономики в текущем и последующих годах.   
В период 2010-2012 годов (особенно в следующем году - в период начала выхода страны из кризиса) в рамках достижения этой цели необходимо решение следующих задач: 

     а) Использование мер фискальной политики для стимулирования внутреннего спроса и решения острых социальных проблем.  
Россия, как и другие страны, сталкивается с различными социальными проблемами в период мирового финансового кризиса. С одной стороны, это снижение уровня жизни граждан, рост безработицы, а с другой — замедление развития отраслей социальной сферы. Эти проблемы придется решать и в посткризисном периоде. Бюджетная политика на 2010-2012 годы предполагает ряд мер по повышению обеспеченности незащищенных слоев населения. В частности, с 2010 года происходит существенное увеличение трудовых пенсий. Продолжится реализация национальных проектов социальной направленности. 

     б) Поддержка реального сектора экономики в условиях рецессии и посткризисного периода.  
В текущем году осуществляется целый комплекс мер, направленных на поддержку реального сектора экономики. Поддержка оказывается как отдельным предприятиям (в рамках списка системообразующих предприятий, утвержденного в конце 2008 года), так и отраслям в целом. Меры включают в себя прямую поддержку из бюджета, предоставление госгарантий по кредитам, дополнительную капитализацию банковской системы для восстановления кредитования, а также отдельные налоговые стимулы. 

     В 2010-м и последующих годах объем  такой поддержки будет постепенно сокращаться, по мере выхода экономики  из кризиса. В первую очередь это  касается помощи, оказываемой напрямую из бюджета. В ближайшее время фискальная политика должна быть главным образом нацелена на восстановление нормального функционирования экономики, дальнейшее стимулирование кредитования реального сектора, а также перестройку предприятий на работу в новых внешних и внутренних условиях. Реструктуризация предприятий и повышение эффективности их работы будет способствовать диверсификации экономики, сократит долю нефтегазового сектора, доминировавшего в последние годы. Это в свою очередь в дальнейшем станет залогом стабильного роста экономики.

2. Обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости. 

     Как уже отмечалось, в ближайшие три  года российская экономика столкнется с резким сокращением ресурсов – причем это касается как текущих доходов, так и накопленных ранее резервов. В этой связи придется проводить такую политику в области расходов, которая бы, с одной стороны, стимулировала рост внутреннего спроса и производства, а с другой стороны - не допускала обострения социальных проблем и при этом не вела бы к чрезмерному росту бюджетного дефицита и необходимости стремительно наращивать государственный долг. 

     До  кризиса расходы бюджетной системы  и, в частности, федерального бюджета, из года в год неизменно увеличивались. Рост расходов заметно опережал темпы роста экономики и коснулся практически всех направлений расходов. Сейчас перед правительством остро стоит задача коррекции бюджетной политики, ее адаптации к периоду низких государственных доходов.  
Ближайшие несколько лет должны стать переходным периодом, когда правительству придется балансировать между необходимостью проведения стимулирующей бюджетной политики и восстановлением макроэкономической стабильности. Компромисс между этими требованиями будет достигаться при постепенном сокращении бюджетного дефицита – до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году. 

     После завершения переходного периода  необходимо будет как можно скорее вернуться к тем принципам  бюджетной политики, которые были закреплены в Бюджетном кодексе в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы не-нефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы[5].

     Такие бюджетные правила позволят обеспечить стабильность бюджетной системы  в долгосрочном периоде, предотвратят чрезмерное наращивание государственного долга, создадут благоприятные условия для внутренних и внешних инвестиций, невозможных при нестабильности бюджета и, как следствие, экономики. 

     Следует отметить, что  при больших объемах дефицита бюджета могут возникнуть определенные затруднения в результате конкуренции  государства и частного сектора  на рынках капитала. Из-за ограничения  доступа к кредиту корпорации наращивают выпуск облигаций. В июне текущего года было зарегистрировано 27 новых выпусков корпоративных облигаций объемом в 221 млрд.рублей. Портфель корпоративных облигаций растет быстрее портфеля ОФЗ. Доходность корпоративных бумаг существенно выше доходности ОФЗ.  
С начала 2009 года российские корпорации разместили 21 выпуск еврооблигаций. Объем размещения составил 10,4 млрд.долл.

     3) Повышение эффективности  расходов бюджета  
Уровень эффективности многих государственных расходов в нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг, по следующим направлениям: 

     а) Комплексная  инвентаризация бюджетных обязательств, особенно - в социальной сфере. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому экономическому росту и развитию социальной сферы, но ложится «тяжёлым грузом» на бюджетную систему. 

     б) Совершенствование программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить эффективную систему распределения бюджетных средств по ведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем. 

     в) Сокращение государственного сектора и одновременное повышение его эффективности. Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, особенно образования и здравоохранения. 

     г) Развитие государственно-частного партнерства в рамках целевых программ и отдельных проектов.

     Без такого сотрудничества, особенно в  текущих условиях, многие важные программы  не могут быть реализованы.  
Долгосрочные программы повышения эффективности государственных расходов должны интегрироваться в рамках процедур долгосрочного бюджетного планирования. Это позволит учитывать при распределении бюджетных ресурсов как приоритеты социально-экономического развития, так и потенциал решения важнейших задач с использованием меньшего объема государственных средств и поддержания тем самым бюджетной сбалансированности.  
Ключевую роль в составлении и реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов должны играть непосредственно ведомства, отвечающие за расходы по тому или иному направлению.

     4) Повышение эффективности  налоговой системы 

     В период экономического кризиса соблюдение баланса между интересами государства и предпринимателей  и выбор оптимальной политики налоговых ставок становится для правительства первоочередной задачей.  
На сегодняшний день государственная политика в области расходов  (на поддержку экономики уже потрачен огромный объем ресурсов) привела к ситуации, когда в условиях кризиса среднесрочные задачи налоговой политики в определенном смысле идут вразрез с долгосрочными задачами. Целями налоговой политики в долгосрочном периоде в России последние годы было прямое или косвенное снижение налоговой нагрузки. Требования о снижении налоговой нагрузки на бизнес постоянно высказываются представителями предпринимательского сообщества. Однако в кризис правительство столкнулось с острой проблемой бюджетного дефицита и вынуждено искать источники его финансирования, в том числе рассматривая варианты повышения налогов.   
Во избежание такого расхождения между долгосрочными целями и среднесрочной политикой нужна коррекция долгосрочных целей налоговой политики. Новой целью налоговой политики должно стать не простое снижение налоговой нагрузки, а ее оптимизация и такое распределение по секторам экономики для стимулирования экономического роста и высокотехнологичных производств. Одновременно с этим нужно оптимизировать налогообложение сырьевого сектора, а также производства и потребления товаров, наносящих вред здоровью, таких как  табак и алкоголь.

     5) Создание пенсионной  системы, обеспечивающей  достойный уровень жизни пенсионерам 

     В 2010 году начнется новый этап реформирования пенсионной системы. Он ставит задачу радикально повысить уровень пенсионного  обеспечения и ликвидировать бедность среди пенсионеров.  
Одним из источников дополнительного финансирования пенсий станет повышение страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, ставка которых будет с 2011 года повышена до 26%. Важной мерой  станет введение механизма валоризации – переоценки денежной стоимости пенсионных прав, которые были приобретены гражданами до начала пенсионной реформы в 2002 году. С 1 января 2010 года их расчетный пенсионный капитал будет проиндексирован на 10% плюс по 1% за каждый год «советского» трудового стажа до 1991 года. 

     С 1 января 2010 года размер пенсии с учетом других мер социальной поддержки пенсионеров не может быть меньше прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации. Это подразумевает, что тем пенсионерам, у кого размер начисленной пенсии окажется ниже прожиточного уровня, будет выделяться социальная доплата из федерального и при необходимости - регионального бюджета. 

     Проведенные реформы позволят существенно повысить размер пенсий в России. Средний  размер трудовых пенсий превысит в 2010 году 7750 рублей в месяц, увеличившись по сравнению с 2009 годом на 46%. Соотношение  трудовой пенсии к средней заработной плате достигнет 38% (по сравнению с 24,8% в 2008 году). Повышение пенсий будет в значительной степени обеспечено за счет трансфертов из федерального бюджета. Кроме того, будет увеличено финансовое обеспечение государственных пенсий, ежемесячные денежные выплаты и предоставление материнского капитала. В результате трансферты в Пенсионный фонд Российской Федерации за счет общих доходов федерального бюджета возрастут с 2,3% ВВП в 2008 году до 6,0% ВВП в 2010 году и 4,7% ВВП в 2011-2012 годах[3].

     6) Разработка и реализация  совместно с Банком  России мер по  поддержанию стабильности банковской системы 

     Мировой финансовый кризис осенью прошлого года поставил в сложное положение  функционирование банковского сектора  Российской Федерации.  
Возникший дефицит ликвидности в сочетании с убытками на фондовом рынке спровоцировал кризис доверия, который грозил обернуться остановкой платежной системы и массовыми банкротствами. Правительство Российской Федерации совместно с Банком России оперативно отреагировали на сложившуюся ситуацию и с помощью ряда решительных мер предотвратили системный банковский кризис. Основные усилия были направлены на обеспечение стабильной работы банковской системы и включали снижение нормативов обязательных резервов, расширение инструментов рефинансирования и либерализацию доступа кредитных организаций к ресурсам Банка России. Одновременно было принято решение об увеличении размера страхового возмещения по вкладам физических лиц в банках. Эти меры поддержали банковский сектор в 2008 году и первом полугодии 2009 года. 

     В ближайшее время функционирование банковского сектора будет определяться динамикой объема просроченной задолженности в портфелях банков, а также существенным ограничением доступа к ресурсам с международных рынков капитала. 

     В этой связи в бюджете предусматриваются  средства на дополнительную капитализацию  банковского сектора - в 2009 году в  размере 210 млрд. рублей и 250 млрд. рублей в 2010 году. Кроме того, в текущем  году предусмотрены государственные гарантии по кредитам системообразующим предприятиям в размере 300 млрд. рублей. 

     В 2010-2012 годах одним из направлений  деятельности Правительства Российской Федерации совместно с Банком России по-прежнему останется поддержание  стабильности банковской системы и  защита интересов вкладчиков и кредиторов. Одновременно Банк России будет уделять повышенное внимание вопросам развития банковского сектора. 

     Также продолжится работа по следующим  направлениям: 

     1.Обеспечение  открытости деятельности кредитных  организаций, в том числе прозрачности  структуры собственности акционеров (участников). 

     2.Упрощение  и удешевление процедур реорганизации,  включая присоединение кредитных организаций, создание дополнительных условий для информирования широкого круга лиц о реорганизационных процедурах. 

     3.Оптимизация  условий для развития сети  банковского обслуживания населения, субъектов среднего и малого предпринимательства. 

     4.Обеспечение  противодействия допуску к участию  в управлении кредитными организациями лиц, не обладающих необходимыми профессиональными качествами или имеющих сомнительную деловую репутацию, включая создание механизма оценки деловой репутации руководителей кредитных организаций. 

     5.Рационализация  механизмов контроля за приобретением  инвесторами акций (долей) кредитных  организаций. 

     6.Развитие  риск-ориентированного надзора. 

     7.Совершенствование  регулирования деятельности кредитных  организаций по предоставлению населению потребительских (включая ипотечные) кредитов и других розничных продуктов. 

     8.Совершенствование  методического и нормативно-правового  обеспечения инспекционной деятельности. 

     9.Совершенствование  процедур ликвидации кредитных  организаций, у которых отозвана  лицензия на осуществление деятельности.  
Эти меры позволят снизить риски в банковской системе и укрепить ее [5].

2 ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ  БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ  РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

     Совершенствование законодательства в области бюджетной  политики в субъектах федерации  является приоритетной задачей государства. В вопросах самоуправления и территориальных  финансов законодательство отстает  от потребностей практики. Актуальным является разрешение проблемы расширения собственной доходной базы бюджетов регионов. Сегодня федеральное правительство перекладывает на местные бюджеты расходы по финансированию социальной сферы, не сопровождая процесс расширением доходной базы, что является тупиковым путем. В свою очередь недостаточная помощь регионам и ее низкая социально-экономическая эффективность, объяснимы – не существует четкой методологии и выверенной стратегии развития. Оба процесса подвержены политическому лоббированию, что существенно снижает их  эффективность, Так, ряд регионов РФ сумели получить льготы и привилегии за счет федерального бюджета, т.е. фактически за счет других регионов. Такое положение, по прогнозам Министерства Финансов РФ будет сохраняться до тех пор, пока региональные власти не получат достаточных стимулов к проведению рациональной и «прозрачной» бюджетной политики. Имеет место следующая ситуация: регион получает почти половину (а иногда и 90%) собственных доходов в виде зачетов и денежных суррогатов. При этом часто региональная бюджетная политика ведется таким образом, что появляются утверждения покрытия дефицита не имеющие источников, выделяются бюджетные ссуды и субсидии в отрасли и предприятиям бесперспективным. Ликвидировать эти «бреши» региональному правительству не выгодно, в итоге мы имеем дополнительные отчисления из федерального бюджета на покрытие тех же социальных выплат. В то же время для регулярной выплаты зарплат бюджетникам необходимо порядка 30-40% собственных доходов регионов[1].

     Сложившаяся на сегодняшний день российская система  бюджетного устройства хаотична, поскольку содержит черты не только федеративного, но также унитарного и даже конфедеративного государства. К  концу 2010 года данное положение привело к необходимости коренного реформирования бюджетной политики государства, как считают в Министерстве финансов РФ. В какой-то степени данная реформа уже начата, однако до ее завершения еще далеко. В частности государство установило единые, стабильные (в большинстве своем) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации, была   расширена налоговая самостоятельность региональных властей, введена формула расчета объемов финансовой помощи регионам[4].

     Необходимость перехода к более новой, улучшенной государственной политике обусловлена  тем, что сложившаяся система  межбюджетных отношений не удовлетворяет на сегодняшний день ни субъекты федерации, ни сам федеральный центр. Как результат мы имеем дестабилизирующие процессы противостояния властей разных уровней.

     Все также «на весу» находятся  вопросы разграничения полномочий и ответственности за финансирование расходов с оценкой объективных потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах. На данный момент разделение доходов и выравнивания бюджета остаются лишь частью сферы политического торга.

     Общество  требует внесения изменений в  работу государственного бюджета, граждане хотят знать, куда деваются деньги от налоговых отчислений и видеть применение бюджетных средств на практике.

     Следовательно, для достижения целей бюджетной  реформы необходимо чтобы:

• выделялись  средства в первую очередь на проблемы, требующие  незамедлительного решения в понимании граждан;
• бюджетные инвестиции были ориентированы на результат;
• была повышена прозрачность финансового состояния государства.

     Уже в 2004 году началось внедрение программно-целевых  принципов бюджетирования, но, можно  сказать, что именно  с принятием в июне 2010 г. Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года началось новое направление в реформировании российской системы управления общественными финансами. Одним из ключевых направлений Программы Правительство России определило переход к построению федерального бюджета по программному принципу[1].

     В ходе рабочей встречи с заместителем Председателя Правительства Российской Федерации — Министром финансов Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин пояснил, что идея заключается в том, «чтобы основной бюджетный процесс направить через так называемые государственные программы развития, для того, чтобы сделать более прозрачным бюджет и сложить усилия всех ведомств — и финансов, и административный ресурс — для того, чтобы по примеру нацпроектов развивать отдельные отрасли с максимальным эффектом использования бюджетных средств»[3].

     Таким образом, В. В. Путин  указал на  необходимость  реформирования системы управления общественными финансами в соответствии с современными требованиями прозрачности и доступности информации о государственном бюджете.

     Работа  в направлении утверждения государственных  программ уже завершена и это начало нового витка государственной бюджетной системы, который заключается в реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов. На данный момент России предстоит преодолеть путь, который проходили многие европейские страны при переходе к программно-целевым принципам планирования и исполнения бюджета государства.

     В течение переходного 2011 г. между ответственными исполнителями и соисполнителями программ будет проходить, так называемый,  управленческий диалог, нацеленный на концентрацию бюджетных ассигнований, выделяемых разным ведомствам, в рамках единого долгосрочного финансирования.

     Программный бюджет призван решить проблемы роста  государственных расходов и оценки их эффективности, преодолеть трудности  восприятия бюджетных ассигнований в разрезе ведомственной классификации, а также сплотить многочисленные разрозненные программно-целевые инструменты, используемые в бюджетном процессе. Разработка бюджетных программ становится попыткой объединить все инструменты по достижению целей государственной политики, имеющихся в распоряжении правительства.

     Формирование  бюджета в программном разрезе  неизбежно приводит к глубокому переосмыслению функций и задач деятельности органов исполнительной власти. В этой связи одним из наиболее важных этапов подготовки бюджетной реформы является четкое закрепление полномочий и ответственности между исполнителями и соисполнителями программ в процессе их планирования и реализации[2].

     В заключение следует отметить, что  в определении целей и задач  государственной бюджетной политики в 2010-2011 годах следует ориентироваться на ситуацию на рынках сырья, продовольствия, капитала, отслеживать замедление темпов роста мировой экономики и роста цен. В государственном бюджетном плане на текущий год приоритетными являются направления, стимулирующие рост экономики и повышение уровня жизни населения на долгосрочную перспективу. Так, по заявлению Минфина РФ на данный момент находится в разработке долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2023 года. Разработка продлится ориентировочно до 1 августа текущего года. Стратегия будет включать в себя основные параметры бюджетной системы, сможет выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной политики.