Бюджетная система. 15

1.Организация составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета.

Составление проекта  федерального бюджета. Решение о  начале работы над составлением проекта  федерального бюджета принимается  за 18 месяцев до начала соответствующего финансового года. 

1. В течение  первых трех месяцев производятся  разработка прогноза социально-экономического  развития Российской Федерации,  составление сводного баланса  финансовых ресурсов, определение  основных направлений бюджетной  политики, расчет контрольных цифр проекта федерального бюджета на соответствующий период. 

Руководители  учреждений и организаций, находящихся  на сметно-бюджетном финансировании, составляют проекты смет, которые  представляются в соответствующие  министерства и ведомства РФ, где  они обобщаются. Министерства и ведомства в свою очередь представляют Министерству финансов и Министерству экономики РФ расчеты и обоснования проектируемых расходов. 

Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ в установленные сроки должны представить в Министерство финансов запросы и обоснования для получения отчислений от регулирующих доходов, дотаций и субвенций из федерального бюджета. 

2. В течение  следующих четырех месяцев Министерство  финансов РФ анализирует всю  представленную информацию и  разрабатывает контрольные цифры проекта федерального бюджета, которые затем согласовываются с территориальными органами исполнительной власти. Эти органы могут вносить предложения по корректировке показателей отчислений, дотаций, субвенций и др. 

3. Затем составляется окончательный вариант проекта федерального бюджета, который представляется Правительством РФ в Федеральное Собрание для рассмотрения и утверждения. 

Рассмотрение  и утверждение федерального бюджета. Необходимо отметить, что на данный момент отсутствует стабильная процедура рассмотрения и утверждения федерального бюджета, так как старая редакция Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» рассчитана на принятие бюджета Верховным Советом и хотя бы поэтому не может действовать. Поэтому процедура год от года меняется. На сегодняшний день она выглядит следующим образом. 

Правительство РФ представляет Государственной Думе до 1 августа следующие документы: 

• проект Закона «О федеральном бюджете»; 

• предварительные  итоги социально-экономического развития РФ за текущий год; 

• прогноз сводного финансового баланса на предстоящий  год; 

• прогноз консолидированного бюджета РФ; 

• федеральные  целевые программы и программы  по развитию регионов, предусмотренные  к финансированию за счет средств  федерального бюджета; 

• итоги исполнения федерального бюджета за первое полугодие  текущего года и другие документы. 

Кроме того, вместе с проектом федерального бюджета  должны представляться проекты изменений  и дополнений в законодательство о налогах. 

До рассмотрения проекта федерального закона «О федеральном бюджете» в первом чтении данный проект обсуждается в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Предложения по поводу законопроекта обобщаются в комитете по бюджету, налогам, банкам и финансам, который готовит заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на' рассмотрение Государственной Думы. 

Проект федерального бюджета рассматривается Государственной  Думой в трех чтениях. 

При рассмотрении проекта в первом чтении Государственная  Дума утверждает основные показатели федерального бюджета: 

• распределение  доходов от федеральных налогов  и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; 

• доходы федерального бюджета в разрезе классификации  доходов и по видам доходов; 

• размеры дефицита федерального бюджета; 

• расходы федерального бюджета в целом. В случае отклонения проекта федерального бюджета в  первом чтении образуется согласительная комиссия из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, которая представляет уточненный проект федерального бюджета на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении. 

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении Государственная Дума обсуждает и утверждает ассигнования постатейно, определяет перечень защищенных статей и др. 

В третьем чтении проект выносится на голосование  для принятия в целом. 

В дальнейшем процесс  утверждения проекта федерального бюджета происходит в порядке, установленном  Конституцией РФ. 

В случае непринятия до 1 января проекта Федерального закона «О федеральном бюджете» Государственная Дума принимает федеральный закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета на I квартал. 

Исполнение федерального бюджета. Исполнение бюджета – это  практическая реализация бюджета по всем предусмотренным показателям его доходной и расходной частей. Исполнение бюджетов относится к функциям исполнительной ветви власти. В процессе исполнения бюджета Правительство РФ может вносить изменения по статьям расходов бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств. 

Оперативное исполнение бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной росписью (росписью доходов  и расходов), утверждаемой Министерством  финансов РФ. Оперативное исполнение бюджета заключается в принятии мер к поступлению запланированных доходов, в предоставлении финансовых средств на мероприятия, предусмотренные бюджетной росписью, контроле за правильным их использованием. 

В исполнении бюджета  в какой-то мере участвуют все государственные органы, бюджетные предприятия, учреждения и другие организации. Однако наиболее существенная роль в этой области принадлежит органам налоговой службы, ответственным за собирание денежных средств, финансовым органам и кредитным учреждениям. 

Главной задачей  Государственной налоговой службы является контроль над соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей. Как видно из определения, Государственная налоговая служба в основном обеспечивает исполнение доходной части бюджета. Для этого она наделена существенными правами: 

а) производить  проверки денежных документов, бухгалтерских  книг, отчетов, планов, связанных с учетом налогов, получать необходимую информацию, справки, объяснения; 

б) обследовать  складские, торговые и иные помещения  предприятий и граждан; 

в) приостанавливать операции по расчетным и другим счетам в банках в случае непредставления  бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов и других документов; 

г) применять  к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам финансовые санкции, налагать административные штрафы и  др. 

Ключевая роль в исполнении бюджета принадлежит  Федеральному казначейству, которое является структурным подразделением Министерства финансов РФ Его основными задачами являются: 

а) организация, осуществление и контроль за исполнением  федерального бюджета; 

б) управление доходами и расходами федерального бюджета  на счетах казначейства в банках; 

в) сбор, обработка  и анализ информации о состоянии  государственных финансов и др. 

В целях осуществления  данных задач Главное управление Федерального казначейства Министерства Финансов РФ: 

• организует бюджетное  и финансовое исполнение федерального бюджета; 

• доводит до территориальных органов Федерального казначейства размеры ассигнований из федерального бюджета по обслуживаемым  этими органами территориям; 

• ведет сводный  реестр распорядителей средств федерального бюджета; 

• организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование средств федерального бюджета; 

• организует и  осуществляет сводный учет операций по движению средств федерального бюджета; 

• организует и  осуществляет управление доходами и  расходами федерального бюджета. 

Непосредственной  же работой по целевому финансированию предприятий, учреждений, организаций, по осуществлению операций со средствами федерального бюджета занимаются органы Федерального казначейства по городам, районам. 
 

Органы Федерального казначейства наделены достаточно серьезными правами, в частности, правом приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений, использующих средства федерального бюджета, в случае допущения ими определенных нарушений финансовой дисциплины, правом взыскивать с юридических лиц в бесспорном порядке средства федерального бюджета, используемые не по целевому назначению, и т. п. 

Исполнение расходной  части бюджета связано с распределением средств федерального бюджета. Право  распоряжаться денежными средствами, выделенными из бюджета, предоставлено законодательством руководителям учреждений, организаций и др., которые называются распорядителями бюджетных средств. Распорядители бюджетных средств подразделяются на главных и нижестоящих. К главным распорядителям относятся министры и руководители ведомств РФ. К нижестоящим относятся руководители учреждений, получающих средства от главных распорядителей для распределения между подведомственными учреждениями, а также руководители учреждений, получающих средства для их использования на средства учреждений. 

Расходование  средств федерального бюджета происходит в различных формах и на различные  цели (например, предоставление кредитов иностранным государствам и др.), но основная часть денежных средств  распределяется путем финансирования, под которым понимается предоставление средств федерального бюджета в распоряжение предприятий, учреждений на началах безвозвратности и безвозмездности. 

Финансирование  чаще всего осуществляется на принципах  целенаправленности, другими словами, средства, предоставляемые предприятиям, учреждениям, имеют строго целевое назначение (выплата заработной платы, стипендий, реконструкция здания и т. п.). 

Бюджетное финансирование на сегодняшний день возможно в двух формах: 

1. Финансирование  государственных (унитарных) предприятий. Государственные предприятия ныне выступают в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов, чья деятельность направлена на получение прибыли. Государство чаще всего не может вмешиваться в хозяйственную деятельность унитарных предприятий. Как правило, предприятие должно обеспечивать свои расходы за счет собственных средств. Поэтому бюджетное финансирование не должно быть основным источником средств для предприятия, однако оно необходимо для убыточных, но социально значимых предприятий. 
 

2. Сметно-бюджетное  финансирование учреждений. Учреждения  не являются коммерческими юридическими  лицами и поэтому, как правило,  не имеют собственных доходов,  или их объем не бывает значительным. Поэтому все расходы учреждений  покрываются за счет средств бюджета на основе финансовых планов – смет расходов, устанавливающих объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделенных из бюджета. Статьи расходов имеют обязательный характер и не могут быть изменены по воле руководителя учреждения. К учреждениям, находящимся на сметно-бюджетном финансировании, относятся учреждения образования, здравоохранения, науки, государственный аппарат РФ, оборона, правоохранительные органы. 

Исполнение бюджетов заканчивается заключением бюджетов, под которым понимается закрытие счетов, используемых для исполнения бюджета (оно происходит 31 декабря). 

Отчет об исполнении бюджета. После заключения бюджета  начинается работа по составлению отчета об исполнении бюджета, которая практически  проводится Министерством финансов на основе сведений, представляемых всеми органами, организациями, распорядителями бюджетных средств, имеющих отношение к исполнению бюджета. 

Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям доходов и  расходов с необходимым анализом использования доходов и расходования средств. 

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством в Государственную  Думу для утверждения. Оформляется  отчет в виде Постановления Федерального Собрания, которое должно быть обязательно опубликовано в печати. 

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Она предусматривается Бюджетным  кодексом Российской Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение порядка  рассмотрения проектов бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней. 

К нарушителям  бюджетного законодательства могут  быть применены следующие санкции. 

• предупреждение; 

• блокировка расходов; 

• изъятие бюджетных  средств; 

• приостановление  операций по счетам в кредитных организациях; 

• наложение  штрафа; 

• начисление пени; 
 
 
 

2.Социальное значение бюджетных расходов на образование 

.Образование  представляет одну из важнейших  отраслей непроизводственной сферы.  Право на получение образования  согласно Закону «Об образовании»  является одним из основных и неотъемлемых прав граждан Российской Федерации. Большое значение придается повышению качества подготовки кадров, подготовке специалистов по новым направлениям науки и техники, постоянному совершенствованию учебного процесса. 

Расходы на образование в соответствии с бюджетной классификацией включают затраты на общее образование, воспита­ние детей и подростков, культурно-просветительскую работу, подготовку кадров. 

Законом предусмотрено, что область образования входит в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В компетенции Российской Федерации доля федерального бюджета, направляемая на финансирование образования, а также формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования, налоговых льгот, стимулирующих развитие образования, федеральных нормативов финансирования образования в зависимости от количества учащихся, воспитанников, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений и государственных органов управления образованием. 

В компетенции  субъектов Федерации в этой области  — формирование их бюджетов в части  расходов на образование, уста­новление  региональных нормативов финансирования образования. 

В компетенции  органов местного самоуправления находятся  формирование местных бюджетов и  фондов развития образова­ния, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования. 

На содержание учреждений образования в последние годы выделяется примерно 12% общих расходов консолидированного бюджета, из федерального бюджета — около 4% его расходов и около 20% расходов бюджетов субъектов Федерации, т. е. основная доля расходов приходится на территориальные бюджета. В общей сумме расходов на образование затраты на детские дошкольные учреждения составляют примерно 15%, на общее среднее образование — 41%, школы-интернаты — 8%, среднее специальное образование — 10,5%, на высшее образование — 11,5%. Необходимо отметить, что бюджеты различных уровней принимают неодинаковое участие в финансировании различных учреждений образования. Так, средние школы на 99% финансируются из бюджетов субъектов Федерации и только на 1% из федерального бюджета, в то же время высшие учебные заведения на 96% финансируются из федерального бюджета и только на 4% из территориальных бюджетов. 

Финансирование  учреждений образования осуществляется на основе государственных и местных  нормативов финансирования в расчете  на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу и виду образовательного учреждения. 

Федеральные нормативы  финансирования должны утверждаться ежегодно Государственной Думой одновременно с при­нятием закона о федеральном  бюджете на очередной год и  быть минимально допустимыми. 

Региональные  и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для  покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с  образовательным процессом и  эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения. 

Схема финансирования государственного и муниципального образовательных учреждений определяется типовым положением о соответствующем  виде образовательного учреждения. 

Бюджетное финансирование получают и негосударственные образовательные учреждения по нормативам финансирования, аналогичным для государственных и муниципальных образовательных учреждений на данной территории. Эти учреждения получают право на государственное и муниципальное финансирование с момента их государственной регистрации. 

Переход к рыночным отношениям расширил возможности образовательных  учреждений по привлечению денежных средств для финансирования своей  основной деятельности. Они вправе привлекать в соответствии с действующим законодательством финансовые ресурсы, в том числе валютные, за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а также добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и физических лиц. Привлечение  образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджетной системы. 

К дополнительным платным услугам населению относятся: 

• обучение по дополнительным образовательным программам; 

• преподавание специальных курсов и циклов дисциплин; 

• репетиторство; 

• углубленное  изучение отдельных предметов и  др. 

Предоставление  дополнительных платных услуг должно выходить за рамки соответствующих  образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Доходы от указанной деятельности образовательного учреждения должны направляться на развитие уставной деятельности, в том числе на увеличение расходов по заработной плате. В этом случае данная деятельность не будет относиться к предпринимательской. Также необходимо иметь в виду, что платные услуги не могут оказываться взамен и в рамках основной образовательной деятельности, финансируемой из бюджета. В противном случае средства, полученные путем такой деятельности, изымаются в соответствующий бюджет. 

Негосударственные образовательные учреждения взимают  плату с обучающегося за образовательные  услуги, в том числе за обучение в рамках государственных образовательных  стандартов. Платная образовательная  деятельность такого учреждения не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса, в том числе на заработную плату, на его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении. 

В настоящее  время образовательным учреждениям  разрешено заниматься и предпринимательской  деятельностью, предусмотренной уставом. К такой предпринимательской  деятельности могут относиться реализация и сдача в аренду основных фондов и принадлежащего ему другого имущества, торговля покупными товарами, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других предприятий и организаций, приобретение акций, облигаций и других ценных бумаг и получение доходов по ним, ведение иных внереализационных операций, приносящих доход. 

Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоя­тельный баланс и расчетный счет. Неиспользованные в текущем году финансовые средства не могут быть изъяты у образо­вательного учреждения или зачтены в объем финансирования следующего года. Каждое образовательное учреждение создается одним или несколькими учредителями, которые финансируют его деятельность. В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Собственником государственных и муниципальных образовательных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления. В соответствии с этим основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или муниципальное финансирование. 

Объем бюджетных средств выступает одним из главных показателей, характеризующих масштаб государственного регулирования сферы образования (см. Приложения 2 - 4). В настоящее время удельный вес федерального бюджета в общих расходах на образование составляет около 20%, на долю региональных и местных бюджетов приходится около 80%. 

Степень участия  бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит  от целого ряда факторов, в том числе: от государственного устройства и общей  системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды образования; сложившихся традиций и т.д. В нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на содержание образования по уровням бюджетов.  

Федеральный уровень  включает в себя два направления  финансирования расходов: 

-- на финансирование  учреждений федерального ведения  в основном учреждений профессионального  образования; 

-- на реализацию  федеральных образовательных целевых программ, таких как «Дети-сироты», «Молодежь России», Федеральная инвестиционная программа (см. Приложение 10), Программа развития образования и т.п.; 

В последние  годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для чего на федеральном  уровне создаются различные фонды, в том числе и на финансирование федеральных мандатов. Поскольку право на образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире использовать систему софинансирования образования. 

Региональный  и местный уровни аналогичны федеральному. В территориальных бюджетах предусматриваются  средства на проведение мероприятий  и содержание учреждений, находящихся  в их ведении, и реализацию собственных программ развития. В тех случаях, когда одни и те же расходы финансируются из разных бюджетов, применяется термин «многоуровневое финансирование». Если же источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и внебюджетные средства, употребляется термин «многоканальное финансирование».  

Правовой базой  для привлечения внебюджетных источников финансирования в образовательную  отрасль явилась целая серия  законодательных актов, среди которых  кроме Федерального закона от 13 января 1996г. №12-ФЗ «Об образовании» можно выделить законы от 19 мая 1995г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях и общественных организациях», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «0 благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «0 некоммерческих организациях». В настоящее время система частного предпринимательства в образовании отражает общественную реакцию на новые направления развития экономики государства. Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процессы образования включаются как формирующийся класс предпринимателей, так и представители различных движений, национальных объединений, религиозных общин. Стремление реформировать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным. В свою очередь и государственные учреждения вправе предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе. 

Привлечение дополнительных источников на цели образования может  осуществляться тремя путями; 

- предпринимательской,  

- условно-предпринимательской и специфической деятельностью самого образовательного учреждения; 

- взаимодействием  с юридическими и физическими  лицами, способными осуществлять  благотворительность в пользу  образовательного учреждения.  

В соответствии с Федеральным законом от 13 января 1996г. №12-ФЗ «Об образовании» государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а также защищенность соответствующих расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Закон предусматривает единые принципы формирования бюджетных средств на образование на всей территории РФ на основе государственных экономических нормативов на единицу контингента обучаемых, которые ежегодно должны утверждаться федеральным законом одновременно с законом о бюджете. Предусмотрена ежеквартальная индексация выделяемых средств в соответствии с темпами инфляции. Таковы требования законодательства, но реальная практика формирования бюджетов свидетельствует о том, что эти положения не выполняются.