Бюджетное право. 2

Введение

Бюджетное право представляет собой, во-первых, подотрасль финансового  права, во-вторых, раздел финансово-правовой науки и, в-третьих, соответствующую  учебную дисциплину.

Бюджетное право  как подотрасль финансового права - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, т.е. отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональных (субъекта Федерации) и местных бюджетов, а также по поводу формирования и расходования средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Нормы бюджетного права устанавливают бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регламентируют бюджетное устройство Российской Федерации, систему доходов и расходов бюджетов, сбалансированность бюджетов, регулируют бюджетный процесс в Российской Федерации, устанавливают ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетное право как раздел науки финансового права изучает  нормы бюджетного права и регулируемые ими бюджетные отношения, анализирует их, систематизирует и классифицирует. Наука бюджетного права изучает основные бюджетно-правовые категории (бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетное законодательство и др.) и бюджетно-правовые нормы (как действующие, так и отмененные), способствует их разработке и совершенствованию. Наука бюджетного права исследует закономерности и тенденции развития бюджетного законодательства, принципы бюджетного права и общие начала функционирования бюджетной системы, анализирует правоприменительную практику в сфере бюджетного регулирования. Важными направлениями бюджетно-правовой науки являются история бюджетного права и сравнительно-правовое исследование бюджетного законодательства зарубежных стран.

Если бюджетное право как подотрасль финансового права и совокупность соответствующих правовых норм регулирует бюджетные отношения и устанавливает определенный порядок в сфере публичных (государственных и муниципальных) финансов, то наука бюджетного права представляет собой систему знаний о правовом регулировании бюджетной системы и бюджетной деятельности.

С понятием бюджетного права  как раздела финансово-правовой науки самым тесным образом связано  понятие бюджетного права как  учебной дисциплины. Бюджетное право  как самостоятельная учебная дисциплина (учебный предмет) в последнее время все чаще встречается в учебных планах юридических и экономических факультетов, а также факультетов государственного управления высших учебных заведений.

Цель работы – рассмотреть  систему бюджетного права.

1.Система бюджетного права

Предмет бюджетного права  составляют отношения, регулируемые нормами  бюджетного законодательства, которые  можно объединить в следующие  группы. Отношения:

- возникающие  в процессе формирования доходов  и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением (бюджетный процесс);

- связанные с определением  правового статуса участников  бюджетного процесса и их ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетные правоотношения могут  возникать между:

- органами государственной  власти Российской Федерации  и органами государственной власти  субъектов Федерации, между последними  и органами местного самоуправления;

- правительством  и законодательным (представительным) органом: на федеральном уровне - между Правительством РФ и  Государственной Думой; на региональном - между правительством и законодательным  органом субъекта Федерации; на  местном - между представительным органом муниципального образования и местной администрацией;

- палатами законодательного  органа, участвующими в принятии  закона о бюджете: на федеральном  уровне - между Государственной Думой  и Советом Федерации; на региональном - между палатами законодательного органа в тех субъектах Федерации, где существуют бикамеральные (двухпалатные) законодательные органы;

- Федеральным  Собранием и Президентом РФ; на  региональном уровне - между законодательным  (представительным) органом и главой  субъекта Федерации; на местном - между представительным органом и главой муниципального образования;

- органами исполнительной  власти, осуществляющими исполнение  бюджетов всех уровней и обеспечивающими  контроль за их исполнением;

- получателями  бюджетных средств (в том числе  бюджетными учреждениями) и органами исполнительной власти, имеющими соответствующие полномочия в бюджетном процессе.

Таким образом, бюджетное право регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие  в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, т.е. для юридических и физических лиц.

Организации и  физические лица могут участвовать  в формировании бюджетов различных уровней в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов. В установленных законом случаях они могут быть получателями бюджетных средств. Однако возникающие при этом правоотношения являются не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т.д. и, следовательно, регулируются не бюджетным, а налоговым, трудовым, социальным и другими отраслями законодательства.

Для регулирования бюджетных  отношений, так же как и для  иных общественных отношений, регулируемых нормами публичного права, применяется  преимущественно императивный метод правового регулирования. Наряду с присущими этому методу средствами (инструментами) правового регулирования - властными предписаниями и в ряде случаев запретами - в последнее время в механизме бюджетно-правового регулирования все чаще стали встречаться примеры использования правовых дозволений, составляющих суть диспозитивного метода правового регулирования, характерного для частного права. Это касается, например, правоотношений по предоставлению бюджетных кредитов, осуществлению государственных заимствований и т.д.

Кроме того, в бюджетном  праве могут использоваться и  такие средства, как рекомендации, поощрения и согласования.

Бюджетное право  входит в систему финансового  права, являясь его подотраслью (разделом). В свою очередь, бюджетное право само представляет собой систему последовательно расположенных и взаимосвязанных правовых норм, объединенных единством целей, задач, предмета, метода бюджетно-правового регулирования.

Система бюджетного права может быть определена как  совокупность бюджетно-правовых норм, сгруппированных и расположенных в определенной последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.

Таким образом, первичным  элементом системы бюджетного права  является норма бюджетного права (бюджетно-правовая норма), под которой понимаются установленные государством и охраняемые им общеобязательные правила должного или допустимого поведения участников бюджетных правоотношений.

Нормы бюджетного права (бюджетно-правовые нормы) группируются, в свою очередь, в институты бюджетного права. В отдельные институты объединяются нормы бюджетного права, регулирующие определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений и образующие отдельную обособленную группу (например, институты бюджетных доходов, бюджетных расходов, бюджетного процесса и т.д.).

В свою очередь, в отдельных  институтах бюджетного права могут  формироваться подынституты (иногда они называются субинститутами) - составные  части бюджетно-правовых институтов. Подынститут занимает промежуточный уровень в системе бюджетного права, располагаясь между бюджетно-правовой нормой и бюджетно-правовым институтом.

Например, институт бюджетных  доходов включает такие составные  части (подынституты), как доходы федерального бюджета, доходы бюджета субъекта Федерации и доходы местного бюджета. В рамках института бюджетного процесса в качестве подынститутов можно выделить основные этапы бюджетного процесса - составление проекта, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждение отчета о составлении бюджета.

Система науки бюджетного права определяется в первую очередь  ее предметом и строгой научной  последовательностью изучения вопросов, составляющих ее содержание. В основе системы науки бюджетного права лежит система бюджетного права как подотрасли финансового права.

Система бюджетного права  как учебной дисциплины в целом  соответствует системе науки  бюджетного права. При этом она может  иметь свои особенности, которые  обычно отражаются в программе учебной дисциплины.

Бюджетное право, являясь подотраслью финансового  права, тесным образом связано с  рядом других отраслей права.

Конституционное право содержит исходные начала бюджетной  системы и бюджетного процесса в  Российской Федерации. Конституционно-правовые нормы закрепляют, например, полномочия Российской Федерации в бюджетной сфере (п. "з" ст. 71 Конституции), основы организации бюджетного контроля в Российской Федерации (ч. 5 ст. 101 Конституции), особенности принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год (ч. 3 ст. 104, п. "а" ст. 106 Конституции), полномочия отдельных субъектов бюджетного процесса (п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции), особенности финансирования из федерального бюджета отдельных государственных органов (ст. 124 Конституции), бюджетные полномочия органов местного самоуправления (ст. 132 Конституции) и т.д.

Тесная взаимосвязь бюджетного и административного права объясняется  прежде всего тем, что значительная часть бюджетных правоотношений складывается в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства. Административно-правовыми нормами может устанавливаться ответственность за нарушение бюджетного законодательства (за нецелевое использование бюджетных средств - ст. 15.14 КоАП РФ, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, - ст. 15.15 КоАП; нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами - ст. 15.16 КоАП и т.д.), определяться компетенция органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ст. 23.7 КоАП), порядок зачисления в бюджет сумм административных штрафов (ст. 3.5 КоАП) и т.д.

Выведение местного самоуправления за рамки государственного механизма с принятием Конституции РФ 1993 г. привело к появлению в российской правовой системе новой отрасли - муниципального права. Связь бюджетного права с муниципальным правом проявляется прежде всего в том, что бюджетное законодательство призвано всемерно содействовать развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Бюджетное право во взаимодействии с муниципальным правом закрепляет полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местных бюджетов.

Нормами уголовного права устанавливается уголовная  ответственность за нарушение бюджетного законодательства (за нецелевое расходование бюджетных средств - ст. 285.1 УК РФ, нецелевое  расходование средств государственных  внебюджетных фондов - ст. 285.2 УК РФ).

Взаимодействие  бюджетного и гражданского права  проявляется при регулировании  имущественных отношений. В последнее  время все чаще наблюдается проникновение  частноправовых инструментов в сферу  правового регулирования бюджетных  отношений. В бюджетном законодательстве активно используются такие категории, как "кредит" (бюджетный кредит - ст. 76, 77 БК РФ), "контракт" и "заказ" (государственный и муниципальный контракт, государственный и муниципальный заказ - ст. 72 БК РФ), "заем" и "долг" (государственные и муниципальные займы, государственный и муниципальный долг - гл. 14 БК РФ) и т.д.

В свою очередь, в гражданском законодательстве содержится большое число норм, регулирующих "пограничные" с бюджетными отношения (государственная и муниципальная  казна - ст. 214, 215 ГК, приватизация государственного и муниципального имущества - ст. 217 ГК и др.).

Использование гражданско-правовых норм для регулирования  отношений в бюджетной сфере  приводит в ряде случаев к возникновению  коллизий (столкновений) правовых норм различной отраслевой принадлежности. В связи с этим следует обратить внимание на норму, содержащуюся в п. 3 ст. 2 ГК, в соответствии с которой к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Бюджетное право  соприкасается и с другими  отраслями российского права - трудовым, земельным и др.

Самым тесным образом  бюджетное право связано с  иными подотраслями финансового  права, в первую очередь с налоговым  и валютным правом.

Налоговое право  регулирует отношения по установлению, введению и взиманию налогов и  сборов в Российской Федерации и тем самым определяет порядок формирования налоговых доходов бюджетов.

Одной из сфер пересечения  предметов регулирования бюджетного и валютного права являются, например, государственные внешние заимствования  Российской Федерации, формирование источников из внешнеэкономических источников.

2. Понятие и признаки бюджетных  правоотношений

Бюджетное право  и бюджетная политика. Бюджетная  реформа. Бюджетное право тесным образом связано с бюджетной  политикой, которая может быть определена как целенаправленная деятельность участников бюджетного процесса по созданию оптимального механизма бюджетного регулирования. Бюджетная политика представляет собой совокупность принимаемых компетентными органами законодательной (представительной) и исполнительной власти решений и осуществляемых ими мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства <*>. И в этом смысле бюджетная политика, безусловно, связана с бюджетным правом, поскольку представляет собой деятельность участников бюджетного процесса, осуществляемую в строгом соответствии с нормами бюджетного права и опирающуюся на достижения науки, в том числе финансовой и финансово-правовой науки, разделом которой является наука бюджетного права.

--------------------------------

<*> См.: Финансово-кредитный  энциклопедический словарь / Под  ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы  и статистика, 2004. С. 125.

Бюджетная политика является частью финансовой политики государства и в этом качестве выступает важнейшим средством осуществления социально-экономических задач, стоящих перед государством, реализации его экономической и социальной политики.

Бюджетная политика является ключевым звеном экономической  политики государства. От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Бюджетная политика объединяет как рассчитанную на перспективу бюджетную стратегию, так и бюджетную тактику, ориентированную на проведение мероприятий в конкретном финансовом (бюджетном) периоде.

Бюджетная политика включает в себя политику в области:

- доходов бюджета (фискальную политику);

- расходов бюджета;

- обеспечения  сбалансированности бюджета;

- управления  государственным (муниципальным)  долгом;

- межбюджетных  отношений.

Центральное место  в механизме формирования бюджетной  политики в Российской Федерации  занимает Президент. Именно он в своих ежегодных бюджетных посланиях Федеральному Собранию определяет основные направления, цели и задачи бюджетной политики на текущий год и на перспективу (тактические и стратегические ориентиры бюджетной политики).

Так, в бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2006 году" важнейшей задачей бюджетной политики в Российской Федерации определено обеспечение макроэкономической устойчивости, а также последовательного снижения уровня инфляции в 2006 - 2008 гг. В бюджетном послании Президента особо отмечается недопустимость превышения прогнозных темпов инфляции, учтенных при формировании федерального бюджета. Это, в свою очередь, требует как повышения качества государственных прогнозов социально-экономического развития, так и взвешенных решений по формированию расходной части бюджета.

Бюджетная политика имеет первостепенное значение для  развития не только федеративных отношений, но и местного самоуправления, поскольку  она нацелена на оптимизацию процесса аккумуляции, распределения и использования централизованных денежных фондов, представляющих собой материальное обеспечение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Проводимые  в настоящее время в Российской Федерации крупномасштабные государственные реформы - реформирование федеративного государственного устройства и местного самоуправления, административная реформа - поставили на повестку дня вопрос и о реформировании бюджетного процесса.

Реформа в бюджетной  сфере (бюджетная реформа) представляет собой ряд изменений в механизме бюджетного регулирования и организации бюджетного процесса, позволяющих бюджетной системе адаптироваться к изменениям социально-экономической и финансовой политики (в том числе бюджетной политики), к преобразованиям в государственном механизме. Преобразования в бюджетной сфере, составляющие содержание бюджетной реформы, должны иметь нормативно-правовую базу. План и основные направления бюджетной реформы обычно оформляются соответствующим нормативным правовым актом. Так, в целях повышения результативности бюджетных расходов Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг.

Бюджетная реформа, как правило, влечет за собой изменения в действующем бюджетном законодательстве.

Бюджетное право  и бюджетная дисциплина. С понятием бюджетного права тесно связано  и понятие бюджетной дисциплины - разновидности финансовой дисциплины.

Бюджетная дисциплина представляет собой обязательный для всех участников бюджетных правоотношений порядок осуществления возложенных на них полномочий и обязанностей на всех этапах бюджетного процесса и применительно ко всем уровням бюджетной системы Российской Федерации - на этапе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением последних.

Поскольку от нормального  и бесперебойного функционирования бюджетной системы напрямую зависит  результативность работы всех государственных и муниципальных институтов, бюджетная дисциплина становится необходимым условием финансовой стабильности государства и муниципальных образований.

Четкость и  ясность бюджетного права позволяют  участникам бюджетных правоотношений лучше уяснить свои права и обязанности и тем самым содействуют повышению дисциплины в бюджетной сфере.

Состояние бюджетной дисциплины зависит и от эффективности бюджетного контроля, организационно-правовые основы которого закладываются в действующем  бюджетном законодательстве.

Несоблюдение бюджетной дисциплины означает совершение правонарушения. К нарушителям бюджетной дисциплины применяются санкции, предусмотренные законодательством.

Заключение

Бюджетное право  входит в систему финансового  права, являясь его подотраслью (разделом). В свою очередь, бюджетное право само представляет собой систему последовательно расположенных и взаимосвязанных правовых норм, объединенных единством целей, задач, предмета, метода бюджетно-правового регулирования.

Система бюджетного права может быть определена как совокупность бюджетно-правовых норм, сгруппированных и расположенных в определенной последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.

Таким образом, первичным  элементом системы бюджетного права является норма бюджетного права (бюджетно-правовая норма), под которой понимаются установленные государством и охраняемые им общеобязательные правила должного или допустимого поведения участников бюджетных правоотношений.

Список литературы

1.Бежаев О.Г.  Межбюджетные отношения. Теория  и практика реформирования. М., 2007.

2.Иванов А.И. Формирование  органов местного самоуправления  и построение межбюджетных отношений  // Финансы. 2006. N 12.

3.Крохина Ю.А. Бюджетное  право и российский федерализм. М., 2006.

4.Крохина Ю.А. Бюджетный  кодекс и российский федерализм: антиподы или союзники? // Финансовое  право. 2006. N 1.

5.Маркелов В.В. К вопросу  о финансовой помощи субъектам  РФ и проблемах выравнивания  бюджетной обеспеченности регионов // Финансовое право. 2006. N 4.

6.Химичева Н.И. Финансовое  право: Учебник / Отв. ред. Н.И.  Химичева. 3-е изд., перераб. и доп.  М., 2006.