Бюджетный федерализм. 4

Бюджетный федерализм – принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Основная задача бюджетного федерализма — выбрать эффективную модель бюджетных отношений для конкретных экономических и политических условий. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи беднейшим регионам.

Критерием эффективности каждой конкретной модели, в конечном счете,  является качество и уровень предоставления бюджетных  услуг населению. Разные страны решают по-своему задачу выбора эффективной модели бюджетных отношений.

Бюджетное устройство каждой страны определяется государственным устройством. Все современные государства подразделяются на две группы: (простые) унитарные и сложные (федерация, конфедерация). Независимо от своего формального устройства государства включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, являющиеся неоднородными по различным характеристикам (по уровню экономического развития, потребностям в предоставлении общественных благ, стоимости предоставления общественных благ и т.д.).

Степень их зависимости от центральной власти может быть различной: в централизованном государстве (Франция, Турция) — зависимость  сильная, в децентрализованном (Италия, Япония) — структурные образования обладают более высокой компетенцией, а иногда и автономией. Крупные страны, как правило, являются федерациями (Россия, Германия, Бразилия, США, Индия, Пакистан, Мексика, Нигерия). В федерации предполагается наличие двух систем высших органов государственной власти, разграничение предметов их ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется путем их закрепления в конституции либо в федеральном договоре. Если в унитарном государстве 2 уровня бюджета, то в федеративном государстве 3 уровня: государственный, региональный и местный бюджеты.

Посредством бюджетных инструментов можно решать многие внутриполитические проблемы, обеспечить выравнивание социально-экономических условий жизни населения в различных регионах.

Под межрегиональным неравенством понимается неравенство между показателями дохода от деятельности экономических агентов, находящихся под юрисдикцией субнациональных органов власти (валовой региональный доход), либо между показателями доходов непосредственно органов власти. В бюджетных системах используются механизмы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания.

Вертикальное выравнивание — это процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов.

Горизонтальное выравнивание подразумевает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации (муниципальными образованиями) для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий.

Однако  важно отметить, что использование  выравнивающих механизмов не означает полное нивелирование региональных бюджетных различий. Выравнивание не должно ограничивать функции региональных и местных властей, мешать отражению местных особенностей в их бюджетной политике. При этом должно обеспечиваться соответствие объема социальных услуг, оказываемых населению региональными и местными органами власти, уровню их территориального налогообложения и эффективности государственного управления на территориях.

Основными инструментами выравнивания социально-экономических  условий  являются:

а) система межбюджетных трансфертов (для которой выравнивание потенциальных доходов региональных бюджетов представляет собой одну из главных целей),

б) система налогообложения, включающая прогрессивные налоги (для которой перераспределение доходов между индивидуумами и, косвенно, между регионами является важной задачей),

в) механизм распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

Выравнивающие механизмы могут быть построены  таким образом, что обеспечиваются одновременно вертикальное и горизонтальное бюджетные выравнивания. В большинстве  стран финансовая помощь субнациональным  бюджетам выделяется, исходя из некоторой характеристики бюджетной обеспеченности региона, — оценки его бюджетных доходов (налогового потенциала, фактических доходов в предыдущем периоде, прогнозируемых доходов и др.) с учетом интенсивности расходных потребностей (последний показатель применяется только при наличии существенной межрегиональной дифференциации расходных потребностей).

Большинство элементов системы межбюджетных трансфертов в той или иной степени обладают стабилизационными и перераспределительными (выравнивающими) свойствами. При этом перераспределительные и стабилизационные цели системы межбюджетных трансфертов могут находиться в конфликте: так, относительно малые регионы с невысокой степенью диверсификации экономики в большей степени подвержены неблагоприятным изменениям доходов и, следовательно, являются потенциальными получателями стабилизационных трансфертов. Однако в случае, если для данных регионов наблюдаются высокие среднедушевые значения ВРП или налогового потенциала, такие регионы не будут получать выравнивающих трансфертов, а наоборот — будут являться донорами средств, направляемых в другие регионы.

Правительство может добиваться межтерриториального  перераспределения бюджетных доходов в выравнивающих и стабилизационных целях не только с помощью системы межбюджетных трансфертов регионам, но и используя определенные свойства налоговой системы. При соответствии функций фискальных инструментов декларируемым целям национальной экономической политики фискальная система будет способствовать, во-первых, перераспределению доходов от более обеспеченных регионов в пользу регионов с меньшей обеспеченностью и, во-вторых, перераспределению доходов от регионов, испытывающих благоприятное изменение экономических показателей (позитивные шоки), в пользу регионов, испытывающих неблагоприятные изменения экономических показателей (негативные шоки).

Ниже  рассмотрены основные свойства, которыми должна обладать рациональная система межрегионального перераспределения доходов, направленная на снижение степени неравенства регионов по доходу, а также на стабилизацию региональных доходов во времени.

Экономическая эффективность. Эффективность системы межбюджетных отношений определяется четко установленной и сбалансированной системой факторов, соответствующей особенностям данного федеративного государства: степенью централизации/децентрализации бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов/расходов федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи. В случае высокой мобильности населения наличие стабилизационного элемента в системе межбюджетных трансфертов приводит к отклонениям от эффективного размещения ресурсов на территории страны. Стабилизационные эффекты системы финансовой помощи субнациональным бюджетам могут приводить к возникновению риска недобросовестного поведения региональных властей, например, к непринятию мер по предотвращению возникновения неблагоприятных шоков в будущем (отказ от повышения налоговых ставок с целью осуществления расходов, способствующих предотвращению неблагоприятных шоков).

В противоположность стабилизационным элементам системы межбюджетных трансфертов межтерриториальное перераспределение доходов, создает стимулы для межрегиональной миграции, способствующей увеличению эффективности размещения ресурсов. Между тем такая система приводит к снижению экономической эффективности в виде уменьшения стимулов для субнациональных властей к осуществлению собственных налоговых усилий (если при расчете сумм финансовой помощи принимаются во внимание фактические налоговые усилия региональных властей).

Справедливость (равенство). Соблюдение принципов горизонтального и вертикального равенства в некоторых случаях вносит существенные ограничения на устройство межбюджетной финансовой поддержки. С точки зрения оптимального устройства стабилизационного механизма желательным является прямое финансирование стабилизационных трансфертов регионами с достижением нулевого нетто-трансферта в конце каждого периода, однако такой принцип нарушает принципы равенства, так как он подразумевает существенные выплаты со стороны малых регионов в случае неблагоприятного шока в крупных регионах.

Системы межбюджетного выравнивания в большинстве  стран, напротив, построены на принципах  равенства, так как их основной целью  является выравнивание возможностей субнациональных властей по предоставлению общественных благ. С учетом принципа вертикального равенства построены и налоговые системы многих стран с многоуровневым бюджетным устройством. В таких федеративных государствах, как США и ФРГ, налог на доходы физических лиц является основным источником доходов федерального бюджета. Являясь прогрессивным, такой налог одновременно способствует достижению целей вертикального равенства и является важным элементом национальной системы выравнивания доходов и их стабилизации.

Простота администрирования. Помимо требований экономической эффективности и равенства такая система должна быть достаточно простой в администрировании.

Политическая подотчетность. Перераспределительные и стабилизационные механизмы должны удовлетворять требованиям подотчетности гражданам страны (в рамках демократической системы). В частности, избиратели должны быть осведомлены о том, кто несет бремя финансирования перераспределительных и стабилизационных механизмов, каким образом указанные средства распределяются между регионами.

Приведенные характеристики рациональной системы  налогов и финансовой помощи, обладающей эффектами перераспределения доходов и их стабилизации, зачастую противоречат друг другу. Так, система, построенная в соответствии с соображениями экономической эффективности, может находиться в противоречии с требованиями равенства, а также с требованиями о простоте администрирования. По этой причине в налоговых и бюджетных системах большинства государств используются комбинированные фискальные инструменты, сочетающие в себе как выравнивающие, так и стабилизационные свойства.

4.4. Реформа межбюджетных отношений

В России процесс трансформации из федерации формальной в федерацию  реальную имеет глубокое экономическое  содержание, заключающееся, в частности, в возможности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику. При этом принцип «всей полноты власти» закономерно предполагает и принцип «всей полноты ответственности», а также их экономическое обеспечение. Поэтому долгосрочная политика государственного регулирования в бюджетной сфере, должна быть направлена на обеспечение последовательного развития экономического потенциала регионов, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности в них. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной финансовой политики эти экономические механизмы бюджетного федерализма, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность общества.

После распада СССР Россия унаследовала бюджетную  систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. В СССР территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет, за составление и исполнение которого отвечало союзное Министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. В ходе «перестройки» были предприняты попытки усилить финансово-экономическую самостоятельность административно-территориальных единиц. Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, прочно привязанной к жесткой партийно-административной вертикали.

Хотя  бюджетным законодательством была провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях — и де-юре) оставалась «неразделенной». Бюджетные полномочия и ответственность были сильно переплетены, ряд функций (например, сбор налогов) до сих пор исполняется централизованно. В общественном сознании, в представлениях самих финансовых работников и властных элит прочно укоренилось представление о «бюджетной вертикали», в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого («общегосударственного») бюджета. Большинство претензий по невыполнению бюджетных обязательств (включая выплату зарплаты «бюджетникам» из региональных и местных бюджетов) адресовалось федеральному правительству, которое вынуждено было принимать меры по обеспечению хотя бы минимальной текущей сбалансированности субнациональных бюджетов в рамках неформализованных процедур.

Основная  причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов заключалась в диспропорции между  переданными на субнациональный  уровень финансовыми ресурсами  и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений оставалась чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяла субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой при этом практически неограниченные «теневые» полномочия.

В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел  на местах (от своевременной выплаты  зарплаты и пособий до подготовки коммунальных служб к зиме) населением и региональными (местными) властями неявно возлагалась на федеральный центр, который вынужден был, с одной стороны, постоянно «давить» на регионы, а с другой — оказывать им дополнительную финансовую помощь, тем самым, поддерживая неэффективное финансовое управление, и/или закрывать глаза на применяемые на местах незаконные или полу законные методы «борьбы за выживание», «обеспечение социальной стабильности», «выполнение заданий по сокращению долгов по зарплате» и т.д.

Все это резко снижало качество управления общественными финансами и препятствовало преодолению кризиса региональных и местных бюджетов, что, в свою очередь, привело к необходимости  проведения полномасштабной реформы межбюджетных отношений. Целью реформы являлось реальная децентрализация бюджетной системы, т. е. расширение «официальных» полномочий и ответственности (бюджетной автономии) субнациональных властей при одновременном создании и жестком соблюдении единых «правил игры» во взаимоотношениях между властями разных уровней. В основу стратегии реформы межбюджетных отношений был положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти стали отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

К настоящему времени процесс формирования нового бюджетного устройства России прошел через 5 этапов.

В 1991–1993 гг. произошла «стихийная децентрализация» бюджетных ресурсов, доля субнациональных бюджетов возросла с 40 до 50–55%. В этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, однако ни один из них в полной мере не был реализован. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.

В 1994–1995 гг. в результате реформы произошло упорядочивание финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, трансферты впервые начали распределяться на основе жестко формализованной процедуры, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Созданная в этот период система частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного устройства федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.

1996–1998 гг. стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. Выстраивание отношений с российскими регионами на основании двусторонних договоренностей вносило асимметричность и неравенство в федеративные отношения, тормозило развитие системы местного самоуправления в России. Массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, кроме того, резко возросли долги региональных и местных бюджетов. Все названные проблемы нашли отражение и в сфере межбюджетных отношений между различными уровнями государственной власти. Так, дисбаланс доходных полномочий и расходных обязательств региональных бюджетов в сочетании с индивидуальным принципом построения взаимоотношений между Центром и регионами приводил к неэффективному распределению федеральных финансовых средств, а несимметричное разделение расходных обязательств и доходных полномочий между региональными и местными уровнями власти фактически способствовало утрате органами местного самоуправления независимости в принятии финансовых решений.

С 1999 по 2001 гг. происходило реформирование межбюджетных отношений. Основной целью «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, стал поэтапный переход к принципиально новой системе и методикам распределения финансовой помощи регионам. В рамках реализации Концепции были достигнуты следующие результаты:

• начала решаться проблема «нефинансируемых федеральных мандатов» (за счет создания Фонда компенсаций);
• началась работа по разграничению расходных полномочий и налоговых доходов между уровнями бюджетной системы;
• были предприняты меры, направленные на повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

В этот же период времени были приняты  и начали действие два основополагающих федеральных закона — Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации (первая часть Налогового кодекса Российской Федерации вступила в силу с 1 января 1999 г., в 1998 г. был принят, а с 1 января 2000 г. вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, с 1 января 2001 г. вступили в силу первые главы второй части Налогового кодекса Российской Федерации).

Одной из главных задач реформы —  было формирование нового механизма бюджетного выравнивания (финансовой поддержки субъектов РФ). В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. В 2001 г. завершилось реформирование ФФПР с выходом, в конечном счете, на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ.  

Следующий этап реформирования межбюджетных отношений пришелся на 2002–2005 гг. и реализовывался на основании Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584) и Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249).

Наряду  с совершенствованием нового механизма  бюджетного выравнивания, происходили глубокие преобразования в двух других основополагающих блоках системы межбюджетных отношений — разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы и распространение реформы на уровень субъектов федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне.

В рамках осуществления Программы  развития бюджетного федерализма в  России на период до 2005 г. Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством заместителя главы Администрации Президента РФ Д.Н.Козака, созданная на основании Указа Президента РФ от 21.06.2001 г. № 741, подготовила четыре основополагающих законопроекта, направленных на реформирование системы местного самоуправления и межбюджетных отношений в России:

1. Закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»,
2. Закон «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»,
3. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
4. Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Для поддержания устойчивого взаимодействие властей разных уровней межбюджетные отношения должны отвечать пяти основным условиям:

• Четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
• Субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;
• Национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;
• Субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований);
• Все эти условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Соблюдение  этих условий должно создать долгосрочные стимулы для конкуренции между  региональными (местными) властями за привлечение инвестиций и усиление  экономической активности

Новый этап реформирования межбюджетных отношений осуществляется в период  2006-2008 гг. Его основные направления заложены в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ на 2006–2008 гг. (Постановление Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2).

Концепция ставит следующие основные задачи:

1. Укрепление финансовой самостоятельности регионов.
2. Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.
4. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
5. Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса.

Укрепление  финансовой самостоятельности регионов будет осуществляться через:

Стабильность налогового законодательства:

• недопустимость внесения изменений в законодательство, приводящих к снижению налоговых поступлений.

Стабильность перечня расходных  обязательств:

• недопустимость принятия решений одного уровня власти, приводящих к расширению перечня расходных обязательств другого уровня власти (МСУ) без соответствующего финансового обеспечения;
• делегирование полномочий с обеспечением в полном объеме финансовыми ресурсами.

Предсказуемость межбюджетных отношений:

• формализацию распределения межбюджетных трансфертов;
• распределение межбюджетных трансфертов с учетом бюджетной обеспеченности;
• определение объемов ФФПР с учетом фактического уровня инфляции.
• распределение межбюджетных трансфертов к 1 чтению проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу.
• переход на среднесрочное бюджетное планирование.

Создание  стимулов для увеличения доходов  в бюджеты субъектов РФ и местные  бюджеты будет осуществлено, благодаря  изменению методики ФФПР. Предполагается так изменить методику распределения средств данного фонда, чтобы она стимулировала действия региональных властей, способствующие росту экономики. Для этого средства фонда регионам с темпами роста ВРП выше среднероссийского будут выделяться так, как если бы они соответствовали среднероссийскому уровню.

Создание  стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами будет производиться, в том числе, и через Федеральный Фонд софинансирования расходов (ФФСР) путем использования показателей качества управления государственными и муниципальными финансами при распределении средств Фонда.

При этом создается механизм ответственности  регионов за выполнение требований БК РФ. Он предполагает сокращение уровня софинансирования обязательств субъекта РФ из ФФСР в случае не выполнения регионам своих обязательств. Данные меры способствуют сокращению числа субъектов РФ, нарушающих требования БК РФ.

Изменениями в БК РФ введены следующие стимулы для увеличения доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты:

1. Для регионов в бюджетах  которых  расчетная  доля межбюджетных  трансфертов (за исключением субвенций)  из федерального бюджета в  течение двух из трех последних  отчетных финансовых лет превышала  5% объема собственных доходов консолидированного бюджета вводится запрет на заключение соглашений о кассовом обслуживании исполнения бюджета исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

2. Для регионов, где аналогичная  доля превышает 20% в дополнение  к вышеуказанному ограничению, предусмотрены:

  запрет на превышение установленных  Правительством РФ нормативов  формирования расходов на оплату  труда региональных госслужащих  и (или) содержание органов  государственной власти субъектов РФ; 

запрет  на финансирование мероприятий,  не отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации.

3. Для регионов, где аналогичная  доля превышает 60% в дополнение  ко всем вышеуказанным ограничениям, предусмотрены:

подписание  соглашений с Минфином России о повышении  эффективности использования бюджетных средств и увеличении поступлений доходов;

организация исполнения бюджета региона с  открытием и ведением лицевых  счетов ГРБС, РБС в органах Федерального казначейства;

представление регионом в Минфин России проекта  бюджета субъекта РФ на очередной  финансовый год для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ;

проведение  ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Счетной  палатой или ФСФБН.

иные  меры установленные федеральными законами.

Похожие полномочия предоставлены и субъектам  РФ по отношению к дотационным муниципальным образованиям в целях стимулирования повышение собственных доходов (см. БК РФ, ст.136). 

Предполагается  осуществлять индексацию трансфертов  из всех фондов на уровне инфляции. Повысится  формализованность распределения  трансфертов до 95% их объема. В настоящее  время формализованность достигает  — 80%. Планируется проводить определение  объемов трансфертов к августу, чтобы регионы могли точнее планировать свои бюджеты.