Бюджетный федерализм. 10

Глава 1. Федерализм и бюджетный  федерализм: понятие и 12-75   принципы.

 

§1. История становления и развития федерализма и 12-29  бюджетного федерализма.

 

§2. Сущность и значение российского  федерализма, его 30-53  правовое выражение.

 

§3. Понятие бюджетного федерализма, закрепление принципов 54-75   бюджетного федерализма в российском законодательстве.

 

 

Глава 2. Правовые проблемы, возникающие при реализации 76-180   принципов бюджетного федерализма.

 

§1. Правовые основания разграничения  расходов между 76-100   федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской   Федерации.

 

§2. Законодательный порядок разграничения  и закрепления 101-141    доходов за федеральным бюджетом и бюджетами субъектов   Российской Федерации.

 

§3. Формы финансовой помощи и основные условия ее 142-180   предоставления.

 

Заключение. 181 -192

 

Список использованных нормативно-правовых актов и 193-206 литературы.

 

3

 

 Введение   

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ.

 

Актуальность темы исследования.

 

Экономические и политические процессы, происходящие в последние годы в стране, провозглашение Российской Федерации федеративным правовым государством (ст.1 Конституции РФ) привели к изменению внутрифедеративных отношений, в том числе в бюджетной сфере. В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще, и в такой области, как финансовое право, в частности.

 

Только бюджетные  взаимоотношения между центром  и регионами удостоились специального термина - бюджетный федерализм, хотя экономика, социальная сфера, ресурсный  потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации. Но мы говорим либо о федерализме вообще, либо о бюджетном федерализме, но не, например, об экономическом, социальном, ресурсном или о каком-либо еще федерализме. И это не случайно. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависит именно от финансовых отношений. Как неоднократно отмечала д.ю.н., профессор Горбунова О.Н., нет лучшего способа управления, чем управление с помощью денег.

 

4

 

Нарушения принципов  бюджетного федерализма чревато  ослаблением государства, дестабилизацией  бюджетной системы, снижением эффективности  экономической политики.

 

Без реорганизации финансовых отношений невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение  элементарного порядка в бюджетной  сфере, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства  перед населением, учреждениями и  организациями социальной сферы. Такая  реорганизация финансовых отношений, в частности -межбюджетных, возможна только при условии дальнейшего совершенствования их правового регулирования и правообеспечения.

 

Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в  необходимое условие выживания  государства и экономики.

 

Необходимость изучения правового регулирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов вызвана тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами, что приведет, в конечном итоге, к обеспечению баланса интересов в системе государство, национальные образования - экономика - право - социальная

 

сфера.

 

Сочетание интересов  федерации и ее субъектов - основное назначение бюджетного федерализма. А одним из инструментов достижения такого баланса

 

5

 

интересов как раз  и является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным  бюджетам и бюджетами субъектов  РФ, обеспечения их доходами, а также  предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России.

 

Выбор темы исследования предопределен также тем, что  отношения в сфере бюджетного федерализма недостаточно отражены в российском законодательстве, сам  термин «бюджетный федерализм» используется лишь однажды в положении о  Министерстве финансов Российской Федерации1. Это, однако, не означает, что отношения между федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере не урегулированы нормами права. Эти отношения регулируются в Бюджетном кодексе в разделе «Межбюджетные отношения», который вводится в действие с 1 января 2000 года2, а также, отчасти, - в Концепции реформирования межбюджетных отношений3, являющейся основным действующим нормативно-правовым актом на сегодняшний день в сфере регулирования межбюджетных отношений.

 

При применении правовых норм, регулирующих отношениях в сфере  бюджетного федерализма, в частности  отношения по разграничению и  закреплению расходов и доходов  за федеральным бюджетом и бюджетами

 

1 Утв. постановлением Правительства РФ от 06.03.98г. в редакции постановления Правительства РФ от 18.06.99г./ СЗ РФ. 1998. №11. Ст. 1288. СЗ РФ. 1999. №27. Ст.3359.

 

2 Федеральный закон  «О введении в действие Бюджетного  кодекса Российской Федерации»  от 09.07.99г.// РГ

 

от 14.07.99г.

 

3 Утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.98r./ СЗ РФ. 1998. №32. Ст.3905.

 

6 субъектов РФ, а также  по оказанию финансовой помощи  в целях

 

горизонтального выравнивания, возникают определенные вопросы, требующие  соответствующего толкования и свидетельствующие  о некоторых пробелах в правовом регулировании данных отношений  либо о противоречии их конституционным  нормам и нормам бюджетного и налогового законодательства.

 

Между тем, правильное применение правовых норм, регулирующих отношения  в сфере бюджетного федерализма, достижение практических целей этого  института является одной из главных  предпосылок эффективного развития межбюджетных отношений, в частности, и внутрифедеративных и межнациональных, вообще.

 

Кроме того, наука финансового  права в настоящее время должна изучать в плане сравнительного правоведения финансовое законодательство зарубежных федеративных стран, в арсенале которых накоплен большой опыт по строительству реального бюджетного федерализма.

 

 

Таким образом, исследование проблем бюджетного федерализма  является актуальной и важной задачей  науки финансового права.

 

Предметом настоящего исследования являются нормы законодательства -Конституция РФ, финансовое, бюджетное, налоговое законодательство РФ, субъектов РФ, нормативные акты, материалы практики и текущей прессы, раскрывающие правовую природу бюджетного федерализма и регулирующие межбюджетные отношения Российской Федерации и ее субъектов.

 

7

 

Цель исследования состоит  в выявлении и решении теоретических  и практических проблем, связанных  с отношениями Российской Федерации  и ее субъектов в бюджетной  сфере, в разработке научно-практических предложений по совершенствованию  бюджетного законодательства (в частности, в сфере бюджетных отношений  между Российской Федерацией и субъектами РФ) и практики его применения, а  также в исследовании проявления одного из основных принципов управления - принципа обратной связи1 в сфере межбюджетных отношений.

 

Методологической основой  исследования является общенаучный  диалектический метод познания и  вытекающие из него частнонаучные методы: исторический, формально-юридический, социологический, логический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения.

 

При работе над диссертацией автором были изучены труды как  дореволюционных, так и современных  ученых. Существенный вклад в разработку теории финансового и налогового права внесли Артемов Н.М., Бесчеревных Д.А., Веремеенко И.И., Воронова Л.К., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Гуреев И.Г., Денисова И.Г., Ермакова Т.С., Запольский СВ., Карасева М.В., Куфакова Н.А., Коган М.И., Козырин А.Н., Пепеляев СТ., Пискотин М.И., Ровинский Е.А., Родионова В.М., Соколова Э.Д., Тосунян Г.А., Химичева Н.И., Цыпкин С.Д., Черник Д.Г. и др.

 

1 О принципе обратной  связи неоднократно упоминала  дюн., проф. Горбунова ОН. в своих исследованиях См., например, Горбунова ОН. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. М, 1996.

 

8

 

В процессе работы диссертантом изучались и анализировались  положения и выводы, содержащиеся в трудах ученых не только по финансовому  праву, но и государственному и муниципальному (Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Михалевой Н.А., Фадеева В.И., Хропанюка Н.В.) и административному (Вельского К.С., Тихомирова Ю.А.), а также по истории государства и права России (Исаева И.А.)

 

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем  впервые в науке финансового  права предпринята попытка рассмотреть  сущность бюджетного федерализма и  проблемы, возникающие в связи  с реализацией его принципов  на практике, в правовом аспекте, то есть с точки зрения правового  регулирования бюджетных отношений  между Российской Федерацией и ее субъектами.

 

Опираясь на труды  дореволюционных ученых, исторические документы, анализируя современное  российское и зарубежное законодательство, практику развития межбюджетных отношений, диссертант сформулировал новые  научно-практические положения, которые  выносятся на защиту.

 

1. Диссертация - одно  из первых системных исследований  проблем в области финансового  права, а именно в области  такого важного института финансового  права, как межбюджетные отношения  (в частности - отношения в сфере  бюджетного федерализма), с выходом  на анализ проявления прямых  и обратных связей при осуществлении  правового регулирования данных  отношений.

 

Одно из требований теории управления - осуществление эффективной  обратной связи, которая основана на наличии информации о последствиях

 

9

 

управляющих воздействий  и потребность в которой обусловлена зависимостью новых решений от результатов предыдущих. На примере отношений в сфере бюджетного федерализма можно проследить выполнение данного требования, а также проанализировать осуществление прямых и обратных связей. В нашем случае, управляемая государством система межбюджетных отношений (в том числе и система отношений в сфере бюджетного федерализма) должна нормально функционировать таким образом, чтобы Российская Федерация и субъекты РФ имели достаточно финансовых ресурсов для осуществления возложенных на них функций. При неблагополучии, неполадках в системе межбюджетных отношений мы получаем сигнал, который выражается в усилении социальной напряженности вследствие невыплат по заработной плате, пособий на детей, отсутствии тепла и света в необходимых объемах и количестве и т.д.

 

2. Бюджетный федерализм, с одной стороны, - частный случай  общего понятия федерализма, и  с другой стороны, - верхний уровень  межбюджетных отношений. Поэтому  принципами бюджетного федерализма  являются как принципь1 федерализма, закрепленные в Конституции РФ, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом.

 

3. Корень недовольства  регионов, напряженные отношения  между федерацией и ее субъектами - в бюджетной сфере. Необходимо  так строить отношения в сфере  бюджетного федерализма, чтобы  вхождение субъектов в федерацию  было выгодным, привлекательным  и не нарушало

 

10

 

самостоятельность субъектов (принцип самостоятельности бюджетов). Для этого, в первую очередь, необходимо четко законодательно разграничить расходы, потом - обеспечить субъекты РФ собственными доходами в той мере, в какой они нуждаются, чтобы профинансировать все свои расходы, и, наконец, выделять финансовую помощь из федерального бюджета только действительно нуждающимся субъектам РФ в целях горизонтального выравнивания для обеспечения примерно одинакового уровня жизни населения на всей территории России.

 

4. Разграничение расходов и доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ не должно нарушать один из основных принципов бюджетного федерализма - равенства всех субъектов в бюджетных взаимоотношениях с федеральным Центром, из чего следует необходимость прекращения практики заключения двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, предоставляющими дополнительные льготы и преимущества одним субъектам Российской Федерации по сравнению с другими, причем еще и с нарушением Конституции РФ, а уже принятые - должны прекратить свое действие в части, противоречащей налоговому и бюджетному законодательству РФ. Эта мера также будет способствовать укреплению федерации, прекращению противоборства между регионами.

 

5. Понятийный аппарат.  Сделана попытка сформулировать  понятия федерализма, его принципов,  бюджетного федерализма, его принципов,  а также

 

и уточнить понятие бюджета, межбюджетных отношений, финансовой помощи,

 

бюджетной ссуды, собственных, закрепленных и регулирующих доходов (налогов).

 

Практическое значение исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы в преподавании курса финансового  права в юридических учебных  заведениях и на юридических факультетах, при совершенствовании действующего законодательства.

 

Материалы диссертации  могут также послужить основой  для последующих научных исследований в этой области.

 

Апробация результатов  исследования. Ряд теоретических  и практических предложений исследования нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

 

Положения диссертации  и опубликованных работ постоянно  используются автором при чтении лекций и проведении семинаров со студентами по финансовому и налоговому праву.

 

Структура диссертации  определена ее содержанием. Работа состоит  из введения, двух глав и заключения, содержащего выводы и предложения  законодателю, списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.

 

!2

 

«В Москве руководители губернии говорили правительству, что, хотя нельзя сказать точно, на что  истрачены пять миллионов рублей, отпущенные в прошлом году на сельское хозяйство, но толк от этих миллионов должен быть: все-таки деньги истрачены в Градовской губернии, а не в чужом месте и как-нибудь скажутся. «Может, пройдет десять годов, = говорил председатель Градовского правительства, - а у нас рожь начнет расти с оглоблю, а картошка в колесо. Вот тогда и видно будет, куда ушли пять миллионов рублей!»

 

А. Платонов («Город Градов»)

 

ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛИЗМ И  БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПОНЯТИЕ И  ПРИНЦИПЫ.

 

§ 1. История становления  и развития федерализма и бюджетного федерализма.

 

В отличие от России, где ученые только несколько лет  назад заговорили о федерализме, на Западе концепция федерализма  имеет многовековую историю. Изложим  некоторые ее основные моменты, приобретающие  все большую актуальность и популярность в России в условиях реформирования всех сторон общественной жизни, в том  числе и федеративных отношений.

 

Родоначальником федерализма  считается Иоханнес Альтузиус (1562-1638гг.)1, разработавший "федеральную теорию народного суверенитета" на основе принципа союза или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над

 

Федерализм: энциклопедический  словарь. М., 1997. С.247.

 

13

 

меньшими по размеру  союзами - начиная с семьи вплоть до государства.

 

Идейные основоположники  американской федеративной системы, А.Гамильтон, Д.Джей, Д.Мэдисон1, уточнили это положение в отношении гражданских прав: каждый гражданин в рамках федеральной системы правления принадлежит двум общностям - своему штату и союзу в целом. Федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, в то время как штаты сохраняют за собой всю "остаточную власть".

 

В дальнейшем федерализм осмысливался под углом выяснения  вопросов, касающихся суверенитета, - политико-правового  статуса, полномочий и компетенции  федерации и ее составных частей.

 

Еще позднее проблемы федерализма стали осмысливаться  с точки зрения достижения компромисса  в управлении сложными структурами, его принципы стали связываться  с возможностью принятия конкретных решений, обеспечивающих устойчивость, эффективность, мир.

 

Так, например, западный ученый Фридрих2 полагает, что актуальность федерализма обосновывается тем, что в обществах, достигших передовых рубежей демократизации и индустриализации, настойчиво выдвигается требование децентрализации власти со стороны новых социальных групп по мере осознания ими своего значения как самобытности. В их глазах федерализм выступает как единственно разумное решение, чтобы избежать анархии и

 

1 Там же.

 

2 Там же.

 

14

 

установить справедливый порядок "иногда в интересах еще  большего единства, иногда в интересах  еще большего разнообразия".

 

Не были обойдены вниманием  современных западных исследователей вопросы федеративного устройства СССР, формальный, по сути, характер которого, единодушно был отмечен многими  западными учеными (Фридрих, Э.Каррер д'Анкосс, Ж.Бюрдо и др.)

 

В настоящее время  наиболее влиятельными теориями в зарубежных федерациях являются доктрины координированного  и кооперированного федерализма1.

 

Основу теории координированного  федерализма составляет идея разделения полномочий в федеративном государстве  таким образом, что оба уровня рассматриваются как независимые  друг от друга и обладающие в принципе одинаковым статусом в пределах конституционной  компетенции. Эта идея опирается  на конституционные нормы о размежевании предметов ведения между федерацией и ее субъектами, но на деле в чистом виде она не действует и не действовала  в прошлом ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям: значение федерации не сопоставимо с ролью отдельно взятого штата, каким бы значительным ни был этот штат, и если их 50, то тем меньше роль каждого из них. Кроме того, эта концепция учитывает по существу только один способ размежевания компетенции: когда она поделена между

 

'ЧиркинВ.Е.. Современный федерализм, сравнительный анализ. М., 1995. С. 10-15.

 

15

 

федерацией и ее субъектами то ли в виде фиксированного перечня, то ли в виде закрепления определенного  круга вопросов за одним из контрагентов и предоставления другому всех остаточных полномочий. Однако, практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по иному пути: устанавливается совместная компетенция федерации и ее субъектов, и в этой сфере действует принцип верховенства федерального закона.

 

Наиболее широким  влиянием в зарубежных федерациях в  настоящее время пользуется теория кооперативного федерализма. Она делает акцент на сотрудничество, взаимодействие, взаимозависимость федерации и ее субъектов при осуществлении закрепленных за ними конституционных полномочий. Считается, что кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. С этой целью создаются, во-первых, региональные объединения групп штатов, которые устанавливают особые формы сотрудничества между собой и выступают в отношениях с федерацией не только как отдельные штаты, но и как региональные объединения. Такие объединения не имеют политического характера, это преимущественно экономические объединения. Но на практике влияние такого объединения на федеральную политику более значительно, чем влияние отдельно взятых штатов.

 

Во-вторых, концепция  кооперативного федерализма обычно предусматривает создание особых федерально-провинциальных органов, которые в принципе имеют  совещательный характер и имеют  своей целью

 

16 сглаживать возникающие  между центром и периферией  коллизии, поиски

 

компромиссов, но на деле их значение нередко выходит за рамки  совещаний, ибо авторитет принимаемых  ими рекомендаций бывает очень высоким. Важнейшими среди таких органов  являются, например как в России, совещания Президента с губернаторами. Периодический созыв таких совещаний  нередко позволяет снимать зарождающееся  напряжение, не позволяет ему вылиться в острые формы. Особенно это важно  бывает, когда у власти в федерации  и отдельно взятых штатах стоят разные политические партии, одержавпше победу на выборах федерального парламента и законодательного органа штата.

 

Помимо создания смешанных  органов концепция кооперированного федерализма включает программы  развития отдельных субъектов федерации, специальные "субсидии выравнивания" уровня развития регионов. Они направлены главным образом на развитие социально-экономической  инфраструктуры и приведение с общефедеральным  стандартом уровня жизни в бедных штатах и провинциях.

 

В отличие от концепции  координированного федерализма  доктрина кооперативного федерализма  опирается не на конституционные  нормы, а на политические реалии, она  выросла из политической практики и  теперь сама двигает вперед эту практику. Но в этой доктрине очевиден правовой пробел, ее идеи пока что или совсем не зафиксированы в конституциях, или получили в

 

17

 

ней очень робкое выражение. Ее правовая основа коренится больше в текущем законодательстве и особенно в актах исполнительной власти.J

 

Что касается русской  научной мысли в отношении  концепции федерализма и его  развития в России, то ее основные положения  сводятся к следующему.

 

Согласно одной точки  зрения, с самого начала образования  Русского централизованного государства  в нем было федералистское содержание русской национальной государственности, и принципы федерализма отражались во многих правовых документах.

 

Идеи об особой роли земского начала были выражены в панславистском федерализме одного из крупнейших русских  историков Костомарова ИМ2, поместившего в центр своих исторических изысканий проявления коллективной деятельности народной массы как активной творческой силы и описавшего картины протеста "земли" против централизации, тягла государству и крепостного права. В удельно-вечевом порядке Киевской Руси, в стремлениях отдельных областей и окраин русского государства (Великий Новгород, Малороссия, казацкий Дон) к самостоятельному развитию исторической жизни Костомаров искал подтверждения своему политическому идеалу федеративному государственному устройству всех славянских народов и народностей с сохранением их национальных и религиозных особенностей.

 

1 Для развития федерализма в России характерен как раз подход, описанный концепцией кооперативного

 

2 Костомаров НИ. Мысли  о федеративном начале в древней  Руси/ Федерализм. 1996, №4. С. 129-146.