Бюджетный федерализм

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО РЫБОЛОВСТВУ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ  БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

МУРМАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра экономики

РЕФЕРАТ

По дисциплине: «Региональная  экономика»

На тему: «Бюджетный федерализм»

Выполнила: Щикунова О., студентка 3 курса

группы Мен (3б)-312

Проверила: Степанова Елена  Викторовна

Мурманск

2013

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………….3

1 Понятие и сущность бюджетного федерализма………………………..5

2 Бюджетный федерализм  в Российской Федерации……………………9

2.1 Процесс формирования бюджетного федерализма в РФ……………9

2.2 Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время……………………………………………………………………………...13

Заключение………………………………………………………………..18

Список литературы……………………………………………………….19

Введение

Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития.

Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность  влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание условий жизни населения. Федеративные принципы построения бюджетной системы  направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом.

В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения  совместного достижения общих целей  при сохранении целостности, но ограничении  самостоятельности каждой из сторон.

Утверждение демократических  принципов в государственном  устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделенные управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом  системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные  финансы в общегосударственной  финансовой системе, возрастает роль местных  бюджетов. Доля местных финансов растет во многих странах, они становятся превалирующей  частью финансовых ресурсов государства.

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях – задача более чем непростая. Для обеспечения этого потребуется создание такой системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти.

Поэтому неудивительно, что  множество дискуссий, так или  иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами.

В настоящее время ведутся  различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.¹

1 Понятие и сущность  бюджетного федерализма

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма.

Существует множество определений  термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Другое определение данного  понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

В последнее десятилетие экономические  и политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе  произошли сдвиги в сторону более  демократичной и представительской  формы управления, которая требует  от политических деятелей повышенного  внимания к избирателям и ответственности  перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность  таких политических изменений зависит  от того, насколько успешно развиваются  отношения между федеральным  правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти).

В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:

• управление федеральной государственной собственностью;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Бюджетный федерализм основывается на принципах, под которыми понимают такое  устройство бюджетной системы, при  котором обеспечивается:

• самостоятельность бюджетов разных уровней.

Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

1. закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
2. недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
3. компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

• разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

• соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;
• наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.²

Бюджетный федерализм принято  разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя «обслуживание» государством общества, при этом, чем это «обслуживание» дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.³

Во всех государствах с  федеративным устройством можно  выделить три основные проблемы, требующие  принятия компромиссных решений  между представителями различных  уровней власти в области финансов⁴.

Первая проблема связана  с определением состава расходных  полномочий и распределением их между  бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для  государств с многонациональным  составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно  проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений.

Вторая проблема состоит  в определении источников поступления  денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается  в организации взаимодействия между  бюджетами и, прежде всего, в организации  трансфертов между бюджетами  разного уровня.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для  нормального функционирования бюджетной  системы в федеративном государстве  необходим «перелив» бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

2 Бюджетный федерализм  в Российской Федерации

2.1 Процесс формирования бюджетного федерализма в РФ

В РФ бюджетный федерализм, как особая система межбюджетных отношений, начал развиваться с 1991 года, после образования РФ как  самостоятельного государства.

Бюджетный федерализм прошел несколько этапов.

Первый этап – 1991-1993 года. Этап стихийной децентрализации бюджетной системы.

В первый период развития бюджетной  системы РФ не было создана законодательная  база, которая устанавливала бы принципы и правила взаимоотношений между  органами государственной и местной  власти по распределению бюджетных  средств. Это все привело к  тому, что субъекты РФ начали проводить самостоятельную бюджетную политике и во взаимоотношениях с федеральным бюджетом появилась практика индивидуальных соглашений по объему финансовой помощи, передаваемой в региональные бюджеты.

Регулирующие доходы формировались также на основе индивидуальных нормативов для каждого субъекта РФ. В этот же период начался стихийный процесс распределения бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы функции по финансовой поддержке сельского хозяйства, финансирования капитального строительства, полномочия по социальной защите населения и финансированию образования.

В этот же период начался  кризис местных бюджетов, у которых  практически исчезли все крупные  источники поступления доходов, при одновременном увеличении расходов.

Второй этап начался в  конце 1993 года, после принятия закона РФ о бюджетном устройстве и бюджетной система РФ. Этот закон стал нормативной базой для организации новой системы межбюджетных отношений.

В 1994 году также был создан фонд федеральной поддержки субъектов  РФ. Средства этого фонда формировались  на первом этапе за счет НДС, поступавшего в федеральный бюджет, а с 1998 года – за счет всех доходов, поступавших  в федеральный бюджет, за исключением  таможенных пошлин и НДС и акцизов  по импортным товарам.

Из этого фонда выплачивалась  финансовая помощь субъектам РФ, у  которых не доставало собственных  доходов для финансирования расходов. Особенностью получения финансовой помощи из этого фонда являлось то, что дотации распределялись между субъектами РФ по единой методике, исходя из среднедушевых бюджетных доходов и расходов в каждом субъекте.

Получателями финансовой помощи могли стать только те субъекты РФ, у которых среднедушевые доходы и расходы ниже среднероссийского  уровня.

В таком порядке финансовая помощь выдавалась недолго, и уже  с 1996 года дотации стали определяться не на основе экономических нормативов, а путем индивидуального согласования их размеров, исходя из фактически полученных доходов и произведенных расходов в процессе исполнения региональных бюджетов. Это приводило к многочисленным изменениям размеров этих дотаций, что  фактически приводило к отсутствию единой для всех регионов методики распределения финансовой помощи.⁵

Третий этап начался в 2000 году, после введения в действие бюджетного кодекса РФ и одобренной правительством концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ.

Исходя из этих документов, межбюджетные отношения должны были строиться на основе единых нормативов и правил распределения доходов  между бюджетами. При этом эти  нормативы и правила должны были быть основаны на учете объективно обусловленных различий, налоговом потенциале и в расходных потребностях субъектов РФ.

Начиная с 2000 года финансовая помощь из фонда финансовой поддержки  регионов распределяется на основе единого показателя уровня доходов на душу населения субъектов федерации. Этот показатель отражает реальную бюджетную обеспеченность регионов. При этом доходы принимаются не фактические, а доходы, которые потенциально возможно собрать на территории субъекта РФ. На основе этого показателя определялись субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня. Эти субъекты получали право на финансовую помощь из фонда.

В дальнейшем все потенциальные  получатели делились еще на две группы:

1. те субъекты, которые имели бюджетную обеспеченность более чем в два раза ниже, чем среднероссийская;
2. все прочие субъекты РФ.

Из фонда выделялось два  вида финансовой помощи:

1. Дотации регионам, которые особо нуждаются в финансовой помощи. При помощи этой дотации обеспечились некоторые минимальные среднедушевые доходы.
2. Дотации, выделявшиеся всем субъектам федерации для повышения их среднедушевого дохода до среднего уровня.

Кроме фонда финансовой поддержки  регионов, субъекты федерации получали и другие виды финансовой помощи –  целевую финансовую помощь и бюджетные  ссуды, которые распределялись на основе индивидуальных соглашений.

Четвертый этап начался с 2003 года по настоящее время. Он связан с принятием правительственной программы развития межбюджетных отношений.

Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в федеральном бюджете:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом.
2. Фонд регионального развития. Из этого фонда выплачиваются субвенции и субсидии для финансирования капитальных расходов региональных бюджетов, уставленных федеральными целевыми программами. А также в этом фонде предусмотрены субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке у них собственных средств.
3. Фонд компенсаций. Из него выдаются также субвенции и субсидии для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др.
4. Фонд развития региональных финансов. Он создан для финансирования отдельных субъектов РФ, которые наиболее эффективно проводят экономическую реформу и реформу бюджетной системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ.⁶

2.2 Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время

Российская Федерация в настоящее  время отличается достаточно высоким  уровнем централизации – она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может – забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра.

Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию  является конституционное урегулирование отношений между центром и  регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через  объем которых и определяется подлинная самостоятельность и  субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний  день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в  совершенствовании, ибо пробелы  регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное  закрепление основ бюджетного федерализма  позволит децентрализовать отношения  между Российской Федерацией и ее субъектами.

Именно централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

Необходимо отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки  проведения которой с 2001 по 2005 год.

Результатом ее стало четкое разграничение  расходных полномочий, закрепление  за бюджетами всех уровней доходных источников.

Самое главное – принята основополагающая часть закона о разграничении  полномочий. Принято решение по самостоятельности  каждого из уровней бюджетной  системы, закреплению соответствующих  доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в  бюджетное законодательство, которые  позволяют выстроить систему  межбюджетных отношений, необходимую  для четкого функционирования каждого  из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это  и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к  компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов.

Передача федеральным органам  государственной власти полномочий по формированию и распределению  доходной базы региональных и местных  бюджетов с этого времени стала  неотъемлемым элементом организации  бюджетного процесса.⁷

С 2005г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных  финансовых ресурсов. В федеральном  бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в  него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые источники  субъектов Федерации. Такое «совершенствование»  системы межбюджетных отношений  и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам  бюджетного федерализма.

Было принято решение подготовить  новую программу. В новой программе  по развитию бюджетного федерализма  в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь необходимо сделать  стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год  принципиально. Межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции.

Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное  законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения  в налоговое законодательство, которые  приводят к сокращению ресурсной  базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко  понимать, что, если вносятся изменения  в налоговое законодательство, затрагивающие  интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.⁸

Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем. Это централизация налогово-бюджетных отношений, нарушения принципа самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, а также то, что существующая на сегодняшний день система финансовых трансфертов все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь.

Личная и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в  отношениях между региональными  и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства  зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм  или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных  способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами  верхнего уровня позволяют местным  чиновникам добиваться благоприятных  финансовых условий для своих  муниципальных образований. Такая  деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе.

Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное гражданское  общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах выборные чиновники из различных партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.⁹

В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы  общественных институтов, таких как  правовая система, плохо скоординированы или вообще не скоординированы с текущей реформой межбюджетных отношений. Это объясняется тем, что федеральное правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.

С моей точки зрения, те достижения, которые были получены в результате реализации программы бюджетного федерализма, а о них тут говорилось, и  они на самом деле бесспорны. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет  благостно смотреть на эту реализацию. Дело в том, что по формальным критериям – да, у нас есть и распределение полномочий, и распределение доходных источников, распределение расходных полномочий аккуратное по всем уровням. Но на самом деле мы в результате получили не бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм – это не самоцель, а инструмент реализации федеративным государством своих функций. В России же наоборот мы средствами бюджетного федерализма хотим как-то сохранить наше федеративное устройство.

Заключение

Бюджетный федерализм жизненно важен  для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов, разностью  в их развитии. В многонациональной  России бюджетный федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения  народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию  интересов общества с интересами государства.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит  не столько от той или иной его  модели, а сколько от того, чтобы  оптимальная модель федерализма  была гибкой, т.е. вовремя становиться  то более централизованной, то более  децентрализованной.

Необходимо признать, что в настоящее  время бюджетный федерализм в  Российской Федерации развит недостаточно. Сложившаяся слабая модель политического  и бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое и  политическое развитие, снижает действенность  различных структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя  их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с проблемами в попытках модернизировать собственную федеральную систему – правительству предстоит добиться эффективного внедрения множества предложенных законов и политических принципов на территории всей страны. Стабильность политических и общественных институтов – правовой системы, государственной службы, законодательной власти, федеральной системы и исполнительной власти – является одним из важнейших факторов оценки уровня суверенного рейтинга.

Решение проблем бюджетного федерализма  в конечном итоге позволит стабилизировать  российскую государственность, повысить управляемость и объективность  нашей рыночной экономической системы.