Бюджетный процесс. 29

Бюджетный процесс в российском законодательстве — деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности^[1].

Бюджетный процесс 

В соответствии с Бюджетным кодексом, правительство России вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального бюджета на очередной финансовый год не позднее 1 октября. Федеральный бюджет разрабатывается в соответствии с положениями ежегодного Бюджетного послания Президента РФ.

Федеральный бюджет рассматривается  Госдумой в трёх чтениях.

В первом чтении принимаются основные параметры бюджета. Рассматривается:

• прогнозируемый объём доходов в очередной год и плановый период, с выделением объёма нефтегазовых доходов;
• приложения, с нормативами распределения доходов между уровнями бюджетной системы;
• общий объём расходов;
• верхний предел государственного внешнего и внутреннего долга;
• нормативная величина резервного фонда;
• дефицит или профицит федерального бюджета;

По Бюджетному кодексу, в процессе первого чтения Госдума не имеет  права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение правительства. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального бюджета Госдума может:

• предоставить законопроект в согласительную комиссию(состав: совет федерации, правительство, Госдума);
• вернуть в правительство на доработку;
• поставить вопрос о доверии правительству.

Во втором чтении Госдума утверждает бюджет по разделам. Рассматривает:

• приложение к ФЗ, устанавливающие перечень главных администраторов доходов и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
• бюджетные ассигнования по разделам;
• программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
• программа государственно внутренних и внешних заимствований;

В третьем чтении — по подразделам. Утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета.

После принятия федерального бюджета  Госдумой, в течение 5 дней передает на рассмотрение в Совет Федерации, который рассматривает его, отклоняет или утверждает, в течение 14 дней. Одобренный Советом Федерации, закон передается в течение 5 дней Президенту РФ для подписания и обнародования в СМИ.

До 2002 в процессе принятия федерального бюджета депутатам удавалось существенно увеличить некоторые его расходные статьи (как правило, социальные). В последние годы бюджет принимается в том виде, в каком он был внесён правительством.

Стадии бюджетного процесса 

Выделяют следующие стадии бюджетного процесса:

• составление проектов бюджетов — подготовка экономического обоснования доходов и расходов бюджета;
• утверждение проектов бюджетов — принятие нормативных правовых актов о бюджете соответствующего уровня на очередной финансовый год;
• исполнение бюджетов — получение доходов бюджета и распределение бюджетных средств в соответствии с нормативно—правовым актом о бюджете;
• контроль за исполнением бюджетов и отчет об исполнении бюджетов — текущий контроль за использованием бюджетных средств в процессе исполнения бюджета и подведение итогов исполнения бюджета по окончании финансового года.

Участники бюджетного процесса 

Участниками бюджетного процесса РФ согласно п. 1 ст. 152 БК РФ являются:

• Президент Российской Федерации;
• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее — законодательные (представительные) органы);
• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• Центральный банк Российской Федерации;
• органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• главные распорядители бюджетных средств;
• главные администраторы доходов бюджета;
• главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета;
• получатели бюджетных средств.

Понятие бюджетного процесса и основные полномочия его  участников 

Бюджетный процесс – составная часть бюджетного права, а точнее – один из правовых институтов, входящих в подотрасль «бюджетное право». Бюджетный процесс как правовой механизм направлен на принятие реального бюджета, законов (решений) о бюджете и государственных внебюджетных фондов, а также на эффективное их исполнение.

В настоящее время основным правовым актом, регулирующим бюджетный  процесс, является Бюджетный кодекс РФ (ст. 152–273). Однако, учитывая федеративное устройство России, бюджетный процесс существует как на уровне федерации, так и на уровне субъектов РФ. Кроме того, бюджетный процесс имеет место на уровне муниципальных образований. В связи с этим правовым источником бюджетного процесса является не только БК РФ, но также законы субъектов РФ о бюджетном процессе и постановления представительных органов местного самоуправления^[1].

Понятие бюджетного процесса в РФ дано в ст. 6 БК РФ. Здесь он определен как регламентируемая законодательством Российской Федерации  деятельность органов государственной  власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Из приведённого понятия  следует, что бюджетный процесс  – это сложный правовой механизм, в котором выделяются следующие  стадии:

1) составление проектов  бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

2) рассмотрение проектов  бюджетов и государственных внебюджетных  фондов; 

3) утверждение проектов  бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

4) исполнение бюджетов  и государственных внебюджетных  фондов;

5) контроль за их исполнением, осуществлением бюджетного учета, составлением, внешней проверкой, рассмотрением и утверждением бюджетной отчетности.

При этом на всех стадиях  бюджетного процесса имеет место  государственный финансовый контроль. 

Характерной особенностью бюджетного процесса является его непрерывность  во времени. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ. 

Непрерывность бюджетного процесса выражается в том, что бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на новый финансовый год начинается тогда, когда еще не закончен бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на текущий финансовый год.

В бюджетном процессе принимает  участие значительный круг субъектов.

В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются: 

– Президент Российской Федерации;

– высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

– законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее – законодательные (представительные) органы);

– исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

– Центральный банк Российской Федерации;

– органы государственного (муниципального) финансового контроля;

– органы управления государственными внебюджетными фондами;

– главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

– главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

– главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

– получатели бюджетных средств.

Законодательством РФ и субъектов  РФ бюджетные полномочия могут быть возложены и на иные органы.

Полномочия Президента РФ в бюджетном процессе вытекают из Конституции РФ, согласно положениям которой Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, включая финансово-экономическую политику; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства и, соответственно, с бюджетным посланием; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и уполномочен использовать в этих целях согласительные процедуры, в том числе в бюджетном процессе. 

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий  контроль за исполнением соответствующих бюджетов (ст. 153 БК РФ).

Исполнительные  органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения (ст. 154 БК РФ).

Центральный банк Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает  и представляет на рассмотрение Государственной  Думы основные направления денежно-кредитной  политики; обслуживает счета бюджетов; осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов – получателей  межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (ст. 157 БК РФ).

В соответствии со ст. 6 БК РФ главный распорядитель бюджетных  средств (главный распорядитель  средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган  местной администрации, а также  наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное  в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Основные его бюджетные  полномочия определены ст. 158 БК РФ: 

1) обеспечивает результативность, адресность и целевой характер  использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; 

2) формирует перечень  подведомственных ему распорядителей  и получателей бюджетных средств;  

3) ведет реестр расходных  обязательств, подлежащих исполнению  в пределах утвержденных ему  лимитов бюджетных обязательств  и бюджетных ассигнований; 

4) осуществляет планирование  соответствующих расходов бюджета,  составляет обоснования бюджетных  ассигнований; 

5) составляет, утверждает  и ведет бюджетную роспись,  распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств  по подведомственным распорядителям  и получателям бюджетных средств  и исполняет соответствующую  часть бюджета и др.

Главными распорядителями  средств федерального бюджета являются, как правило, министерства и ведомства, а средств бюджетов субъектов  РФ – министерства, управления и  отделы исполнительных органов власти субъектов РФ.

Непосредственное расходование бюджетных средств осуществляется получателями бюджетных средств, которыми являются бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ). При этом бюджетное учреждение определяется как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. К числу получателей бюджетных средств относятся школы, больницы, поликлиники и т.д.

Помимо названных участников бюджетного процесса к их числу относятся  и некоторые другие, перечисленные  в ст. 152 БК РФ.  

В частности БК РФ ввёл новых  участников бюджетного процесса. К  ним относятся:

– администратор доходов бюджета;

– главный администратор доходов бюджета;

– администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета);

– главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета).

Их полномочия определены ст. 6, 160.1, 160.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.