Бюджетный процесс в Российской Федерации.

1.Бюджетный  процесс: понятие,  задачи, этапы

     Бюджетный процесс представляет собой регулируемую законом деятельность органов власти и управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.

     Основными задачами бюджетного процесса в Российской Федерации являются:

• изыскание материальных и финансовых ресурсов;
• определение доходов по отдельным видам налогов и другим платежам;
• определение статей расходов по целевому финансированию;
• согласование бюджета с программой финансовой стабилизации;
• сокращение и ликвидация бюджетного дефицита;
• бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов всех уровней;
• усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при исполнении ими налогового законодательства;
• автоматизация процесса составления и исполнения бюджета через систему автоматизации финансовых расчетов.

   Участниками бюджетного процесса являются:

• Президент Российской Федерации;
• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);
• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• Центральный банк Российской Федерации;
• органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• получатели бюджетных средств

     Этапы бюджетного процесса (3-я часть Бюджетного кодекса РФ):

1. составление проекта бюджета;
2. рассмотрение и утверждение бюджета;
3. исполнение бюджета;
4. составление отчета об исполнении бюджета.

     Составление проекта бюджета осуществляется исполнительными органами власти и основывается на следующих документах:

• Бюджетном послании Президента РФ;
• прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
• прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;
• плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории.

     Непосредственная  работа по составлению проектов бюджетов ведется Минфином РФ, ФНС, таможенными органами.

     При составлении бюджета используются методы:

• метод экономического анализа - определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий, выявляет причины отклонений;
• нормативный метод - в основе норма определенной статьи расхода. Умножением натуральной единицы на норму получают общую сумму расхода;
• экстраполяционный метод - определяет финансовые показатели на основе их динамики исходя из отчетных данных за предшествующие годы и распространяет полученные суммы на будущий год.

     Рассмотрение  и утверждение бюджетов осуществляется законодательными органами (Федеральным  Собранием (Парламентом) РФ, представительными  органами субьектов федерации и  местными органами самоуправления).

     Проект  бюджета, полученный Советом Государственной Думы¹, направляется в Комитет по бюджету и налогам² для заключения. На основании заключения комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона «О федеральном бюджете» к рассмотрению в Госдуме. Все материалы передаются Президенту, Совету Федерации, Комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную Палату на заключение.

     Получив заключение от каждого комитета, Комитет  Госдумы по бюджету и налогам составляет сводное заключение по проекту и представляет его на рассмотрение в Госдуму³, которая начинает его рассмотрение в трех чтениях.

     При необходимости Правительство РФ направляет в Думу изменения и  дополнения в заключительные акты о  налогах.

     Принятый  Госдумой Закон в соответствии с Конституцией РФ в течение 5 дней со дня принятия должен быть передан на рассмотрение Совета Федерации. Закон о бюджете считается одобренным, если за него проголосовало более 50% от общего числа членов верхней палаты, либо, если в течении 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации⁴.

     Исполнение  бюджета начинается после его  утверждения законодательными органами.

     Работа  по составлению отчетов об исполнении бюджетов возложены на Минфин РФ и его финансовые органы, ФНС и налоговые инспекции, Федеральную таможенную службу и др. министерства. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному собранию РФ, который его утверждает. Для осуществления контроля за исполнением Федерального бюджета Совет Федерации и Госдума образуют Счетную палату РФ.

     Таким образом, законодательные органы власти рассматривают и утверждают бюджет и отчет об его исполнении, осуществляют контроль за исполнением бюджета. Органы исполнительной власти составляют проект бюджета, вносят его на утверждение законодательных органов власти, осуществляют исполнение бюджета.

2. Бюджетные полномочия  законодательных  органов власти

     Законодательные (представительные) органы рассматривают  и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий  контроль за исполнением бюджетов.

     Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации.

     Проект  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится в  Государственную Думу одновременно со следующими документами и материалами:

• основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;
• предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего финансового года и ожидаемыми итогами социально-экономического развития Российской Федерации за текущий финансовый год;
• прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
• оценкой ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год;
• прогнозом основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, в том числе консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
• пояснительной запиской к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
• расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
• реестром расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
• перечнем публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчетами по ним на очередной финансовый год и плановый период;
• методиками (проектами методик) и расчетами распределения межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде;
• основными показателями государственного оборонного заказа;
• отчетами о реализации долгосрочных целевых программ;
• федеральной адресной инвестиционной программой;
• верхними пределами государственного внешнего и внутреннего долгов Российской Федерации по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
• проектом программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;
• проектами программ государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
• проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
• предложениями по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также предложениями о порядке индексации заработной платы работников федеральных казенных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;
• расчетами прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода.

     В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную  Думу Совет Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы по бюджету и налогам для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Бюджетного кодекса.

      Совет Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство Российской Федерации на доработку.

     Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период в трех чтениях.

     При рассмотрении Государственной Думой  проекта федерального бюджета в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета (доходов и расходов), и основные направления бюджетной и налоговой политики.

     Предметом рассмотрения проекта федерального бюджета во втором чтении являются:

• приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;
• приложение, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;
• приложение, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;
• программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете);
• программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение);
• программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение);
• программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение);
• программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период (приложение);
• приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным (федеральным) целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;

     В третьем чтении рассматриваются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода.

     Принятый  Государственной Думой федеральный  закон о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

     Совет Федерации рассматривает федеральный  закон о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

     Одобренный  Советом Федерации федеральный  закон о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

     В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию.

3. Бюджетные полномочия  исполнительных органов власти 

     Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта  бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с  необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия

     Исполнение бюджета  организуется на основе сводной бюджетной  росписи и кассового плана.

     Бюджет  исполняется на основе единства кассы и  подведомственности расходов.

     Кассовое  обслуживание исполнения бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством.

     Исполнение  бюджетов по доходам предусматривает:

• зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;
• возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

     Исполнение  бюджета по расходам предусматривает:

• принятие бюджетных обязательств;
• подтверждение денежных обязательств;
• санкционирование оплаты денежных обязательств;
• подтверждение исполнения денежных обязательств.

     Операции  по исполнению бюджета завершаются 31 декабря текущего финансового года.

4. Межбюджетные отношения

     В бюджетной сфере очень актуальны  вопросы бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование - это механизм перераспределения финансовых ресурсов (трансфертов) между бюджетами всех уровней. Проблемы эффективности перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы формируют такую сферу взаимоотношений властных структур как бюджетный федерализм.

     В России бюджетная обеспеченность территорий (регионов, муниципальных образований) крайне неравномерная, что объясняется  геополитическим расположением территорий, разной степенью удалённости от центра, обеспеченности природными и трудовыми ресурсами, развитости промышленной и социальной сфер и т.д.

     В условиях неравномерного социально-экономического развития территорий страны возрастает значение механизмов выравнивания бюджетной  обеспеченности, реализующихся через  такие формы межбюджетных финансовых потоков как дотации, субсидии, субвенции.

     Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (создан в 1994 году). Различия в бюджетной обеспеченности регионов достигают 40 раз. После распределения дотаций из этого Фонда всем регионам гарантируется бюджетная обеспеченность не ниже 64% от среднего уровня.

     Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

     В целях содействия реформированию региональных и муниципальных финансов Правительство Российской Федерации приняло Положение «О предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» (утв. Постановлением Правительства РФ от 05.01.2005 г. №2). Данное Положение определяет основания, порядок и условия предоставления и расходования средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, в том числе порядок отбора субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) для предоставления субсидий из Фонда.

     Фонд  образуется в составе федерального бюджета в целях активизации  деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной  сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях).

     Субсидии  из Фонда предоставляются субъектам  Российской Федерации (муниципальным  образованиям), определенным по результатам  отбора и осуществившим программы  реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапов. К участию в отборе допускаются только субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), участвующие в проводимом Министерством финансов Российской Федерации мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

     К участию в отборе муниципальных  образований допускаются муниципальные  образования - столицы и административные центры субъектов Российской Федерации  либо муниципальные образования с численностью постоянного населения на конец последнего отчетного года более 200 тыс. человек.

     По  результатам отбора определяются субъекты Российской Федерации (муниципальные  образования), имеющие наилучшие  показатели оценки, претендующие на получение субсидий из Фонда, но не более 10 субъектов Российской Федерации и 10 муниципальных образований.

     Совокупность  субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета  образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования совместных расходных обязательств. Целевые субсидии из Фонда софинансирования социальных расходов направляются на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов (социальную защиту ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплаты детских пособий, адресных жилищных субсидий населению).

     Задачей Фонда регионального развития являлось оказание помощи регионам в развитии социальной инфраструктуры - строительстве школ, больниц, других объектов.

     Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций. Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

     Фонд  компенсаций передает в регионы средства в виде целевых субвенций на реализацию делегированных федеральных полномочий (на предоставление льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам войны, инвалидам, чернобыльцам).

     В 2006 году создан Инвестиционный фонд, средства которого предназначены для реализации особо значимых инвестиционных и инновационных проектов. За счет предоставления государственных гарантий предполагается расширить экспорт машин, оборудования и транспортных средств.