Детская безнадзорность в России

Введение

Рост детской безнадзорности в нашей стране стал следствием ряда негативных явлений. Среди них:

• падение жизненного уровня значительного числа семей, рост безработицы, ощущение утраты жизненных перспектив частью взрослого населения;
• выхолащивание из педагогического процесса массовой школы воспитательной составляющей, формализация отношений между школой и семьей, педагогами и учащимися, возведение искусственных барьеров между школой и детьми из неблагополучных семей;
• не адекватные проблеме количественные и качественные показатели развития системы профилактики безнадзорности несовершеннолетних, в том числе ее нового сегмента - социозащитных служб современного типа. Эти службы призваны стать компенсаторным социальным институтом, выполняющим функции временного замещения семейного и школьного воспитания;
• отсутствие координации действий органов и учреждений, входящих в систему профилактики; ее неполный характер, выражающийся в слабом участии в этом процессе негосударственных организаций.

Действие этих и многих других факторов привело, во-первых, к  ослаблению воспитательной функции  семьи, асоциальному образу жизни значительной части родителей, снижению или полному  прекращению их заботы о детях; во-вторых, к отсутствию целенаправленной работы системы образования по выявлению  детей школьного возраста, не посещающих учебные заведения, равнодушию к  судьбам детей из семей группы социального риска, сознательному "выдавливанию" их из стен школы; в-третьих, к невозможности достижения необходимого социального эффекта в деятельности системы профилактики детской безнадзорности.

Кардинальное решение  этой важнейшей социальной проблемы, состояние которой является ярким  показателем степени цивилизованности, гуманности и заботы о будущем  любого современного государства и  общества, у нас в стране возможно только при условии объединения  усилий государственных и негосударственных структур, социозащитных органов и органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999г. № 120-ФЗ раскрывает основные направления деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений (см. Приложение). Масштаб их совместной деятельности должен охватывать весь спектр задач по преодолению детской безнадзорности и беспризорности как явлений, недопустимых в социальном государстве, которым, согласно Конституции, является Российская Федерация.

Деятельность органов  власти, государственных и муниципальных  социозащитных и социореабилитационных  учреждений, органов местного самоуправления по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних целиком совпадает с интересами граждан. Поэтому и органам социальной защиты населения в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях, и лидерам негосударственных организаций важно рассматривать профилактику детской безнадзорности в качестве задачи, которую призваны сообща решать не только социальные службы помощи семье и детям, но и общественные объединения, действующие в социальной сфере.

1. Взаимодействие служб социальной помощи семье и детям с негосударственными организациями по профилактике детской безнадзорности. Общественные объединения как субъекты системы профилактики детской безнадзорности.

Взаимодействие специализированных учреждений и общественных, негосударственных  организаций в социальной профилактике детской безнадзорности опирается  на ряд методологических оснований.

Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся  в социальной реабилитации, находятся  в ведении государственных структур, которые составляют лишь первую часть (первый сектор) социума России. Государственные  структуры обладают полнотой власти, правом на издание нормативных ведомственных  документов, организацию отчетно-проверочной  и контрольно-санкционирующей деятельности всех подведомственных им организаций, созданных по вертикали в каждом регионе страны. В рамках этой части  социума разрабатывается государственная  социальная политика. Действуя в соответствии с бюджетом, государственные и  муниципальные специализированные учреждения стараются решать проблемы социальной профилактики детской безнадзорности и беспризорности в конкретных населенных пунктах.

Вторую часть (второй сектор) социума составляют структуры большого, среднего, малого и очень малого бизнеса. Именно они способствуют обеспечению  населения всеми видами товаров, распространяя свое влияние даже на самые маленькие населенные пункты и в значительной мере снабжая  всем необходимым социальные организации. В этом секторе российского социума  сосредоточены основные финансовые потоки и деньги, которых так не хватает государству для полного  решения задач профилактики детской  безнадзорности.

Третью часть (третий сектор) социума представляют общественные объединения и организованные сообщества граждан, которые принято называть неправительственными (негосударственными, некоммерческими) организациями. Не входя в государственные структуры, эти объединения характеризуются высоким уровнем общественной инициативы. Их развитие способствует формированию гражданского общества.

Можно утверждать, что только объединение всех трех секторов социума  на принципах социального партнерства  и согласование между ними приоритетов  и ценностей позволят сформировать единую социальную политику России, которая  будет отражать главные цели государства  и общества в сфере социального  развития и способствовать социальному  миру. Попытки подчинить один сектор другому, навязать собственную социальную политику другим секторам, занять в  социальной жизни "руководящее и  направляющее" положение удовлетворят лишь ведомственные интересы и не будут способствовать решению задач  социальной защиты населения, в том  числе несовершеннолетних. Кроме  того, соединение финансовых потоков  коммерческого сектора, властных полномочий государства, социальной инициативы общественных объединений с учетом позиций  каждого из них дает возможность  концентрировать усилия и сосредоточить  их на главных направлениях. Для  этого должны быть созданы условия, способствующие высокой мотивации  деятельности коммерческих структур и  неправительственных организаций  в социальной сфере, что является прерогативой государственных организаций.

Целесообразность взаимодействия государственных служб социальной защиты населения, в том числе  специализированных учреждений для  несовершеннолетних, нуждающихся в  социальной реабилитации, с общественными  объединениями в работе по профилактике детской безнадзорности обусловлена  рядом причин.

Во-первых, согласование усилий представителей НГО* и государственных  учреждений позволяет усовершенствовать  работу по социальной защите несовершеннолетних. Так, решение вопросов профилактики детской безнадзорности и беспризорности на местах практически невозможно без объединения усилий работников системы образования, медиков, социальных работников, социальных педагогов, представителей органов культуры и досуга, спорта, молодежных объединений и др. Структуры, предназначенные для эффективной координации этой деятельности, к сожалению, не сложились. Ведомственные разногласия и различия в нормативно-правовой базе также не способствуют объединению усилий, а межведомственные комиссии, создаваемые для решения возникающих проблем, как правило, неэффективны. Межведомственная раздробленность, несогласованность и конкуренция являются факторами, серьезно препятствующими профилактике детской безнадзорности. Решить многие из этих проблем можно с помощью общественных объединений и организованных сообществ, которым в целом чужды ведомственные интересы. Именно в рамках таких объединений представители разных структур и ведомств могут работать в единой системе, реализуя возможности своих организаций и личные способности.

Во-вторых, вполне естественны  консервативность и ограниченность сферы действия специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в силу их государственного статуса. Эти организации работают в рамках положений, уставов, приказов и постановлений, являющихся обязательными к исполнению.

В отличие от них НГО  гибки, мобильны и обладают высокой  инициативой и восприимчивостью к изменяющимся условиям. Представители  этих объединений нередко более  глубоко и предметно знают  положения дел на местах, в своих  районах и дворах, адреса неблагополучных  семей и детей в них, их потребности, нужды; имеют больше возможностей для  поддержания постоянных контактов  с каждой семьей, помогая ей словом и делом. Именно эти организации  способны опираться в своей деятельности на общинный характер социального воздействия  и добрососедские взаимоотношения, что традиционно ценится людьми значительно выше, чем формальные контакты с государственными социальными  учреждениями.

Кроме того, НГО имеют  различную социальную направленность, т.е. действуют в разных секторах социальной сферы. Это позволяет "перекрывать" различные аспекты профилактики социальной беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, существенно разнообразить  ту помощь, которая им необходима.

Всемерное развитие неправительственных, негосударственных организаций  и общественных объединений является также важнейшим направлением развития и становления гражданского общества в России, формирования социальной инициативы людей, включения их в  активную социальную деятельность вне  сферы служебных обязанностей или  учебы.

В-третьих, НГО объединяют людей разного возраста (молодежь и пожилых) и являются формой организации  межпоколенного взаимодействия, средством  преодоления, так называемого конфликта поколений. В таких организациях под руководством людей старшего возраста несовершеннолетняя молодежь учится социальной работе с теми, кто в этом особенно нуждается.

Таким образом, негосударственные (или некоммерческие, неправительственные) организации, имеющие в соответствии с действующим законодательством  различные организационно-правовые формы - общественные организации, общественные фонды, общественные учреждения, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации и другие, - осуществляют разнообразную деятельность в социальной сфере.

Изучение практики деятельности НГО, функционирующих в социальной сфере, выявило присущие им преимущества, которые позволяют этим объединениям добиваться лучших результатов в  решении задач профилактики детской  безнадзорности, чем государственным  социальным службам. К их числу можно отнести следующие показатели:

• большая гибкость в использовании различных подходов к решению имеющихся проблем, широкая возможность внедрения инновационных технологий;
• высокая самоотдача и креативность персонала, работающего "ради идеи", а не только за вознаграждение;
• отсутствие жестко регламентированной структуры, изменение которой не нуждается в длительном бюрократическом согласовании;
• возможность быстрого привлечения необходимого числа волонтеров;
• включение в сферу своей социозащитной деятельности более широкого круга несовершеннолетних, не попадающих в поле зрения государственных социальных служб;
• максимально возможная близость к населению, лучшее знание спроса на социальные услуги в конкретном микрорайоне, муниципальном образовании и оперативная реакция на возникающие нужды;
• более тесные и прямые контакты с семьями несовершеннолетних поэтому лучшее знание особенностей ситуации;
• значительная степень доверия к НГО со стороны детей и взрослых, которые, имея негативный опыт обращения в государственные социальные службы, сомневаются в их возможности решить накопившиеся проблемы;
• наиболее полный учет потребностей и специфики клиентов, включая детей, максимальная специализация и индивидуализация спектра оказываемых социальных услуг;
• независимость от субъективного мнения чиновника;
• возможность привлечения дополнительных материально-финансовых ресурсов от спонсоров и инвесторов (грантодающих организаций);
• отсутствие жестких ограничений финансовых ресурсов рамками сметы; возможность свободно направлять имеющиеся средства на цели, важные в конкретный период времени и наилучшим образом решающие проблемы той или иной группы граждан.

Все это обусловливает  значимость задачи максимального вовлечения НГО в сферу профилактики детской  безнадзорности, обеспечения тесного  сотрудничества этого базисного  института гражданского общества с  органами социальной защиты населения  и специализированными социальными  службами социальной помощи семье и  детям. Ряд НГО сейчас успешно  реализуют свои возможности в  этой области.

Так, отделения Российского  Красного Креста, Российского детского фонда, российского фонда "Здоровье и милосердие" на региональном и  муниципальном уровнях, а также  большинство региональных благотворительных  фондов и организаций проводят гуманитарные акции, оказывают материальную поддержку  многодетным малообеспеченным семьям и семьям с приемными детьми, социальным приютам и социально-реабилитационным центрам. Определенную работу по выявлению  беспризорных детей, оказанию им первой помощи, содействию в устройстве, организации  познавательного и активного  досуга воспитанников специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, ведут молодежные и детские общественные объединения. Женские общественные организации привлекают детских  психологов, юристов и других квалифицированных  специалистов к оказанию бесплатных консультационных услуг в социальных службах. В отдельных регионах силами общественных объединений созданы  негосударственные детские социальные приюты и кризисные центры, центры социальной реабилитации несовершеннолетних с девиантным поведением и другие социозащитные и социореабилитационные  службы.

Вместе с тем потенциал  реального участия общественных объединений в работе по профилактике детской безнадзорности и их сотрудничества в данной сфере со специализированными учреждениями используется далеко не в полной мере.

Например, органы общественной самодеятельности по месту жительства граждан располагают большими возможностями  по диагностированию семей, в которых  в силу того, что родители не уделяют  должного внимания воспитанию, дети склонны  к асоциальному поведению, а также  по общественному воздействию на такие семьи, оказанию им разносторонней помощи в решении жизненных проблем.

Объединения, защищающие семью  и детство, претворяющие в жизнь  идеи гуманизма и милосердия, могут  организовывать кризисные службы для  оказания экстренной помощи безнадзорным и беспризорным детям. Гражданский  долг таких объединений - добиваться решения органами власти проблем  детской безнадзорности в конкретных городах и районах, формировать  соответствующее общественное мнение жителей, привлекать добровольцев к  участию в этой работе.

Большой вклад в улучшение  профилактической и реабилитационной деятельности социальных служб по работе с детьми из семей группы риска  призваны внести общественные организации  ветеранов, офицеров и военнослужащих запаса, объединения, занимающиеся патриотическим воспитанием. Лидеры и актив этих организаций имеют возможность  проводить тематические встречи  и беседы с детьми, организовывать патриотические и военно-спортивные клубы, кружки и секции, вести индивидуальную шефскую работу, стать для трудных  подростков старшими друзьями и наставниками.

В силах организаций, занимающихся пропагандой и формированием  здорового образа жизни, физкультурно-спортивных и туристических общественных объединений  приобщать детей с девиантным поведением к участию в спортивных соревнованиях, турпоходах, привлекать их в спортивные, туристические кружки и секции, вести работу по разъяснению  губительного воздействия курения и других вредных привычек, необходимости соблюдать нормы гигиены, заботиться о своем здоровье.

Важной задачей повседневной деятельности общественных организаций, занимающихся профилактикой наркомании, алкоголизма, СПИДа и ВИЧ-инфекций, должно стать проведение специальных  социальных акций как для трудных  детей, проживающих в семьях, так  и воспитанников специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Важно, чтобы они посещали соответствующие  беседы, тренинги, тематические вечера, фестивали и концерты, имели и  читали выпускаемые этими организациями  печатные издания.

Серьезную роль в профилактической работе могли бы выполнять общественные организации, действующие в сфере  содействия гармоничному развитию личности детей, приобщения их к культуре и  искусству. Данные общественные объединения  призваны выявлять у детей группы риска интерес к творческой деятельности, развивать их способности, приобщать  их к разумным формам проведения свободного времени, знакомить с лучшими, соответствующими возрастному восприятию образцами  литературы, музыки, живописи и архитектуры, с памятниками истории, культуры и религии.

Большими возможностями  для укрепления материальной базы социальных служб, улучшения условий проживания в них детей и подростков располагают  общественные объединения промышленников и предпринимателей, служащих финансово-кредитных  структур, НГО в сфере материального  производства, экономики, банков и финансов и созданные ими благотворительные  фонды. Их резервы как потенциальных  спонсоров деятельности специализированных учреждений, реализации новых программ и проектов по профилактике детской  безнадзорности намного выше, чем  реальный вклад в решение этой первостепенной общегосударственной  проблемы.

Итак, взаимодействие социальных служб, негосударственных организаций  и коммерческих структур в социальной профилактике детской безнадзорности является одним из механизмов повышения  эффективности и качества решения  этой важной социальной проблемы.

2. Принципы взаимодействия  служб социальной помощи семье  и детям и негосударственных  организаций.

В основе взаимодействия органов  социальной помощи семье и детям, специализированных учреждений для  несовершеннолетних, нуждающихся в  социальной реабилитации, и общественных объединений, действующих в области  профилактики детской безнадзорности, должны лежать следующие принципы.

Социальное партнерство - формирование между субъектами взаимодействия особого типа отношений, основанных на: взаимоуважении; признании реальных и значительных потенциальных возможностей каждого из социальных партнеров  в реализации общей цели; подлинной  заинтересованности в тесной совместной работе по ее достижению. Только такой  подход может обеспечить максимальную продуктивность совместной деятельности, преодолеть сложившиеся негативные стереотипы восприятия властными и  общественными структурами друг друга. Часто органы власти игнорируют инициативу и созидательную силу НГО, а общественные объединения  не имеют поддержки со стороны  государственных органов, не верят  в их заинтересованность в совместной работе и способность передать третьему сектору часть своих функций.

Соблюдение принципа социального  партнерства на практике предполагает внедрение социальной технологии, построенной  на учете и оптимальном использовании  всех ресурсов, имеющихся у каждого  из партнеров, с целью решения  единых для них задач по профилактике детской безнадзорности.

Системный характер взаимодействия. Органы социальной помощи семье и  детям, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся  в социальной реабилитации, и НГО  должны тесно взаимодействовать  в рамках каждого из элементов  системы организации работы по профилактике детской безнадзорности и беспризорности:

• содержательного - разработка и реализация программ индивидуальной и групповой профилактики и реабилитации девиантного поведения и безнадзорности детей;
• управленческого - разработка и реализация региональных и муниципальных профилактических и реабилитационных программ и проектов;
• институционального - создание новых специализированных государственных и негосударственных социальных служб;
• обеспечивающего - разработка нормативных материалов, повышение квалификации специалистов и обучение добровольцев, обобщение и распространение опыта, организация информационных кампаний, освещение проводимой работы в СМИ и др.

Системность совместной деятельности достигается путем органичного  включения НГО в процессы сбора  и анализа информации о состоянии  безнадзорности несовершеннолетних и  факторах, влияющих на ситуацию; планирования адекватных мер по ее исправлению  и их государственной, общественной и научной экспертизы; принятия решения; его реализации и подведения итогов проделанной работы.

Комплексный характер взаимодействия. Совместная деятельность органов социальной помощи семье и детям, специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, и НГО приобретет комплексный  характер в том случае, когда она  затрагивает всю совокупность профилактических мероприятий, полностью охватывает все направления и аспекты  работы по предупреждению безнадзорности и беспризорности от выявления детей и семей группы риска до улучшения условий пребывания детей в специализированных учреждениях и их социального патронажа после возвращения в семью.

Основным условием соблюдения комплексного характера сотрудничества является обоснованное и профессиональное использование социальных технологий (прежде всего технологии социального  партнерства), позволяющих на практике обеспечить конструктивное взаимодействие НГО с государственными органами и учреждениями путем определения  зоны общей ответственности при  четком разграничении сфер деятельности, взаимной поддержке и мобилизации  имеющихся ресурсов.

Профессионализм в решении  социальных задач. Профессиональный подход к профилактике детской безнадзорности обусловлен высокой мерой ответственности  взрослых (специалистов социальных служб  или актива НГО) за все действия, касающиеся детей и подростков, в  том числе относящихся к группе риска. Заповедь "не навреди" в  социально-профилактической работе должна соблюдаться столь же неукоснительно, как и в медицине.

Реализация принципа профессионализма предусматривает учет объема и качества знаний, умений и навыков в области  теории и методики профилактической работы по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних, которыми располагают  члены общественных объединений. Сферой их ответственности могут быть лишь те направления и участки работы, которые соответствуют уровню их квалификации.

Нацеленность на эффективный  результат деятельности - ориентация субъектов взаимодействия на высокое качество профилактической работы. Высокий конечный результат невозможен без дружной, слаженной работы, мобилизации кадрового и материального потенциала, реализации продуманной и взвешенной стратегии и тактики решения профилактических задач.

Высокие качественные показатели проводимой работы обеспечиваются использованием научного подхода к планированию и организации профилактической деятельности, адекватностью и современностью имеющейся нормативной правовой базы (в том числе на региональном и муниципальном уровнях), профессионализмом  специалистов и квалификацией общественников, достаточными материальной базой и  финансовыми ресурсами и др.

В процессе взаимодействия органов социальной помощи семье  и детям, специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся  в социальной реабилитации, и общественных объединений необходимо учитывать  основные принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, изложенные в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ "Об основах  системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (статья 2, пункт 2) законность; демократизм; гуманное обращение с несовершеннолетними; поддержка семьи и взаимодействие с ней; индивидуальный подход к исправлению несовершеннолетних с соблюдением конфиденциальности полученной информации; обеспечение ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

Важно отметить, что в  указанном законе предусмотрена  государственная поддержка деятельности органов местного самоуправления и  общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Реализация данного принципа требует  целенаправленной системы мер по созданию реальных возможностей участия  НГО в профилактической работе.

3. Основные направления  и содержание совместной деятельности  служб социальной помощи семье  и детям и общественных объединений.

В сфере профилактики детской  безнадзорности и беспризорности сотрудничество органов социальной помощи семье  и детям и специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, с НГО целесообразно осуществлять по следующим направлениям.

Выявление семей и детей  группы риска. Общественные объединения  располагают собственными уникальными  возможностями для оперативного получения достоверной и конкретной информации о наличии в микрорайонах, населенных пунктах и иных местах компактного проживания граждан  семей, детей группы социального  риска, в том числе находящихся  на ранней стадии десоциализации. Это  обусловлено близостью НГО к  населению, неформальным и доверительным  характером отношений их представителей с людьми.

Необходимо, чтобы НГО  ставили в известность социальные службы о фактах девиаций в семейной и детской среде. Эти данные социальные службы используют для пополнения банка  данных о детях и семьях группы риска.

Изучение социальной ситуации и окружения, в котором находятся  дети группы риска, выявление причин и условий, способствующих детской  безнадзорности. Эта работа является одной из приоритетных в деятельности служб помощи семье и детям, к  ней целесообразно привлекать профессионально  подготовленных специалистов общественных объединений. Совместная деятельность может осуществляться путем включения  представителей специализированных учреждений и общественных объединений в  состав различных комиссий; приглашения  представителей НГО к исследовательской  работе, проводимой социальными службами, и, что самое полезное, заказа специалистами  НГО самостоятельных исследований причин социальной девиации несовершеннолетних, так как они располагают для этого широкими возможностями. Результаты анализов, выводы и предложения могут быть переданы НГО органам управления и службам социальной защиты населения для дальнейшей профилактической работы.

Социальная работа с семьями  группы риска по профилактике детской  безнадзорности. НГО имеют возможность  реализовывать широкий спектр форм и методов социальной поддержки  семей группы риска в рамках различных  компонентов социальной работы и  в соответствии с профилактическими  программами, реализуемыми органами социальной помощи семье и детям и специализированными  учреждениями для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.