Деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка, обеспечения законности, прав и свобод граждан

     Тема  10. деятельностЬ органов местного самоуправления по охране общественного порядка, обеспечения законности, прав и свобод граждан 

     Среди немногих вопросов местного значения, которые были определены еще Конституцией РФ в качестве предметов ведения  местного самоуправления, была предусмотрена деятельность по охране общественного порядка. Это привело к тому, что Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» наряду с криминальной милицией была создана милиция общественной безопасности (муниципальная милиция), основными задачами которой стали обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступных акций и административных правонарушений и др.

   Муниципальная милиция в качестве эксперимента была создана в отдельных регионах Российской Федерации и муниципальных образований: Республика Дагестан, Республика Карелия; Республика Северная Осетия; Ставропольский край; Астраханская область; Иркутская область; Калининградская область; Новгородская область; Самарская область, г. Тольятти; Саратовская область.

       Этот эксперимент функционировал некоторое время, но своего дальнейшего развития не получил.

     Федеральный закон № 131-ФЗ, конкретизируя конституционную  обязанность местного самоуправления по охране общественного порядка, в качестве вопросов местного значения поселений и городских округов указал создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

     Наряду  с охраной общественного порядка Федеральным законом № 131-ФЗ за органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов закреплены достаточно обширные и разнообразные полномочия и в других сферах обеспечения безопасности государства и общества. Хотя в соответствии с Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» основные полномочия в данной сфере закреплены за федеральными органами государственной власти и создаваемыми ими органами обеспечения безопасности – состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

   Федеральное законодательство, развивая конституционные  нормы и принци- пы организации  и деятельности местного самоуправления, наделяет органы мест- ного самоуправления необходимыми полномочиями по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципального образования, опреде- ляет источники финансирования правоохранительных органов, а частности, милиции.

   Органы  местного самоуправленияпо мере накопления опыта обеспечения общественной безопасности, охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан в пределах своей компетенции объединяют усилия правоохранительных и правоприменительных органов в борьбе с преступностью и другими правонарушениями, вводят в свою практику комплексный подход в борьбе с этими негативными явлениями.

   Органы  местного самоуправления во взаимодействии с милицией решают задачи, связанные с охраной общественного порядка на территориях муниципальных образований.

   Финансирование  милиции осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов и иных поступлений предусмотренных законодательством Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание милиции в пределах имеющихся в их распоряжении средств, могут вносить дополнительные выплаты сотрудникам сверх установленного размера денежного довольствия.

   Внебюджетные  средства используются для улучшения  материально-техничес- кого обеспечения подразделений милиции, социального обеспечения сотрудников милиции и стимулирования их труда в порядке, определяемом органами местного самоуправления.

   Органы  местного самоуправления предоставляют  милиции служебные помещения, а участковым инспекторам милиции — помещения для работы, оборудованные мебелью и средствами связи обеспечивают техническую эксплуатацию, в том числе отопление и освещение, предоставляемых милиции служебных помещений и их капитальный ремонт.

     По  согласованию с соответствующими органами местного самоуправления назначаются на должность начальники отделов (управлений) внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований.

     К ведению органов местного самоуправления отнесено:

     1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений. В соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в редакции от 27 июля 2006 г.)терроризм – это идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Данным законом достаточно подробно определяется содержание террористической деятельности, а также основные формы противодействия терроризму, в том числе и деятельности органов местного самоуправления, во-первых, по профилактике терроризма – предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов; во-вторых, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

     Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии  экстремистской деятельности» весьма подробно определяет понятие экстремистской деятельности (экстремизма), включая в его содержание насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации и публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность. Это возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, а также пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии. Данное понятие предусматривает нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в самых разных сферах и воспрепятствование законной деятельности органов власти, в том числе и местного самоуправления, а также и ряд других преступлений, за которые установлена юридическая ответственность Уголовным кодексом РФ,

     В особом порядке данный закон указывает  на то, что такая ответственность  установлена за высказывания должностного лица, а также иного лица, состоящего на муниципальной службе, о необходимости, допустимости, возможности или желательности осуществления экстремистской деятельности, сделанные публично, либо при исполнении должностных обязанностей, либо с указанием занимаемой должности, а равно непринятие должностным лицом в соответствии с его компетенцией мер по пресечению экстремистской деятельности.

     Органы  местного самоуправления в целях  противодействия экстремистской деятельности в пределах своей компетенции  в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.

     2) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования, а также организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (на территории городского округа – включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств).

     Более подробно данная деятельность регулируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которым прежде всего уточняется понятие чрезвычайной ситуации как обстановки на определенной территории, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

     Предупреждение  чрезвычайной ситуации – это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

     Ликвидация  чрезвычайных ситуаций – это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Эти работы осуществляются силами органов власти разных уровней, а также силами и средствами организаций, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация.

     Самостоятельно  же органы местного самоуправления:

     а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

     б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в  чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

     в) осуществляют в установленном порядке  сбор и обмен информацией в  области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

     г) осуществляют финансирование мероприятий  в области защиты населения и  территорий от чрезвычайных ситуаций;

     д) создают резервы финансовых и  материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

     е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;

     ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

     з) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

     Основные  полномочия органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны регулируются Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Гражданская оборона – это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Под мероприятиями по гражданской обороне понимаются организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с законодательством.

     Органы  местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

     1) проводят мероприятия по гражданской  обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

     2) проводят подготовку и обучение  населения в области гражданской  обороны;

     3) поддерживают в состоянии постоянной  готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

     4) проводят мероприятия по подготовке  к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

     5) проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

     6) создают и содержат в целях  гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

     Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. № 841 «Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны» уточняет основные задачи обучения населения в области гражданской обороны, определяя в качестве таковых:

     а) изучение способов защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, порядка действий по сигналам оповещения, приемов оказания первой медицинской помощи, правил пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты;

     б) совершенствование навыков по организации  и проведению мероприятий по гражданской обороне;

     в) выработку умений и навыков для  проведения аварийно-спасательных и  других неотложных работ;

     г) овладение личным составом нештатных  аварийно-спасательных формирований и спасательных служб приемами и способами действий по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

     3) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» под мобилизационной подготовкой на местном уровне понимает комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики муниципальных образований и органов местного самоуправления к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.

     Органы  местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области мобилизационной подготовки:

• организуют и обеспечивают через соответствующие органы мобилизационную подготовку;
• руководят мобилизационной подготовкой муниципальных образований и организаций, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;
• обеспечивают исполнение законодательства в области мобилизационной подготовки;
• разрабатывают мобилизационные планы;
• проводят мероприятия по мобилизационной подготовке экономики муниципальных образований;
• заключают договоры (контракты) с организациями о поставке продукции, проведении работ, выделении сил и средств, об оказании услуг в целях обеспечения мобилизационной подготовки муниципальных образований;
• при объявлении мобилизации проводят мероприятия по переводу экономики муниципальных образований на работу в условиях военного времени;
• в случае несостоятельности (банкротства) организаций, имеющих мобилизационные задания (заказы), принимают меры по передаче этих заданий (заказов) другим организациям, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;
• оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая: а) организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, поставки техники на сборные пункты или в воинские части, предоставление зданий, сооружений, коммуникаций, земельных участков, транспортных и других материальных средств в соответствии с планами мобилизации; б) организацию и обеспечение воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе и работающих в органах местного самоуправления и организациях, деятельность которых связана с их деятельностью или которые находятся в сфере их ведения, обеспечение представления отчетности по бронированию; в) организацию в установленном порядке своевременного оповещения и явки граждан, входящих в состав аппарата усиления военных комиссариатов.

     Под аппаратом усиления военных комиссариатов понимаются граждане, участвующие на договорной основе в работе по обеспечению оповещения, призыва и отправки мобилизационных ресурсов в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования, органы и специальные формирования;

• вносят в органы государственной власти предложения по совершенствованию мобилизационной подготовки и мобилизации.

     Должностные лица органов местного самоуправления и муниципальных организаций несут персональную ответственность за исполнение возложенных на них обязанностей в области мобилизационной подготовки, создают необходимые условия работникам мобилизационных органов для исполнения возложенных на них обязанностей;

     4) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья последовательно и детально регулируется «Методическими рекомендациями органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах». Они были подготовлены МЧС РФ в соответствии с требованиями федерального законодательства, в том числе и Водного кодекса РФ.

     Основной  задачей органов местного самоуправления определяется предотвращение или минимизация ущерба от затопления, а также обеспечение защиты населения и объектов экономики. Все меры защиты подразделяются на: а) оперативные (срочные), которые не решают в целом проблему защиты от наводнений, и б) технические меры, которые носят предупредительный характер и для осуществления которых необходимо заблаговременное проектирование и строительство специальных сооружений, предполагающее значительные материальные затраты. К техническим мерам относятся:

• регулирование стока в русле реки;
• отвод паводковых вод;
• регулирование поверхностного стока на водосбросах;
• обвалование;
• спрямление русел рек и дноуглубление;
• строительство берегозащитных сооружений;
• подсыпка застраиваемой территории;
• ограничение строительства в зонах возможных затоплений и др.

     При угрозе затопления органы местного самоуправления обязаны, анализируя обстановку, выявляют источники и возможные сроки затопления, прогнозируют их виды, сроки и масштабы. Они планируют и готовят комплекс типовых мероприятий по предупреждению затоплений и проведению аварийно-спасательных работ. В этот период в режиме повышенной готовности функционируют специально созданные органами местного самоуправления структурные подразделения местной администрации.

     Наряду  с указанными вопросами также  конкретизируются основные виды и особенности  спасательных работ, в том числе  порядок установления водных объектов и иных мест, используемых для массового отдыха, принятие мер по ограничению или запрещению использования для массового отдыха водных объектов, представляющих опасность для здоровья населения, а также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья. Порядок осуществления мер по обеспечению безопасности людей на водных объектах регулируется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 года № 769 «О порядке утверждения Правил охраны жизни людей на водных объектах».

     5) Органы местного самоуправления поселений и городских округов решают также вопросы создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на собственных территориях. Полномочия в данной сфере регулируются Федеральным законом от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».

     Под аварийно-спасательной службой в нем понимается совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, функционально объединенных в единую систему, основу которой составляют аварийно-спасательные формирования. Аварийно-спасательное формирование – это самостоятельная или входящая в состав аварийно-спасательной службы структура, предназначенная для проведения аварийно-спасательных работ, основу которой составляют подразделения спасателей, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами.

     В соответствии с законодательством  в органах местного самоуправления могут создаться профессиональные аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования на постоянной штатной основе. Решением органа местного самоуправления об их создании также определяются их состав и структура исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также требований законодательства. В их состав входят органы управления данных служб, а также при необходимости научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения по подготовке спасателей, учреждения по подготовке поисковых собак и организации по производству аварийно-спасательных средств. Комплектование осуществляется на добровольной основе.

     Готовность  профессиональных аварийно-спасательных служб и профессиональных аварийно-спасательных формирований к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации проверяется в ходе аттестации, а также в ходе проверок, осуществляемых органами местного самоуправления, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

     Службы  и формирования, не прошедшие аттестацию или не подтвердившие в ходе проверок свою готовность, к проведению соответствующим  мероприятиям не допускаются. Органы местного самоуправления и организации обязаны оказывать всемерное содействие аварийно-спасательным службам и аварийно-спасательным формированиям, следующим в зоны чрезвычайных ситуаций и проводящим работы по ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе предоставлять им необходимые транспортные и материальные средства.

     Финансовое  обеспечение деятельности профессиональных аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, созданных органами местного самоуправления, является расходным обязательством муниципального образования.

   На  муниципальных территориях, на которых  расположены учреждения, исполняющие наказание, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий выполняют следующее:

   — оказывают  содействие в комплектовании квалифицированными кадрами персонала учреждений, исполняющих наказания;

   — создают  учреждениям, исполняющим наказания, условия для их деятельности и привлечения осужденных к труду, а также обеспечивают реализацию гарантий правовой и социальной защиты персонала и членов семей персонала;

   — в  случаях, не терпящих промедления, с  уведомлением соответствующих территориальных  органов уголовно-исполнительной системы  привлекают для ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных обстоятельств персонал дислоцированных в районах указанных событий учреждений, исполняющих наказания;

   — устанавливают  для персонала дополнительные гарантии социальной защиты за счет соответствующих бюджетов.

   Органы  местного самоуправления определяют границы  территорий, приле- гающих к учреждениям, исполняющим наказания, и устанавливают режимные требования на этих территориях, осуществляют вышеназванные полномочия, а также контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации. Главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий имеют право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля.

   В соответствии с законодательством Российской Федерации органы местного самоуправления приграничных районов и их должностные лица выполняют следующее:

   — оказывают  помощь органам и войскам Федеральной  пограничной службы Российской Федерации, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

   — создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы в пределах приграничной территории.

   Уставами  муниципальных образований, расположенных  полностью их, или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены  должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

     Важным  направлением деятельности органов  местного самоуправления поселений и городских округов является обеспечение первичных мер пожарной безопасности, к которым в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» относится реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров. Они осуществляются муниципальной пожарной охраной, которая создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Цель, задачи, порядок ее создания и организации деятельности, порядок взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления самостоятельно.

     Кроме того, для реализации собственных  полномочий органы местного самоуправления вправе использовать добровольную пожарную охрану – форму участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Добровольный пожарный – это гражданин, непосредственно участвующий на добровольной основе (без заключения трудового договора) в деятельности подразделений пожарной охраны по предупреждению и (или) тушению пожаров. Такое участие является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.

     Федеральный закон, устанавливая полномочия органов  местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, предусматривает, что это:

     а) создание условий для организации добровольной пожарной охраны и участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;