Деятельность органов местного самоуправления

Введение

Деятельность органов  местного самоуправления находит своё выражение в правовых актах, которые  выполняют различную роль в регулировании  общественных отношений. Правовые акты занимают важное место в механизме  правового регулирования, в связи  с чем к ним предъявляются  определенные требования, особенно к  их качеству, порядку подготовки и  принятия.

Актуальность темы исследования состоит в том, что в связи  с быстротечностью и многообразием  развития явлений жизни общества, возникает потребность в фиксации различных видов деятельности и  состояний общества и государства  в целом и каждого гражданина в частности, в зависимости от конкретной ситуации. То есть, существует необходимость документирования и  удостоверения общезначимых фактов, событий и явлений.

Невозможно представить  осуществление государственной  власти, без документирования определенной информации.

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г1, в ст. 19

предусматривает, что в  установлении системы правовых актов, регулирующих отношения в сфере  местного самоуправления принимают  участие как субъект Российской Федерации, так и муниципальные  образования. Это предполагает, как, теоретическое осмысление полноты  регулирования отношений в сфере  местного самоуправления законодательством  субъекта Федерации и уставами муниципальных  образований; так и, изучение уставов  муниципальных образований, исследование системы правовых актов, закреплённой уставами муниципальных образований.

Поскольку органы местного самоуправления, как правило, изолированно друг от друга  разрабатывают и принимают соответствующие  правовые акты, исходя из собственных  возможностей и взглядов на ту или  иную проблему, а так же отсутствие информации по изданию аналогичных  правовых актов в других муниципальных  образованиях приводит к пестроте, разнообразию и несовершенству принимаемых  актов. Практика показывает, что процессы издания правовых актов органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления проходят с определенными трудностями  в связи с отсутствием опыта  и традиций местного самоуправления.

Степень научной разработанности  проблемы правовых актов местного самоуправления не отвечает запросам практики. В научной  литературе недостаточно полно освещаются вопросы принятия правовых актов  на местном референдуме, собрании (сходе) граждан, органами территориального общественного  самоуправления и др.

Так же в отечественной  литературе нет монографий, рассматривающих  правовые акты местного самоуправления как единую целостную систему. Ранее  издавались работы об особенностях правовых актов местных Советов и их исполкомов, о процессе их подготовки и принятия Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной  власти и управления. М., Госюриздат, 1956; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных  Советов (очерки о юридической природе). М.Изд-во Моск. ун-та, 1975; Рудоквас А.С. Нормотворческая  деятельность исполкомов местных Советов. - Киев: Hayкова думка, 1996. С. 85; Авакьян  С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика).- М., Изд-во Моск. Ун-та, 1980; Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов : правовое положение. Основы организации деятельности / Под ред. Г.В. Барабашева. - М.,1983;и др.. Они в определённой мере не потеряли своего значения, однако требуют переосмысления для использования в современных условиях.

В специальной литературе в последние годы предметом исследования являются проблемы становления правовой базы местного самоуправления Местное  самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчиникова.- М.,1998., закономерности функционирования местной власти, практическая деятельность органов местного самоуправления.

В большинстве публикаций вопросы правовых актов местного самоуправления затрагиваются незначительно, исследования по ним носят, как правило, фрагментарный характер, а комплексному исследованию правовых актов местного самоуправления уделяется недостаточное  внимание.

Объектом настоящего курсового  исследования выступают акты Федерального законодательства и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Предметом курсовой работы является деятельность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и правовые акты, принимаемые при  осуществлении непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Целью курсового исследования является теоретическая разработка системы подготовки, принятия и действия актов органов местного самоуправления.

Перед исследованием ставится ряд задач:

рассмотреть нормы Конституции  РФ о местном самоуправлении

выявить подходы к определению  системы и функций актов органов  местного самоуправления;

рассмотреть проблемы, возникающие  в процессе разработки и принятия актов органов местного самоуправления;

изучить процесс осуществления  муниципальных правовых актов;

Теоретической и методологической основой исследования послужили  научные методы познания социальных и правовых явлений и процессов.

В зависимости от решаемых задач применялись общие и  специальные методы познания предмета: системный анализ, исторический, структурно-функциональный, формально-логический, программно-целевой, сравнительно-правовой, социологический  и другие.

Эмпирическая база курсовой работы составлена на основе Конституции  Российской Федерации, анализе законодательства Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении, уставов муниципальных  образований и других правовых актов  местного самоуправления, принятых в  более чем 40 субъектах Российской Федерации и муниципальных образований.

Глава 1. Нормативная база актов органов местного самоуправления, их система и функции

1.1 Нормы Конституции РФ  о местном самоуправлении

Безусловно, что важнейшим  документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны - Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местное самоуправления признается и гарантируется в  Российской Федерации. Согласно Конституции  местное самоуправление не входит в  систему органов государственной  власти и является самостоятельным  в пределах своих полномочий. Общие  принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст.72, отнесены к  совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена  местному самоуправлению. В ст.130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование  и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных  традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных  образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать  местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и  решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут  передаваться отдельные государственные  полномочия с передачей необходимых  материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается  ограничение прав, установленных  Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений государственной  власти Муниципальный менеджмент / Под ред. проф. Морозовой Т.Г. - М.:ЮНИТИ, 1997. стр. 7..

Местное самоуправление является одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.

Это придает черты устойчивого  характера местному самоуправлению в обществе.

1.2 Система и функции  актов (должностных лиц) органов  местного самоуправления в РФ

Муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом  местного самоуправления и (или) должностным  лицом местного самоуправления, документально  оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер;

В систему муниципальных  правовых актов входят:

1. Устав муниципального  образования;

2. Правовые акты, принятые  на местном референдуме (сходе  граждан), нормативные и иные правовые  акты представительного органа  муниципального образования;

3. Правовые акты главы  муниципального образования, постановления  и распоряжения главы местной  администрации, иных органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, предусмотренных  уставом муниципального образования.

1. Уставом муниципального  образования должны определяться:

1) наименование муниципального  образования;

2) перечень вопросов местного  значения;

3) формы, порядок и гарантии  участия населения в решении  вопросов местного значения, в  том числе путем образования  органов территориального общественного  самоуправления;

4) структура и порядок  формирования органов местного  самоуправления;

5) наименования и полномочия  выборных и иных органов местного  самоуправления, должностных лиц  местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования  (обнародования) и вступления  в силу муниципальных правовых  актов;

7) срок полномочий представительного  органа муниципального образования,  депутатов, членов иных выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, а также основания  и порядок прекращения полномочий  указанных органов и лиц;

8) виды ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, основания наступления  этой ответственности и порядок  решения соответствующих вопросов, в том числе основания и  порядок отзыва населением выборных  должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий  выборных органов местного самоуправления  и выборных должностных лиц  местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения  и исполнения местного бюджета,  а также порядок контроля за  его исполнением в соответствии  с Бюджетным кодексом Российской  Федерации;

10) порядок внесения изменений  и дополнений в устав муниципального  образования.

Уставом муниципального образования  регулируются иные вопросы организации  местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Проблемы подготовки и  принятия устава муниципального образования:

Устав муниципального образования  принимается представительным органом  муниципального образования, а в  поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно  на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  не позднее чем за 30 дней до дня  рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав  муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования  порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту  указанного муниципального правового  акта, а также порядка участия  граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о  внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  принимаются большинством в две  трети голосов от установленной  численности депутатов представительного  органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о  внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  подлежат государственной регистрации  в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.

Основаниями для отказа в  государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений  и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава  Конституции Российской Федерации,  федеральным законам, принимаемым  в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов  Российской Федерации;

2) нарушение установленного  настоящим Федеральным законом  порядка принятия устава, муниципального  правового акта о внесении  изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной  регистрации устава муниципального образования, муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных  сроков государственной регистрации  устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав  муниципального образования изменений  и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о  внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной  регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные  в устав муниципального образования  и изменяющие структуру органов  местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и  выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после  истечения срока полномочий представительного  органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о  внесении в устав указанных изменений  и дополнений.

2. Решения, принятые путем  прямого волеизъявления граждан.

1. Решение вопросов местного  значения непосредственно гражданами  муниципального образования осуществляется  путем прямого волеизъявления  населения муниципального образования,  выраженного на местном референдуме  (сходе граждан).

2. Если для реализации  решения, принятого путем прямого  волеизъявления населения муниципального  образования, дополнительно требуется  принятие (издание) муниципального  правового акта, орган местного  самоуправления или должностное  лицо местного самоуправления, в  компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны  в течение 15 дней со дня вступления  в силу решения, принятого на  референдуме (сходе граждан), определить  срок подготовки и (или) принятия  соответствующего муниципального  правового акта. Указанный срок  не может превышать три месяца.

3. Нарушение срока издания  муниципального правового акта, необходимого для реализации  решения, принятого путем прямого  волеизъявления населения, является  основанием для отзыва выборного  должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации  или досрочного прекращения полномочий  выборного органа местного самоуправления.

4. Глава муниципального  образования в пределах своих  полномочий, установленных уставом  муниципального образования и  решениями представительного органа  муниципального образования, издает  постановления и распоряжения  по вопросам организации деятельности  представительного органа муниципального  образования в случае, если глава  муниципального образования является  председателем представительного  органа муниципального образования,  или постановления и распоряжения  по иным вопросам, в случае, если  глава муниципального образования  является главой местной администрации.

5. Председатель представительного  органа муниципального образования  издает постановления и распоряжения  по вопросам организации деятельности  представительного органа муниципального  образования.

6. Глава местной администрации  в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской  Федерации, уставом муниципального  образования, нормативными правовыми  актами представительного органа  муниципального образования, издает  постановления по вопросам местного  значения и вопросам, связанным  с осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления федеральными  законами и законами субъектов  Российской Федерации, а также  распоряжения по вопросам организации  работы местной администрации.

7. Иные должностные лица  местного самоуправления издают  распоряжения и приказы по  вопросам, отнесенным к их полномочиям  уставом муниципального образования.

Глава 2. Осуществление актов  органов местного самоуправления в  РФ

2.1 Проблемы подготовки  и принятия актов органов местного  самоуправления

Подготовка муниципальных  правовых актов включает в себя:

1. проекты муниципальных  правовых актов могут вноситься  депутатами представительного органа  муниципального образования, главой  муниципального образования, иными  выборными органами местного  самоуправления, главой местной  администрации, органами территориального  общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

2. Порядок внесения проектов  муниципальных правовых актов,  перечень и форма прилагаемых  к ним документов устанавливаются  нормативным правовым актом органа  местного самоуправления или  должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся  указанные проекты.

Среди требований к актам, принимаемым органами местного самоуправления можно выделить:

1) соответствие Конституции  Российской Федерации, законодательству  Российской Федерации и Челябинской  области;

2) соответствие компетенции  органа (должностного лица) местного  самоуправления, уполномоченного на  принятие (издание) данного правового  акта;

3) соблюдение правил юридической  техники, установленных настоящим  Законом.

При подготовке правового  акта необходимо учитывать состояние  правового регулирования в данной сфере общественных отношений, необходимость  принятия (издания) правового акта и  достаточность предполагаемых правовых предписаний.

Существуют некоторые  правила юридической техники, применяемые  при подготовке правового акта:

Реквизиты правовых актов:

1. Официальный текст правового  акта должен содержать следующие  обязательные реквизиты:

1) герб (эмблема) муниципальною  образования;

2) полное наименование  органа (должностного лица) местного

самоуправления, принявшего (издавшего) правовой акт;

3) наименование вида правового  акта;

4) дата принятия (подписания);

5) регистрационный номер;

6) наименование правового  акта, обозначающее предмет регулирования;

7) подпись лица, уполномоченного  подписывать соответствующий правовой  акт.

2. Порядок оформления правового  акта устанавливается органом  (должностным лицом) местного  самоуправления, в компетенции которого  находится принятие указанного  акта.

Требования к языку  и стилю правового акта:

1. Правовые акты излагаются  на русском языке - государственном  языке Российской Федерации.

2. Правовые нормы должны  быть точными, лаконичными, исключающими  двусмысленность, декларативность.

3. Правовые нормы излагаются  в логической последовательности, ясным и доступным языком.

Структура текста правового  акта (утвержденного им документа) включает в себя:

1. Структура правового  акта (утвержденного им документа)  должна обеспечивать логическое  развитие темы правового регулирования,  переход от общих положений  к более конкретным.

Структура правового акта (утвержденного им документа), необходимость  включения в него тех или иных структурных элементов определяются исходя из объема и содержания указанного акта.

2. Правовой акт (утвержденный  им документ) имеет наименование.

Наименование правового  акта (утвержденного им документа) должно давать общее представление о  его содержании, точно отражать предмет  правового регулирования.

3. Основным структурным  элементом правового акта (утвержденного  им документа) является пункт,  который нумеруется арабской  цифрой с точкой и не имеет  наименования.

4. В значительных по  объему правовых актах (утвержденных  ими документах) пункты близкого  содержания могут объединяться  в главы, в необходимых случаях  главы могут объединяться в  разделы. Главы нумеруются арабскими  цифрами с точкой и имеют  наименование. Разделы нумеруются  римскими цифрами с точкой  и имеют наименование.

5. В правовых актах пункты  должны иметь сквозную нумерацию  в пределах всего правового  акта. В утвержденных правовыми  актами документах пункты должны  иметь сквозную нумерацию в  пределах всего документа.

6. В случае, если пункт  состоит из подпунктов, они нумеруют  арабской цифрой с круглой  скобкой.

7. В случае, если пункт  состоит из абзацев, абзацы  не обозначаются цифрами, но  их нумерация подразумевается.  Отсчет ведется от абзаца, начинающегося  с цифры, обозначающей пункт.

Порядок принятия (издания) правовых актов

1. Полномочия органов (должностных  лиц) местного самоуправления  по принятию (изданию) правовых  актов, порядок их принятия (издания)  определяются уставом муниципального  образования в соответствии с  федеральными законами.

2. Порядок внесения, рассмотрения, принятия (издания), регистрации правовых  актов определяется уставом муниципального  образования, иными нормативными  правовыми актами органов (должностных  лиц) местного самоуправления.

3. Органы государственной  власти субъекта федерации вправе  разрабатывать модельные и типовые  правовые акты рекомендательного  характера, содержащие принципы  правового регулирования, формулировки  наиболее важных правовых норм, для возможного их использования  в правотворческой деятельности  органов (должностных лиц) местного  самоуправления.

Экспертиза проектов нормативных  правовых актов необходима:

1. Для оценки соответствия  проекта правового акта законодательству  Российской Федерации, законодательству  Челябинской области, уставу муниципального  образования и требованиям юридической техники до принятия (издания) правового акта может проводиться его правовая экспертиза в порядке, установленном органом (должностным лицом) местного самоуправления.

2. В случае, если реализация  правового акта предусматривает  расходы, покрываемые за счет  средств местного бюджета, проводится  финансово - экономическая экспертиза  проекта правового акта в порядке,  установленном соответствующим  органом (должностным лицом) местного  самоуправления.

3. Для оценки качества  внесенного проекта правового  акта может проводиться независимая  научная экспертиза в порядке,  установленном органом (должностным  лицом) местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты принимаются:

1. По вопросам местного  значения населением муниципальных  образований непосредственно и  (или) органами местного самоуправления  и должностными лицами местного  самоуправления принимаются муниципальные  правовые акты.

2. По вопросам осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного  самоуправления федеральными законами  и законами субъектов Российской  Федерации, могут приниматься  муниципальные правовые акты  на основании и во исполнение  положений, установленных соответствующими  федеральными законами и (или)  законами субъектов Российской  Федерации.

3. Муниципальные правовые  акты, принятые органами местного  самоуправления, подлежат обязательному  исполнению на всей территории  муниципального образования.

За неисполнение муниципальных  правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов  государственной власти и должностные  лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

4. Муниципальные правовые  акты не должны противоречить  Конституции Российской Федерации,  федеральным конституционным законам,  настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и  иным нормативным правовым актам  Российской Федерации, а также  конституциям (уставам), законам, иным  нормативным правовым актам субъектов  Российской Федерации.

Внесение изменений и  дополнений в правовые акты

1. При принятии (издании)  нового правового акта вносятся  необходимые изменения и дополнения  в ранее принятые (изданные) правовые  акты. При необходимости дается  новая редакция правового акта  утвержденного им документа). Правовые  акты, которые устарели, либо противоречат  вновь принятому (изданному) правовому  акту, либо полностью им поглощены,  признаются утратившими силу.

В случае, если при принятии (издании) нового правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в иные правовые акты или признание  утратившими силу правовых актов, одновременно с проектом нового правового акта вносятся соответствующие предложения.

2. Новым пунктам, которыми  дополняется ранее принятый (изданный) правовой акт, в случае, если  указанные пункты помещаются  в середину текста, присваиваются  номера, состоящие из номеров  предыдущих пунктов с добавлением  через дефис дополнительных порядковых  номеров, начиная с первого.  В случаях, если указанные пункты  помещаются в конце текста, им  присваиваются номера, следующие  за номером последнего пункта.

3. При включении в пункт  новых подпунктов, при исключении  из пункта подпунктов не допускается  изменение нумерации подпунктов.

4. Внесение изменений и  дополнений в правовой акт,  признание его утратившим силу  производится правовым актом  равной юридической силы.

5. При признании правового  акта утратившим силу в правовом  акте, его отменяющем, признаются  утратившими силу все правовые  акты о внесении в него изменений  и дополнений в хронологическом  порядке. При необходимости могут  признаваться утратившими силу  отдельные структурные элементы  правового акта.

6. В случае, если изменения  и дополнения вносились в правовой  акт неоднократно, что создает  трудности в его правоприменении,  необходимо изложение правового  акта в новой редакции либо  признание его утратившим силу  с последующим принятием нового  правового акта с прежним предметом  правового регулирования.

7. Не допускается внесение  изменений и дополнений в правовые  акты о внесении изменений  и дополнений в правовые акты.

8. Нормативные правовые  акты и их структурные элементы, срок действия которых истек,  утрачивают юридическую силу  без принятия правового акта  о признании их утратившими  силу.

Процедура осуществления  акта органа местного самоуправления

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и  обнародования.