Динамика правового статуса субъектов РФ

     Динамика  правового статуса субъектов  РФ

     Для России с ее огромной территорией, множеством национальностей, существенными различиями между регионами федерация является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности. В стране проживают 130 этносов, 26 народов насчитывает каждый примерно по 100 тыс. чел., а 26 народов Севера в сумме составляют примерно 200 тыс. чел.

     Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласованные отношения Центра и регионов на основе законодательного разграничения полномочий, выражения и обеспечения Центром интересов регионов. В единстве составляющих федерацию Центр является, прежде всего, политическим понятием. Он олицетворяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Центр не должен незаконно вмешиваться в дела регионов, принимать необоснованные решения, но разумная централизация необходима и вписывается в федерализм.

     Федерализм  предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение  приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний с субъектами федерации, расширения их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций.

     Центр разрабатывает общенациональную стратегию  с учетом обеспечения экономического федерализма: воспроизводство, развитие внутреннего рынка, организация финансовой, кредитной, денежной систем, развитие горизонтальных связей регионов, более равномерное распределение по стране капитала, отсутствие запретов на вывоз товаров за пределы региона или их ввоза, тормозящих развитие рынка и ущемляющих права людей. Акцент делается на развитие горизонтальной интеграции, повышение эффективности производства.

     С экономическим непосредственно связан бюджетный федерализм, от которого во многом зависит, прежде всего, социальный климат в регионах. Сущность его заключается в установлении таких принципов межбюджетных отношений, при которых гражданам гарантируется социальный минимум независимо от территории проживания.

     Российская  Федерация создана не традиционным путем и не на пустом месте. Обычно федерацию образуют ранее независимые государства на основе федеративного договора. После распада СССР Россия в границах РСФСР уже была федеративным государством. Естественно, что социалистическая и либерально-демократическая федерация — не одно и то же: первая имеет тенденцию к унитаризму, вторая — к конфедерализму. В РСФСР существовали административно-территориальные (политико-административные, национально-территориальные) единицы в рамках единого государства. В федеративном государстве территориальные единицы являются государствоподобными образованиями, субъектами федерации, что предполагает иные принципы их отношений с федеральным центром. Следовательно, прежняя форма федерации наполняется новым содержанием.

     Для этого приняты фундаментальные  правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.

     Основой формирования федеративных отношений  послужили Федеративный договор, Конституция  РФ.

     Федеративный  договор подписан 31 марта 1992 г. представителями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. Федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

     Конституция РФ закрепила такие принципы федеративного государства, как единство правового поля (верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ государственного строя; общность экономического пространства (системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств, ограничения перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральным центром и между собой.

     О признаках федеративных отношений  свидетельствуют также следующие  показатели:

• верхнюю палату парламента, наделенную важными конституционными полномочиями, составляют представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
• в распоряжении органов государственной власти субъектов РФ находятся налоговые доходы;
• главы субъектов РФ избираются населением прямым голосованием;
• функционируют органы местного самоуправления.

     Федерализм  развивался по двум направлениям: законодательное и договорное. Первому направлению следовали субъекты РФ, не претендующие на расширение полномочий и льгот; второму — субъекты РФ, которых не удовлетворяют рамки действующих положений, добивающиеся фиксирования в договорах дополнительных прав. Но в обоих случаях должны соблюдаться принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов РФ, недопустимости ущемления интересов России и субъектов РФ.

     Принятием базовых системообразующих законов закрепляются границы прав и ответственности за экономические и политические решения на разных уровнях управления, их ресурсная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и обратной связи от федерального центра до местного самоуправления.

     Договорные  отношения в Конституции РФ признаны в качестве основного механизма  разграничения предметов ведения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подзаконный, вспомогательный характер.

     Однако  федерация строилась с самого начала во многом непоследовательно, больше подчинялась политической целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его. Россию тянут одни в конфедерацию, другие — в унитарное государство.

     Конфедерация  противопоказана России, так как  велика территория, многонационально население, большое количество субъектов Федерации. В чистом виде конфедерация не наблюдается и в небольших странах. Так, в Швейцарии, имеющей, по общему признанию, образцовую конфедерацию, централизации не меньше, чем в иных унитарных государствах.

     Тем не менее, на территории страны уже  появились анклавы с ограниченным государственным суверенитетом. Первый толчок центробежным тенденциям был дан в 1990 г. принятием Декларации о суверенитете России, после чего аналогичные декларации приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько суверенных государств, отделившихся если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий активно поддерживало руководство России в обмен на поддержку в борьбе с союзным Центром.

     Намерения выйти из состава Российской Федерации  явно никто из субъектов РФ не демонстрирует. Но государственность подтачивает, политическое и экономическое единство страны расшатывает, центральную власть ослабляет региональный сепаратизм. Питательной его средой являются наделение всех субъектов РФ правом издания законов; назначение прокуроров субъектов РФ по согласованию с ними; отсутствие права федерального вмешательства и принуждения по отношению к субъектам РФ.

     В Конституции Татарстана записано о  праве продажи земли, в том  числе иностранцам. Обозначилась тенденция: национальным республикам и округам, богатым ресурсами регионам — одни права, остальным — другие. Для республик статус договора с Центром стал выше Конституции РФ.

     В 1998 г. из рассмотренных Министерством  юстиции РФ 30 тыс. нормативных актов  субъектов РФ 30% оказались противоречащими Конституции РФ и федеральным законам. Основные нарушения относятся к деятельности органов государственной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обороту алкогольной продукции. Такие нормативные акты регионов разрушают единое правовое поле: граждане одного государства живут по разным законам в зависимости от места проживания.

     Особый  республиканский статус субъектов  РФ порождает и экономический  сепаратизм. Например, Татарстан на основе соглашения о межбюджетных отношениях:

• отчисляет в федеральный бюджет 1% подоходного налога, остальные субъекты РФ — 100%;
• оставляет 50% НДС, другие субъекты РФ — 25%;
• зачисляет в свой бюджет акцизы.

     В Тюменской области добываются 60% нефти, 95% газа от всей добычи в России. Но за счет природных ресурсов процветают компании с офисами в Москве, а область не только не стала вторым Кувейтом, но не имеет средств для самого необходимого. Областная администрация не может получить в управление хотя бы 5%-й пакет акций: реальные, а не формальные хозяева не намерены делиться.

     Если  Центр не контролирует свои структуры, демонстрирует неуправляемость де-факто (при наличии де-юре полномочий), то руководители регионов берут на себя более широкие полномочия, чтобы компенсировать слабости Центра. Возможности для этого имеются, так как Министерство имущественных отношений РФ реально не управляет государственной собственностью, а предприятия являются должниками региональных администраций (местных бюджетов). К должникам применяются такие меры, как реструктуризация, смена владельца, банкротство, в конечном счете, предприятия переходят в региональную собственность и передаются в управление предпринимателям и менеджерам.

     Субъекты  РФ претендуют также на участие в  выполнении функций по управлению предприятиями  федеральной собственности:

• реформирование, реорганизация, приватизация;
• передача в аренду или залог имущества или акций;
• предъявление исков о банкротстве.

     Для упрочения своего положения региональные лидеры включаются и в политическую борьбу. Они создают объединения для участия в выборах в Государственную Думу, чтобы повлиять на состав парламента, увеличить представительство от региона.

     Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реально не действует ни исполнительная ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с выборностью региональных и местных органов. Выборность населением принято связывать с демократией, а назначение — с авторитаризмом. Но это формальный и неподтверждаемый жизнью подход,

     Прямые  выборы непосредственно населением имеют смысл в масштабе среднего села или производственного предприятия. В районе или городе осознанный выбор  в пользу потенциального лидера могут сделать не более 50—100 человек, могущих знать его по деловым качествам, остальные голосуют или наугад, или под влиянием агитации. Это присуще и выборам более высокого уровня вплоть до главы государства. Фактически в развитых демократиях применяются не прямые выборы, а косвенные, т.е. выбирает не население, а уполномоченные кем-либо лица. Население не выбирает, а одобряет или отрицает кем-то сделанный выбор.

     Выборный  руководитель оказывается вне контроля сверху и снизу, ему не нужен сильный  вышестоящий орган власти, так  как он ограничивает поле для маневра. Глава региона становится независимым от Центра. Отвечая за все происходящее в регионе, его глава, со своей стороны, не имеет рычагов управления муниципальными образованиями.

     За 10 лет преобразований произошло  серьезное ослабление федеральной  власти России. Во многих регионах полномочные  представители Президента РФ в субъектах  РФ и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.

     Россия  оказалась перед выбором: или  решения Центра будут исполняться  на местах, или в регионах будут  сосуществовать две независимые  системы государственного управления — федеральная и региональная, что парализует управление. Поэтому  потребовались решительные меры, способные укрепить государственность  и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента РФ по введению полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращение полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, применению прямого президентского правления в регионах.

     Указом  Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849:

• утвержден перечень семи федеральных округов;   
• институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
• устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

     Целями  реорганизации являются обеспечение  реализации Президентом РФ своих  полномочий, повышение эффективности федеральных органов государственной власти, совершенствование контроля за исполнением решений федеральных органов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

     Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство, прежняя система не упраздняется, а как бы уходит на второй план. Эти  меры призваны оптимизировать президентскую  вертикаль управления, вывести федеральные структуры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их Центру. Федеральные округа не отменяют административно-территориальное деление, исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Таким образом, меняется управленческая структура без изменения полномочий региональных органов, создается параллельная система управления и контроля. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента РФ, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполнительной власти в регионах.

     Федеральные округа можно разделить на три  группы по уровню промышленного развития: высокий уровень (Северо-Западный, Уральский  округа), средний (Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский), низкий (Южный округ). Доля высокоразвитых федеральных округов в промышленном производстве превышает долю в численности населения.

     Новое федеральное деление, естественно, не решает всех проблем преобразования России в государство с сильной  центральной властью.

     Татарский сепаратизм

     История взаимоотношений Татарстана и российского  Центра за последнее десятилетие  включает в себя ряд этапов, когда  напряженность и противостояние сменялись дружбой и сотрудничеством.

     В национально-государственной структуре  СССР республика имела не очень высокий  статус: она была автономной республикой  в составе РСФСР, которая в  свою очередь входила в Союз республик. В конце 1980-х годов политическая элита Республики заявила о своих  претензиях на более высокий статус в рамках существующей национально-государственной  структуры. Эта идея уже давно дискутировалась между Татарстаном и союзным Центром. Еще в 1967 году руководство республики выступало с таким предложением. Для этого были свои аргументы: большая численность населения, высокий экономический и культурный потенциал, существующие в советской истории прецеденты, когда автономные республики получали статус союзных республик и т.д. По каким-то причинам эта идея не была принята союзным Центром. Возможно, союзный Центр в конце 1960-х годов был слишком консервативен и боялся резких шагов. Возможно, сыграло свою роль географическое положение Татарстана, поскольку союзными стали, как правило, окраинные республики. Тем не менее, Татарстан во многом по воле случая, стечения достаточно субъективных обстоятельств, остался лишь автономией в составе собственно России. Именно эта случайность делала шансы на повышение статуса вполне реальными.

     К этому надо добавить еще одно обстоятельство. В конце 1980-х годов борьба за «суверенитет», т.е. изменение национально-государственной  структуры СССР, стало одной из форм политической борьбы различных  элит в советском обществе. Элиты  союзных республик провоцировали  борьбу за «суверенитет», чтобы понизить политический вес союзного Центра. В ответ Центр поощрял «суверенные» претензии автономных республик, добиваясь  понижения статуса элиты самих  союзных республик, прежде всего  России.

     Используя сложившуюся благоприятную ситуацию, 30 августа 1990 г. Татарстан в одностороннем  порядке принял свою Декларацию о  государственном суверенитете и  объявил о своем превращении  в ТССР без приставки «А» (автономная). Руководство Татарстана рассчитывало, минуя российский уровень, договориться о своем новом статусе союзной республики с союзным Центром. Такая стратегия объясняет поведение татарстанской элиты, которая вступила в довольно жесткое противостояние с нарождающейся российской элитой во главе с Б.Ельциным. Летом 1991 г. Татарстан отказался принимать участие в выборах Президента России (в них участвовало лишь чуть более 1/3 населения) и провел собственные президентские выборы. В августе 1991 г. новоиспеченный президент Татарстана – М.Шаймиев поддержал «путчистов», которые представляли именно союзный Центр и противостояли республикам.

     С распадом СССР в конце 1991 года политическая ситуация резко меняется: союзный  Центр, к которому апеллировал Татарстан, исчезает, а его место занимает бывшее российское руководство. Татарстан  теряет союзника в политической борьбе и остается один на один с российским Центром. В 1992-1993 годах отношения  между ними продолжают ухудшаться. Татарские руководители провозглашают  «отдельный путь» экономических  преобразований, пытаясь дистанцироваться от экономических реформ российского  Центра, которые все больше становятся непопулярными. В Татарстане создается  негативный образ России, где, в отличие  от Татарстана, все плохо, нет стабильности, нет перспектив (при этом, правда, сама экономика республики испытывала примерно те же трудности).

     Пытаясь использовать возникшую правовую и  идеологическую неразбериху, а также  быстро нараставшие политические противоречия внутри российской элиты, Татарстан  по-прежнему активно эксплуатирует  идею своего «государственного суверенитета». Однако ее содержание претерпевает некоторое  изменение. Если раньше Татарстан пытался  превратиться в союзную республику в рамках СССР, то теперь руководство  Республики предложило сделать Российскую федерацию неким подобием СССР, в  котором национальные республики стали  бы союзными.

     В марте 1992 г. в Татарстане был проведен референдум о государственном статусе  республики, а в ноябре-декабре  того же года Республика приняла свою конституцию, в которой был установлен приоритет над другими законами, в том числе Конституцией России. В марте 1993 г. М.Шаймиев отказался  подписать российский федеративный договор. Правда, радикальные призывы  части татарстанской элиты придать  Татарстану совершенно независимый  статус наподобие статуса стран  СНГ – со своими вооруженными силами, своей денежной системой, своим гражданством – не были поддержаны татарстанским  руководством.

     В событиях октября 1993 г. в Москве М.Шаймиев  занимает нейтральную позицию. Татарстанский  президент выступает резко против нового проекта российской Конституции, отмечая ее несоответствие с положениями  Конституции Республики Татарстан. В конце 1993 г. Татарстан отказывается принимать участие в выборах  российских представительных органов  – Совета Федерации и Государственной  Думы, а также в утверждении  новой Конституции Российской Федерации (лишь 14% населения приняло участие  в голосовании).

     Тем не менее, именно зимой 1993-1994 годов в  отношениях между Татарстаном и  российским Центром происходят кардинальные изменения. Это было связано в  первую очередь с тем, что существенно  меняется политическая ситуация: в  России возникает более или менее  понятное и оформленное правовое пространство, прекращается на время  противостояние внутри российской политической элиты, новые политические институты  России становятся совершенно легитимными. В этой ситуации Татарстан и российский Центр достигают компромиссного соглашения о прекращении противостояния.

     15 февраля 1994 г. подписывается Договор  о разграничении полномочий между  Российской Федерацией и Республикой  Татарстан. В этом Договоре  Татарстан назван «суверенным  государством – субъектом международного  права», хотя одновременно говорится  об объединении с Россией с  «взаимным делегированием» полномочий. Татарстан из своей внешней  риторики убрал требования «суверенитета»  и превратился вроде бы в  обычный «субъект Федерации». В  конце 1995 г. руководители Татарстана вошли в состав Совета Федерации, и татарстанский представитель В.Лихачев даже занял должность заместителя Председателя Совета Федерации.

     Перемирие плавно превращается в крепкую дружбу. Сложилась парадоксальная ситуация: вчерашний «сепаратист» М.Шаймиев  становится одним из наиболее лояльных к Кремлю руководителей. Это объясняется, в частности, тем, что между Россией  и Татарстаном заключается целый  ряд двусторонних соглашений, в которых  татарстанское руководство фактически получает полную свободу действий внутри своей республики, а также беспрецедентные  экономические льготы во взаимоотношениях с Центром (в вопросах перечисления федеральных налогов, управления собственностью и т.д.). Тогда же М.Шаймиев публично поддерживает правительство В.Черномырдина, участвует в выборах в Государственную  думу и обеспечивает победу правительственного списка «Наш дом – Россия» (хотя сам войти в список отказывается). М.Шаймиев даже выступает за такие  радикальные шаги в экономической  реформе, как признание частной  собственности на землю и разрешение купли-продажи земли (Земельный кодекс РТ), а также за более энергичную приватизацию (Закон о приватизации госимущества).

     В 1998 г. новым премьером Татарстана был избран бывший министр финансов – 41-летний Ф.Минниханов, лидер «команды молодых экономистов» с довольно обширной программой преобразований.

     Итак, в результате заключенных соглашений напряженность во взаимоотношениях между Татарстаном и Центром  была снята. Однако по сути дела проблема не была решена, а только заморожена. Подписанный Договор фактически был неформальным соглашением между  татарстанским руководством и той  частью правящей российской элиты, во главе которой стоял Б.Ельцин. Правовые противоречия между законами России и Татарстана не были сняты. Попытки со стороны России (части  депутатов-«государственников», а также  Минюста РФ) инициировать вопросы  о нарушении Татарстаном российских законов и о несправедливом экономическом  положении республики ни к чему не привели. Кремль дорожил лояльностью  М.Шаймиева больше, чем чистотой правовых норм. Кстати, то, что соглашение Кремля и Татарстана было не столько правовым, сколько политическим и даже неформально-личностным, подтверждает и политика Кремля в  отношении Чечни, требования которой  не слишком сильно отличались от позиции  Татарстана. М.Шаймиев даже пытался  выступать в роли посредника между  Центром и Чечней, предлагая воспользоваться  «татарстанской моделью суверенитета». Однако модель оказалась неработающей, поскольку в ее основе лежали не юридические нормы, а политические и неформальные связи.

     Между тем, М.Шаймиев продолжает выступать  за реформирование Российской Федерации  на манер бывшего СССР. Он считает, что федерация должна быть договорно-конституционной или в крайнем случае – конституционно-договорной, но только в последнем случае формула должна вырабатываться при участии республик; предлагает в рамках России ввести процедуры принятия решений не простым большинством, а большинством народов; выступает за асимметричную федерацию; он делает решительное заявление, что «...Татарстан не позволит в одностороннем порядке менять свой статус, мы не на йоту не отступим от того, что записано в Договоре...». Именно в контексте этих идей понятно, в частности, ревнивое отношение татарстанского руководства к идее Союза России и Белорусии. Татарстан не желает вновь получить статус «несоюзной республики» и настаивает на том, чтобы статус Татарстана был равен в будущем Союзе статусу Белорусии.

     По-прежнему у населения сохраняется отрицательный  образ России: в феврале – марте 1997 г. на вопрос «как Вы оцениваете политическую ситуацию в России» негативные оценки высказали 82,6% татар и 87,3% русских, а  на вопрос «как Вы оцениваете политическую ситуацию в Татарстане» негативные оценки высказали лишь 22,8% татар и 34,2% русских.

     В Татарстане продолжается законодательная  деятельность, направленная на укрепление суверенитета. 10 февраля 1998 г. на обсуждение татарстанского парламента первый раз  был вынесен Закон о гражданстве  РТ. Тогда он не был принят депутатами, была создана комиссия по его доработке. В первом чтении Закон о гражданстве  был принят 15 апреля. В итоге более  жесткий вариант, в котором татарстанское  гражданство противопоставлялось  российскому, теперь был заменен на более мягкий, где были найдены формулировки двойственного толкования. Из проекта закона были исключены все те пункты, которые прямо противоречили российскому законодательству: например, была исключена статья о том, что прекращение российского гражданства не влечет за собой прекращения татарстанского гражданства, но осталось положение о возможности приобретения татарстанского гражданства лицами, не являющимися российскими гражданами.

     В 1999 г. наступил новый этап во взаимоотношениях Татарстана и Центра. Это связано  с грядущими российскими выборами в Государственную Думу и выборами президента России. Понимание того, что неформально-личностные обязательства  с Б.Ельциным ничего не означают для  нового президента России, предопределяют все дальнейшие шаги М.Шаймиева. Именно этим объясняется политический союз М.Шаймиева с наиболее популярными претендентами на должность российского президента – Е.Примаковым и Ю.Лужковым. Вхождение М.Шаймиева в блок Примакова-Лужкова-Яковлева «Отечество – Вся Россия» означает, что М.Шаймиев взамен своей политической поддержки и заранее заявленной лояльности пытается получить сохранение уже имеющегося статуса Татарстана. Любопытно, что этот политический союз имеет экономическое содержание: в марте 1998 г. было заключено соглашение между Ю.Лужковым, М.Шаймиевым и руководителями трех нефтяных компаний о передаче в собственность «ЛУКОЙЛа» и «Татнефти» по 13% Центральной топливной компании (принадлежит Москве).