Двойное гражданство

Введение

Население любого государства состоит из граждан этой страны, иностранных граждан и апатридов. При этом юридический статус граждан, иностранцев и апатридов различен. В то же время в силу различных обстоятельств многие люди становятся гражданами двух и более государств. В мировом сообществе это явление давно известно, но в то же время в теории и практике государственных отношений еще нет основательных разработок по двойному гражданству, несмотря на то, что данный институт существует реально во всем мире.

Для РФ это явление достаточно новое. В период Советского государства институту двойного гражданства фактически не уделялось внимания, можно сказать, что как таковая проблема не стояла. Был заключен ряд однотипных договоров, направленных на устранение двойного гражданства. Само получение второго гражданства запрещалось законом, а в условиях тоталитарного режима получение гражданства иного государства могло расцениваться как измена родине.

После распада СССР в связи с изменением режима на демократический легализовались многие социальные институты, получили статус правовых, в том числе и многогражданство. Для России возникло много неурегулированных новых правовых явлений, одно из них – это институт двойного гражданства.

Для России, для ее сотрудничества с другими государствами, прежде всего с государствами СНГ и Балтии, проблемы двойного гражданства имеют большое значение. В первую очередь это связано с тем, что в результате возникновения новых независимых государств на территории бывшего СССР  прежнее единое гражданство перестало существовать. Изменяется и правовой статус граждан бывшего СССР, проживающих на территории этих новых государств.

Целями данной работы является выявить основные тенденции развития института двойного гражданства, определить основные способы регулирования бипатризма,  установить причины возникновения двойного гражданства путем рассмотрения истории гражданства как правового института, зарождения и развития двойного гражданства, способов его регулирования или сокращения случаев многогражданства.

На основе международных документов, законодательства зарубежных стран, РФ и государств СНГ и стран Балтии, установить степень урегулированности данного правового института  путем анализа законодательства различных стран;  выяснить, отношение государств и мирового сообщества в целом  к данной проблематике, посредством  рассмотрения  мнений относительно бипатризма.  Также необходимо выявить и рассмотреть проблемы, которые возникают и могут возникнуть в связи с двойным гражданством лица, чтобы попытаться найти приемлемые решения для урегулирования вопросов двойного гражданства.

В дипломной работе приведены мнения многих теоретиков, практиков – специалистов в области гражданства, отношения которых к институту двойного гражданства различны. Некоторые видят в нем объективную реальность, с которой не следует бороться, а необходимо регулировать (А. Микитаев). Другие же, наоборот, относятся к многогражданству резко отрицательно, усматривая в этом институте только отрицательные моменты (В.Карташкин). Однако ряд юристов видят в этом институте решение множества проблем, таких как, гармонизация законодательства, т.е. сближения правовых систем. (А. Шипко).

Также различные позиции занимают государства по отношению к многогражданству. Например, различные государства Южной Азии совершенно сознательно допускают накопление гражданств, создавая значительно облегченные условия для получения гражданства представителями ассимилированных этнических групп. Также граждане и иностранцы в США  имеют право, соответственно, получить гражданство иного государства и натурализоваться в США без отказа от прежнего гражданства. Великобритания же, наоборот, установила в своем законодательстве, что если лицо в силу рождения является гражданином Великобритании и принимает иное гражданство, то теряет британское гражданство.

Отношения государств к бипатризму различны в силу политических, экономических и социальных факторов. Устанавливая возможность получения двойного гражданства или не принимая его, государство всегда преследует определенные политические и экономические цели.

В настоящее время институт двойного гражданства в международной практике и законодательстве РФ только формируется. Двойное гражданство – это объективный процесс, который требует правового урегулирования  как национальным законодательством, так и на международном уровне.

Глава.1. История становления и развития института двойного гражданства.

Параграф.1. Развитие двойного гражданства в европейской цивилизации

 Наиболее ярким примером применения института гражданства для решения  государственных задач может служить Рим с его развитой системой  многоступенчатого гражданства, стимулирующей развитие империи. Современных государствах от такой многоступенчатой модели осталось деление населения страны на «граждан» и «не-граждан»  промежуточными состояниями: «имеющий право на временное проживание  и «имеющий вид на жительство», — определяемыми системой цензов  (оседлости, квалификации, семейного положения, имущественным,  политической или экономической полезности) и регулируемыми   конституционным (государственным) правом.

Гражданство древности не подвергалось правовому оформлению и не являлось однотипным. Например, законы Хаммурапи не содержали статей, относительно гражданства, исходили из того, что люди не одинаковы по своим юридическим возможностям, по своим правам и обязанностям по отношению к государству и друг к другу.1  Древнееврейское законодательство в отношении регламентирования граждан только содержало разрешение разноплеменных браков.2 Хотя это нельзя отнести к возникновению двойного гражданства, т.к. это были еще не отдельные государства, а объединение общин и племен в протогосударство.3 В Древнегреческом государстве  индивид признавался гражданином только в своем полисе (общине), находясь вне его он терял это качество. Как государственно-правовое явление гражданство оформилось вместе с возникновением первых рабовладельческих государств (Афины, Спарта,  Рим). В Греции формой государственной организации выступали полисы, представляющие собой небольшие города-государства. Само слово означало и город, и государство, вернее, объединение с единой властью и общественной жизнью. Сфера частных интересов граждан в полисе была достаточно узка. Многие вопросы семьи, образования представлялись грекам делом общественным. Поэтому понятия полиса шире государства в современном понимании слова, это политически организованное общество. Полис – первая в истории человечества форма сообщества, которую можно определить как гражданский коллектив.4 В древних полисах с гражданством были связаны прежде всего политические права: свобода, право на решение государственных дел, участие в правосудии и т.д. такими правами наделялись лишь  те, кто не занимался физическим трудом, труд был постыдной обязанностью, выполнение которой исключало человека из сферы гражданства и равенства. Своеобразие гражданства в  древности заключалось в том, что гражданство не имели не только рабы, но и многие свободные люди, проживающие на территории полиса, не имели гражданства. В большинстве греческих полисов основанием для получения гражданства являлось обладание земельной собственностью и происхождение из определенной семьи, рода и дема. По закону 451 г. до н.э. гражданином мог считаться афинянин, рожденный от состоявших в законном браке родителей, каждый из которых был афинским гражданином5. Изучая природу гражданства, ученые отмечают, что совместное проживание с гражданами не означало признания за лицом права гражданства. Правами гражданства не обладали и не достигшие совершеннолетия юноши, хотя и рожденные от граждан полиса (общины), а также женщины и старцы. Также гражданство в древности имело внутреннюю градацию. Все граждане делились по способу возникновения у них гражданства на две основные группы. В первую входили лица, «родившиеся гражданами» (cives nati), вторую составляли лица,  «сделанные гражданами» (cives facti), причем, последняя имела довольно неоднородный состав. В нее входили как отдельные лица, так и целые общины, получившие права гражданства, сюда также можно отнести лиц, получивших гражданства в силу отпуска на волю. Граждане различных полисов могли заключать браки между собой, некоторые греческие государства даже между собой заключали договоры с дружественными полисами о полноправности браков своих граждан. Дети от таких браков получали особое название «метроксены». В доперикловы времена они признавались полноправными гражданами Аттики.6

В отличие от Афин, основу прав гражданина в Спарте составляло владение клером, участие в государственном воспитании (arore) и совместных трапезах (сисситиях). Наряду с полноправными гражданами с юридической точки зрения в греческих городах существовали лица с неполными гражданскими правами, лишенные права занимать все или некоторые административные должности. В этой связи в истории гражданства состав граждан по объему правоспособности делился на две группы: граждан полного права, обладавших и политической и семейно-имущественной правоспособностью и граждан урезанного права, имевших ограниченную правоспособность. Обязанности граждан заключались в защите государства от внешних и внутренних врагов, защите правовых установлений, в повиновении законам и участии в отправлении культов. Беспрекословное выполнение этих обязанностей закреплялось в клятвах эфебов и государственных служащих.7 Если по естественному праву все люди формально равны, то в плане исторически определенных национальных правовых систем наблюдаются ограничения: по отношению к рабам и чужеземцам право отдельной гражданской общины выступает привилегий. Полноправными лицами являются только члены этой общины. Римлянин оставался римлянином везде, где простиралась власть и юрисдикция империи, и сохранял все особенности своего правового положения.8

К концу древнейшего периода римского частного права юридические различия между двумя основными категориями римского гражданства – патрициями и плебеями – в общем, стираются, последние становятся полноправными римскими гражданами. В современности принцип привилегированности  видоизменился с юридической точки зрения, но, по сути, содержит в себе то же содержание (исключая отношения к рабам): в государстве юридически закреплено, что все равны перед законом, но политическую свободу могут отправлять только граждане этого государства, иностранцы пользуются теми же правами и свободами, что и граждане, за исключениями, предусмотренными законом или международными договорами.

Разложение рабовладельческого строя и формирование феодального общества внесли изменения в понимание гражданства. На смену понятие «гражданство» приходит понятие «подданство», характеризующее личную зависимость вассала от сюзерена.9 С XII в. на земли, которые выдавались сеньорам, составлялся письменный акт – инвентарь, который становился правовой формой заключения вассальных отношений. Соединение лично-служебных отношений с признанием взаимных прав по поводу земельной собственности – пожалованной вотчины (одному – номинальное господство, другому – реальное, полезное) – с одновременным встраиванием этих отношений в распределенную систему государственной власти на основе иммунитетов и означало завершение исторического становления нового порядка – феодализма.10 Феодальное общество строилось на отношениях господства и подчинения, поскольку никто в нем не был свободен полностью, и каждый имел своего господина. Феодал обладал вотчиной, в пределах которой осуществлял суверенную волю, обладал правами публичной власти и рассматривал население как своих подданных. Феодал же, в свою очередь, был в подданстве у монарха. Вотчин у феодала могло быть несколько, и они могли находиться под юрисдикцией разных монархов, которым первый присягает. Например, в Германии князья могли держать свои лены и от негерманских государей, некоторые уже в XII в. оказались в вассальных отношения с несколькими монархиями Европы11. В итоге получается, что феодал находится в подданстве сразу у двух или более монархов, следовательно, имеет принадлежность к нескольким государствам. Вотчина и подданство передавались по наследству.  Некоторые авторы видят в это возникновение двойного гражданства. В этот период многогражданство могло появиться только у высшего сословия в виду того, что крестьяне были прикреплены к земле и не могли свободно передвигаться от одного феодала к другому. После отмены крепостного права ситуация резко изменилась. Крестьяне, в поисках заработков, переходили с одной земли на другую, попадали в подданство то к одному господину, то к другому. Также к историческим причинам возникновения гражданства можно отнести многочисленные войны.12 Во время военных действий большое количество людей пересекали большие пространства, оставались на чужой территории в качестве военнопленных, позже ассимилируясь там. Некоторые оставались добровольно в другом государстве, в силу различных причин, кто был вынужден остаться по долгу службы, да после отпадения необходимости не уезжали.

На смену феодальному строю пришел капитализм,  в основе которого лежала частная собственность на средства производства. Социальная революция всегда определяет не только новый характер государственной власти, но и новые позиции по отношению к праву, законности и органично из них вытекающей проблеме правового положения личности в обществе. Политико-правовая идея гражданства исторически тесно переплетена с идеями равенства и народного суверенитета, поскольку с гражданством связывалось уничтожение феодальных сословий и привилегий, право на участие в осуществлении государственной власти. С этого момента гражданин перестает быть исключительно объектом властвования, становится субъектом власти. Понятие «подданный» было отброшено, как символ политического бесправия и угнетения. Поскольку институт подданства подразумевает не только подвластность монарху, но и феодальную зависимость от него, то в содержательном плане под подданством понимается пассивная принадлежность лица к государству, что, в конечном счете, делает его объектом международно-правового регулирования, а под гражданством понимается совокупность прав и обязанностей лица по отношению к государству, которая исключительно входит во внутренние дела государства. Гражданство по своей природе предполагает не только наличие обязанностей, но и определенные политические права для членов этого общества. Таким образом, гражданство, пришедшее на смену подданству в период буржуазных революций, отличается от последнего наличием политических прав и свобод.13 Появление гражданства потребовало его законодательного закрепления и регулирования. Например, вопросам состояния французского гражданства был посвящен и второй раздел Конституции 1971 года, в котором в частности, говорилось, что французскими гражданами считаются иностранцы: непрерывно в течение 5 лет приобретшие во Франции недвижимость. Кроме того, они должны принять гражданскую присягу на верность нации, закону и королю. В этом же разделе Конституции были закреплены и основания утраты французского гражданства: одним из оснований  к ним относились и  натурализация в иностранном государстве.14 Это указывает на то, что в этот период законодательство было направлено на недопущение возникновения двойного гражданства.

В период буржуазных революций и становления капитализма миграция населения увеличилась даже по сравнению с миграцией лиц после отмены крепостного права. В этот период встала серьезная проблема гражданства населения, законодатели государств вынуждены были предпринять меры по закреплению лиц за своим государствам. Так принцип «права крови» был возвращен в европейское право только с принятия,  так называемого, кодекса Наполеона. Ряд авторов, в том числе русский дореволюционный юрист В.И.Александров, считал это следствием признания прав отдельного лица. Но, по мнению английского юриста Дж. Уэстлейка, этот принцип в  европейском праве укоренился не в качестве признака расширения прав лица, а в результате расширения сферы власти государства. Представляется, что восстановление принципа «права крови» на самом деле связано с утверждением концепции личной юрисдикции государства над своими подвластными, вызванной усилением миграции населения в эпоху становления капитализма.15

 В международном сообществе универсальные  договоры, касающиеся гражданства, заключаются достаточно редко, это связано с тем, что государства решают  данные вопросы своим внутренним законодательством или же заключением двусторонних договоров, как правило, между государствами, принадлежащих к одной социально – экономической системе.  Договоры в области гражданства можно разделить на две основные группы: договоры об устранении двойного гражданства и договоры об устранении безгражданства (апатризма), хотя некоторые международно-правовые акты содержат положения, направленные на устранение как бипатризма, так и апатризма.16

 Первой многосторонней конвенцией  по вопросам гражданства была  Конвенция о статусе натурализованных  лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительства в государстве происхождения, принятая в Рио-де-Жанейро в 1906 году. Участниками конвенции являются 11 американских государств, включая США.  Она устанавливает правило о том, что возвращение натурализованного лица в государство прежнего гражданства имеет следствием утрату натурализации и реинтеграцию в первичном государстве.17 Кодекс Бустаманте 1928 года, участниками которого являются 15 латиноамериканских государств, утвердил суверенное право государств определять гражданство согласно собственному законодательству, а также отметил значение домицилия в вопросах гражданства. В случае коллизий между законом происхождения и законом домицилия предпочтение отдается последнему18. США и латиноамериканские страны заключали между собой, также с Испанией и Португалией серию двусторонних договоров, направленных на урегулирования гражданства. Другой крупной региональной системой договоров по вопросам населения является система договоров арабских стран и Турции. Договоры Турции связаны с ликвидацией Османской империи и изменением суверенитета над уступаемыми территориями, в то время как договоры арабских стран являются результатом обретения мим независимости.19 Кроме того, арабскими странами заключен ряд договоров по вопросам населения с европейскими государствами. В 1952 году между арабскими государствами была заключена Конвенция относительно гражданства арабов, проживающих вне своей родины. В этой конвенции участвуют практически все арабские государства. В качестве критерия определения государственной принадлежности лица, которое происходит из государств Лиги арабских государств (ЛАГ), она закрепила принцип места происхождения. Конвенция закрепила также принцип денационализации при натурализации в другом государстве – члене ЛАГ. В 1954 году государствами – членами ЛАГ был заключен Договор о гражданстве, который закрепил следующие нормы, направленные на устранение двойной государственной принадлежности: укрепление принципа единства гражданства семьи и облегчение арабской женщине как сохранения своего, так и приобретения, по желанию, гражданства мужа при заключении  смешанного брака; принцип «права крови» отца при приобретении гражданства по рождению и производном изменении гражданства детей, рожденных в законном браке, и «права крови» матери применительно к внебрачным детям; разрешительный порядок экспатриации и натурализации; предоставление права выбора гражданства бипатридам и лицам, которые приобрели свое гражданство в силу рождения на территории другого государства – члена ЛАГ.

Многостороннее соглашения заключались и других регионах. Так, например, было заключено в 1950 году соглашение между скандинавскими странами – Швецией, Норвегией, Данией. Оно было заключено с целью облегчения натурализации граждан одного скандинавского государства в другом и упрощения восстановления в гражданстве лиц, утративших гражданство одного договаривающегося государства по причине натурализации в другом. Согласно договору, место рождения и место проживания в другой скандинавской стране приравнивается к рождению или проживанию в собственном государстве; этот режим относится только к лицам, которые приобрели гражданство скандинавского государства путем рождения уже во втором поколении, т.е. если родители этого лица тоже были гражданами по рождению данной скандинавской страны, в возрасте от 21 до 60 лет; к лицам, имеющим 10-летнюю оседлость в другом скандинавском государстве и не подвергавшимся в это время уголовному наказанию.20 Соглашение было обновлено 15 января 1969 года, когда в нем приняла участие Финляндия. В соглашение добавлялись статьи, содержащие условия наиболее благоприятствования для скандинавских стран, а именно, утрата гражданства по причине длительного отсутствия в стране гражданства не наступала, если лицо в течение этого времени семь лет прожило в другом скандинавском государстве, также был отменен 60-летний предел возраста, ценз оседлости сокращен до семи лет (сноска 10).21

Первая попытка универсальной кодификации вопросов гражданства была предпринята на Гаагской конференции по  кодификации международного права 1930 года. На этой конференции была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права (ст.1 Конвенции).  Исключения в последствии были сделаны для дипломатических работников в соответствии со ст.2 Факультативного  протокола  о приобретении гражданства от 18 апреля 1961 года, направленные на предотвращения возникновения множественности гражданства22. Закрепила принцип равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства, в то же время, сделала поправку на то, что если лицо обладает несколькими гражданствами « может рассматриваться каждым  из государств, гражданством которого оно обладает, в качестве своего гражданина».23

Гаагская Конвенция отвергла правомерность защиты государством бипатрида перед государством,  гражданством которого   лицо также обладает;  утвердила принцип эффективного гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве; предложила гарантии против возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. Конвенция содержала ряд статей, гарантирующих женщин от безгражданства при заключении брака. Эти стать исходили из неравноправия женщины, т.е. женщина при вступлении в брак с иностранцем по национальному  законодательству государства теряла свое гражданство, то это обуславливало приобретение гражданства мужа (ст.9). Ситуация измениться в связи с принятием Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 года (открыта для подписания и ратификации резолюцией 1040 (XI) Генеральной Ассамблеи от 29 января 1957 года)24, в которой устанавливаются нормы, в соответствии с которым гражданство мужа не может автоматически отражаться на гражданстве жены, женщина, состоящая в браке с иностранцем, может по собственной воле избрать гражданство мужа.   Также положения касались относительно гражданства детей, в том числе при усыновлении. Конвенция вступила в силу в 1937 году для ратифицировавших ее 13 государств (Бельгия, Бразилия,  Великобритания, Бирма, Норвегия, Польша, Канада, Австралия, Индия,  Китай, Монако, Нидерланды, Швеция).

На Гаагской конференции был подписан также протокол относительно военной обязанности в некоторых случаях двойного гражданства. Согласно протоколу, лицо,  имеющее гражданство двух или более государств и обычно проживающее в одном из этих государств и фактически связанное с ним больше, чем с другими государствами, освобождается от воинской повинности во всех других государствах, гражданством которых оно также обладает.

В 1936 году в Гааге была заключена новая многосторонняя Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве, преамбула которой начинается с декларативного заявления о том, что каждое лицо должно иметь только одно гражданство. Эта конвенция содержала ряд статей, перенятых от Гаагской конвенции 1930 года, и положение, основанное на отрицании двойного гражданства, дающее право государству гражданства  лица осуществлять защиту бипатрида против государства, гражданством которого данное лицо также обладает. Конвенция вступила в силу в 1937 году. Ее участниками являются 10 государств (Бразилия, Канада, Китай, Великобритания, Индия, Голландия, Швеция, Норвегия, Польша и Монако). В последствии Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 году была принята Всеобщая Декларация прав человека (принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года)25, которая явилась первым в истории международных отношений документом универсального характера, провозглашавшим перечень прав и свобод человека, в силу своей авторитетности и широкого применения она стала, несмотря на свою первоначальную форму резолюции Генеральной Ассамблеи, имеющей рекомендательный характер актом, обладающим обязательной юридической силой.26 Декларация  ст.15 определяет основополагающий принцип, что каждый человек имеет право на гражданство, никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Принимается в 1950 году региональная  конвенция европейских стран27, которая также претендует на основополагающий закон в сфере охраны прав человека на международном уровне. Эта конвенция не могла игнорировать вопросы гражданства: она указывает на запрет дискриминации в правах на гражданство по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным обстоятельствам.28 Позже принимается ряд универсальных договоров, направленных на сокращение безгражданства и определение юридического статуса апатрида (Конвенция о сокращении безгражданства года принята 30 августа 1961 Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи от 4 декабря 1954 года, Конвенция о статусе апатридов принята 28 сентября 1954 года конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 526 А (XVII0) Экономического и Социального Совета от 26 апреля 1954 года)29, также ряд других конвенций, регулирующих вопросы гражданства.

В 1966 году Генеральной Ассамблеей принимается Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах. Они вступили в силу в 1976 году.  Эти документы более конкретизировали права человека, чем во Всеобщей декларации прав человека, в частности, Международный пакт о гражданских и политических правах гарантирует такие права, как право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, на свободное передвижение и свободу выбора местожительства, право покидать любую страну, возвращаться в свою собственную страну.

В рамках Совета Европы 6 мая 1963 года была принята Конвенция о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства, подписанная в 1963 году Австрией, Бельгией, Кипром, Данией, ФРГ, Францией, Норвегией, Швецией, Турцией и Великобританией.30 Она предусматривает, что лицо при приобретении гражданства одной стороны автоматически теряет гражданство другой договорившейся стороны, не допускается сохранение прежнего гражданства (ст.1). Хотя в статьях содержаться условия, при которых государство не может отказать в согласии гражданину отказаться от второго гражданства, не допускается препятствовать лицу при желании отказаться по собственной воле от гражданства от одной из стран (ст.2)31. Меры по сокращению многогражданства также затрагивают и несовершеннолетних, возраст определяется по внутреннему законодательству государств. Государству дается полномочия по собственному усмотрению решать, какое гражданство несовершеннолетний может утратить, но при достижении совершеннолетия может восстановить прежнее гражданство путем свободного волеизъявления. Что касается прохождения воинской службы, то конвенция исходит из того, что страны  считают желательным, чтобы лица, обладающие гражданством двух или  более Договаривающихся сторон, были обязаны исполнять свою воинскую  повинность в отношении лишь одной из этих Договаривающихся сторон (преамбула Конвенции). В связи с этим гражданам предоставляется возможность самим выбирать страну – прохождения воинской службы, в противном случае любое такое лицо обязано исполнять воинскую повинность в отношении Стороны, на территории которой оно обычно проживает (ст.6). Протоколом о внесении изменений от 24 ноября 1977 года было дополнено, что гражданин, имеющий гражданство двух и более государств, прошедший воинскую службу   в одной из сторон, считается исполнившим свою воинскую обязанность в отношении любой  другой Стороны или Сторон, гражданином которых оно также является (ст.2). Однако позднее все чаще признавалось, что многочисленные проблемы,  касающиеся гражданства, в частности множественного гражданства,  рассмотрены в этой Конвенции недостаточно глубоко. Некоторым из этих  проблем были посвящены протоколы, открытые для подписания в 1977  году. В 1993 году был открыт для подписания  Второй протокол  поправках к Конвенции. В 1977 году Комитет министров Совета Европы принял две Резолюции: одну гражданстве супругов с разным гражданством, а другую - о гражданстве  детей, рожденных в браке (соответственно Резолюции (77)12 и 13)32. В первой Резолюции предлагалось, чтобы правительства государств -   членов предприняли шаги, с тем чтобы супруги - иностранцы их граждан  могли получать их гражданство на более льготных условиях, чем те которые обычно действуют для других иностранцев, а также устранить   различия между мужьями - иностранцами и женами - иностранками в том,  что касается приобретения гражданства. Во второй Резолюции  предлагалось, чтобы правительства предоставляли или облегчали  приобретение их гражданства детьми, рожденными в браке, если один из  родителей является их гражданином. В  1988 году она приняла Рекомендацию по проблемам   гражданства в смешанных браках. В рекомендации Ассамблея отметила,  что желательно, чтобы каждый из супругов смешанного брака имел право приобрести гражданство другого супруга без утраты гражданства  происхождения; кроме того, дети, рожденные в смешанных браках, также  должны иметь право приобрести и сохранить гражданство обоих  родителей. В декабре 1992 года Комитет экспертов по множественному  гражданству предложил провести исследование возможности  подготовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на  современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемлемым для всех европейских государств образом. На основе этого исследования в  ноябре 1993 года комитет  приступил к подготовке проекта текста. Европейский комитет по правовому сотрудничеству подготовил окончательный текст проекта Конвенции, который был принят Комитетам министров 14 мая 1997 года, которая была  открыта для подписания 4 ноября 1997 года.33

Параграф.2. Развитие двойного гражданства в России

      В начале xx века в царской России отсутствовало гражданство – вместо него было развито подданство.34 Официальное признание термин «подданство» получил не ранее второй половины XVII в. По «Соборному Уложению» царя Алексея Михайловича 1649 г. Подданство еще неизвестно, вместе с тем, в нем содержится специальная глава «О посадских людях», посвященная регламентации жизни городских жителей.35 Есть основания полагать, что именно после принятия Земским Собором «Соборного Уложения» 1649 г. в России появляется термин «подданство», применявшийся для обозначения принадлежности к государю.36 Подданные разделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом: природные подданные (дворяне, духовные лица, городские обыватели, сельские обыватели), инородцы (евреи и восточные народы), финляндские обыватели. Природные подданные законодателем разделены на лица неподатного состояния, которые обладали большим объемом прав, например, как свобода передвижения, бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи, и на лица податного состояния, которые ограничены в этих правах. В Российской Империи для принятия иностранца в русское подданство требовалось его предварительное поселение на территории империи. Закон «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» предусматривал, что иностранец должен сначала заявить о своем желании поселиться на территории империи с объяснением причин и рода занятий, после этого он получал от губернатора той области, где он хотел поселиться, свидетельство со дня подписания которого заявитель признавался «водворенным в России». Однако до принятия его в подданство на него распространял свое действие закон об иностранцах. Иностранца принимали в  русское гражданства только после непрерывного пятилетнего проживания на территории, хотя  за особые заслуги с разрешения министра внутренних дел срок проживания мог быть сокращен. Принятие в подданство осуществлялось путем принесения присяги в установленной форме.37 Не допускались к принятию  в подданство замужние женщины отдельно от мужей, евреи, дервиши. Министр внутренних дел мог отказывать в принятии в подданство даже в том  случае, если иностранец удовлетворял всем требованиям закона.

После революции 1917 года первым официальным документом, в котором подданные бывшей Российской империи именовались гражданами, было Обращение Военно-революционного комитета при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов «К гражданам России», обнародованное 7 ноября 1917 г.  В декрете ВЦИК от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» говорилось: «Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, титулы – княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование – граждан Российской  Республики».38  Первым правовым актом, регулирующим вопросы гражданства Российской республики, стал декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства». Помимо декрета , вопросы гражданства регулировали также принятые декреты: декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство», декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей». Регламентируя порядок приема в советское гражданство, декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. и декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. устанавливали  общее правило, согласно которому всякий иностранец, проживающий на территории РСФСР, принимался в советское гражданство местными Советами по месту своего жительства. Это было связано с тем, что после революции в стране оказалось 1, 5 млн. польских земель и около 2, 5 млн. жителей других стран – военнопленные из немецкой, австро-венгерской, турецкой и болгарской армий, революционеры-эмигранты, беженцы и т.д. они были непосредственными свидетелями и отчасти участниками революции. Лишь в отдельных исключительных случаях, когда ходатайствующий о принятии в советское гражданство иностранец проживал за границей, вопрос о принятии его в гражданство решался высшим органом государственной власти – ВЦИК.39