Эффективность антикризисных мер в России

1. 5 Эффективность антикризисных мер в России

Ограниченность  ресурсов и резервов правительства  в условиях, когда быстрый выход  из кризиса становится все менее  вероятным, выступает предпосылкой сдвига в экономической политике от «оперативно-тактических» мер, направленных на смягчение кризиса, к мерам, ориентированным  на его преодоление. В период острой фазы кризиса сокращение горизонта  экономической политики было неизбежным, но систематический мониторинг принятых мер и структурированная предварительная  оценка новых мер позволят его  удлинить и увязать текущие действия правительства с ранее заявленными  стратегическими приоритетами.

К настоящему времени  правительство РФ сформировало и  реализует широкий набор антикризисных  мер, уникальный по количеству форм и  направлений воздействия государства  на экономику, по объемам используемых ресурсов¹.

С начала проведения антикризисной политики в качестве приоритетов были заявлены:

— поддержка (обеспечение стабильности) финансового сектора;

— социальная поддержка населения, сохранение и создание новых рабочих мест;

— поддержка отдельных, наиболее чувствительных к кризису отраслей реального сектора экономики на основе стимулирования внутреннего спроса и импортозамещения;

— поддержка системообразующих и градообразующих предприятий.

После завершения цикла принятия «пожарных мер», а  также с осознанием длительности кризиса усиливается объективная  потребность в системной оценке антикризисной политики государства  по отношению к реальному сектору экономики. При проведении оценки антикризисных мер в рамках нашего проекта основное внимание уделялось не обсуждению целесообразности той или иной меры, а оценке используемых инструментов государственного регулирования (воздействия), соответствующих правил, а также механизмов, обеспечивающих их выполнение.

Принципы  оценки антикризисных  мер

Оценивать влияние  антикризисной политики на реальный сектор экономики в целом пока рано. Мы сконцентрировали внимание экспертов на оценке вероятных ограничений, проблем и рисков, связанных с реализацией антикризисной политики, поскольку:

— не бывает «идеальных» мер, но требуется фиксация возможных рисков. Потенциал даже самых замечательных идей может быть существенно ограничен «дизайном» нормативных решений и последующим администрированием;

— возможно (иногда неизбежно) противоречивое влияние принятых мер на уровне отдельных секторов, но необходимо охарактеризовать потенциальные конфликтные зоны. Важно оценить, как именно изменяется распределение выгод и издержек среди различных групп компаний и стейкхолдеров предприятий под влиянием принятых мер;

— необходимы эффективный мониторинг и возможность «настройки» тех или иных мер;

— отдельные тактические меры характеризуются высокими издержками «выхода» (прекращения применения), некоторые меры неизбежно будут противоречить выбранным ранее подходам к решению стратегических задач развития российской экономики, поэтому надо искать новые пути и механизмы решения таких задач;

— формирование и реализация антикризисных мер во многих случаях требуют оперативности, ручного управления и принятия «волевых решений», но это должно компенсироваться более высокой транспарентностью результатов выбора и лучшей его аргументацией.

Суть нашего подхода — проведение «сквозной» экспертной оценки всех рассматриваемых мер в едином «формате» по следующим направлениям:

— инструменты, задействованные для реализации меры, их функциональная направленность, сроки действия, ориентировочные объемы бюджетных затрат («выпадающих» доходов);

— оценка с позиций соответствия или отхода от ранее установленных долгосрочных направлений (принципов) государственной политики;

— идентификация основных групп бенефициаров и проигравших от реализации меры (в том числе в разрезе отраслей, масштабов бизнеса);

— оценка мотивационного потенциала меры (стимулирование предприятия к развитию, росту, инновациям), наличие поведенческих требований;

— оценка основных рисков (искажения в «правилах игры», усиление неопределенности в бизнес-среде, ограничение конкуренции, непрозрачность применения, условия для принятия оппортунистических решений, сложность администрирования);

— сопоставление особенностей действия меры (инструмента) в фазе кризиса и фазе перехода экономики к росту, выявление возможных «ловушек» при переходе к росту (риски формирования «неэффективных равновесий»);

— определение факторов, влияющих на эффективность меры (в силу ее «конструкции», необходимости «настройки», влияния других мер, внешнего институционального окружения).

Главными содержательными  критериями отбора мер для анализа  были:

— направленность на поддержку (развитие) реального сектора экономики. При этом учитывались также меры социальной направленности, влияющие на рынок труда и (или) стимулирующие спрос на продукцию (услуги) отдельных отраслей, но не рассматривались меры по обеспечению стабильности финансовой и банковской системы, а также связанные с совершенствованием корпоративного права;

— заметные изменения в положении и поведении хозяйствующих субъектов как за счет изменений в регулировании, так и в силу «настройки» действующих или появления новых инструментов реализации государственной политики;

— существенное перераспределение объемов государственных ресурсов при применении отдельных инструментов государственной поддержки.

В итоге был  определен перечень из примерно 100 мер, заявленных в качестве антикризисных, которые можно было оценить (имелись принятые нормативные акты или формулировка этих мер оказалась достаточно четкой и подробной)².

Информационной  основой для оценки антикризисных мер служили соответствующие нормативные акты (законы, постановления, распоряжения, приказы). Общий принцип: использование только публично доступных документов, в том числе материалов к заседаниям правительства РФ и стенограмм (тезисов) выступлений лиц, принимающих решения, размещенных на официальных сайтах органов власти.

Определить круг антикризисных мер оказалось  непросто. Некоторые меры, ныне заявляемые как антикризисные, были сформулированы или обсуждались достаточно давно. Еще одна проблема — наличие множества  квазигосударственных мер (действия крупных госкомпаний, системообразующих банков) в «фарватере» государственной антикризисной политики, оценить которые весьма сложно ввиду их непрозрачности. Для предварительного отбора мы использовали формальный принцип, выделяя меры, которые были официально заявлены как антикризисные.

Антикризисные меры: основные задачи

В весьма сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) был заявлен широкий набор  антикризисных мер по поддержке  реального сектора экономики, реализация которых потребовала не только разработки и принятия множества нормативных  правовых актов, но и формирования новых  механизмов «ручного управления» по ряду инструментов. Многие меры реализовывались  в условиях жестких временных  ограничений, сильнейшего давления различных групп интересов³.

В результате резко возросла нагрузка на административную систему, что в некоторых случаях привело к «рассинхронизации» практической реализации мер. Так, отметим существенную задержку с размещением госзаказа (и, как следствие, вынужденное расширение набора мер по привлечению финансирования для крупнейших, системообразующих компаний, предприятий оборонно-промышленного комплекса — ОПК). Но самое главное — возник разрыв между принятием нормативных актов и практической реализацией соответствующих мер. Возможно, по указанной причине усилилось стремление принимать дополнительные меры. Все это привело к своеобразным догоняющим друг друга «волнам»⁴ формирования мер по отдельным отраслям (секторам), направлениям экономической политики и определило множественность и разнородность итогового набора антикризисных мер к марту 2009 г. В то же время проведение антикризисной политики позволило ускорить реализацию ряда ранее запланированных стратегических мер, особенно в части развития корпоративного регулирования, поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП), совершенствования налогового регулирования.

В связи с  этим представлялось важным реконструировать задачи антикризисной политики, исходя из состава и особенностей реализуемых мер. В основном антикризисные меры направлены на решение следующих задач:

— расширение доступа предприятий к финансовым ресурсам (прямое кредитование госбанками, финансовыми институтами развития, их капитализация; стимулирование частного кредитования путем предоставления субсидий по процентным ставкам и госгарантий; рекомендации банкам по кредитованию; расширение условий для привлечения капитала на основе выпуска акций и облигаций и их выкупа уполномоченными организациями);

— снижение нагрузки на бизнес (налоговой нагрузки, вывозных таможенных пошлин, административной нагрузки; ограничение роста тарифов на услуги и продукцию субъектов естественных монополий);

— смягчение негативных социальных последствий и развитие рынка труда (увеличение пособий по безработице, софинансирование региональных программ занятости, ограничения на использование иностранной рабочей силы);

— стимулирование внутреннего спроса (госзакупки, авансирование, преференции для отечественных производителей, закупки и инвестиционные программы субъектов естественных монополий, лизинг, защитные таможенные меры, субсидии по кредитам потребителей);

— поддержка  малого и среднего предпринимательства (софинан-сирование региональных программ по развитию МСП, программы кредитования МСП Внешэкономбанка), развитие конкуренции.

Отметим, что  ряд мер сложно отнести только к одной из выделенных задач. Например, некоторые антикризисные меры в  рамках социальной политики могут также  рассматриваться в контексте  стимулирования внутреннего спроса на продукцию отдельных отраслей, развития предпринимательства.

В целом общий  объем дополнительных ресурсов, исходя из существующих оценок «стоимости»  отдельных антикризисных мер  в отношении реального сектора  экономики, в октябре 2008 — декабре 2009 г. оценивается в 2,1—2,5 трлн руб. На первом месте стоят меры по расширению доступа реального сектора к финансовым ресурсам (1,1 — 1,2 трлн руб.⁵), на втором — меры по снижению нагрузки на бизнес (бюджетные потери — 500—700 млрд руб.), на третьем — меры социальной политики, связанные со стимулированием спроса населения, поддержкой начинающих предпринимателей, — 250—300 млрд руб., далее — стимулирование внутреннего спроса (180—240 млрд руб.) и на последнем месте — меры по поддержке МСП (60 — 90 млрд руб.)⁶ (см. рис. 1).

В «антикризисном пакете» недостаточно представлены меры по стимулированию экспорта, прежде всего высокотехнологичного, развитию конкурентной среды⁷. Крайне мало мер, связанных со стимулированием инновационной активности и развития компаний, повышением эффективности деятельности субъектов естественных монополий и крупных госкомпаний; отсутствуют меры по привлечению иностранных инвесторов и формированию особых экономических зон. К тому же заметно определенное ослабление инновационной направленности созданных еще до кризиса финансовых институтов развития: в некоторых случаях усиливается их роль как агентов правительства в ущерб функциям институтов развития (Внешэкономбанк), иногда — сокращаются (изымаются) ресурсы, находящиеся в их распоряжении («Роснано»), в отдельных случаях усиливается критика базовых принципов их деятельности (Российская венчурная компания).

Основные  бенефициары антикризисных  мер

Сопоставим получаемые выгоды в зависимости от масштабов бизнеса и отраслевой принадлежности предприятий (см. Приложение). Как выяснилось, большинство мер направлены на поддержку крупных компаний. Значительная часть мер не содержит формальных ограничений на получение поддержки средними предприятиями, однако в процедурах принятия решений приоритет отдается крупному бизнесу. По экспертным оценкам, половина мер связана с интересами (проблемами) сверхкрупного и крупного бизнеса, причем на них приходится 60% от общего объема дополнительных ресурсов. Примерно треть мер направлена на поддержку малого предпринимательства, но их «вес» в объеме ресурсов не превышает 5%. Только 15% мер предполагают поддержку бизнеса безотносительно к его масштабам. Отчасти это определяется приоритетами антикризисной политики, поскольку они ориентированы прежде всего на отрасли с высокой концентрацией производства. Отметим и тот факт, что ряд предприятий, получающих селективную поддержку, относятся к градообразующим («АвтоВАЗ», «КамАЗ» и др.). Кроме того, крупный бизнес имеет больше возможностей для лоббирования своих интересов.

Нередко утверждают, что благодаря поддержке крупных  компаний соответствующие выгоды «передаются» вниз по их кооперационным цепочкам. По нашему мнению, это справедливо в  большей степени для секторов с жесткой «вертикальной» организацией (например, ОПК), при этом в проигрыше  оказываются средние предприятия в секторах с «горизонтальной» организацией и в новых секторах, где еще практически нет сверхкрупных компаний.

Хотя многие меры, как декларируется, направлены на развитие МСП, но реально они связаны  с поддержкой преимущественно микропредприятий и малого бизнеса и, кроме того, практически не стимулируют рост масштабов бизнеса малых компаний. В итоге в худшем положении оказывается средний бизнес, поскольку его «не касаются» ни меры системного характера для малых предприятий, ни меры селективной поддержки крупных компаний. Есть только две значимых и системных меры, где средний бизнес не дискриминирован, — снижение ставки налога на прибыль и введение 30-процентной амортизационной премии, но позитивный эффект от этих мер существенно сокращается по мере углубления кризиса⁸.

В целом антикризисные меры и по количеству, и по характеру перераспределения ресурсов сконцентрированы «на краях» — на поддержке крупного и микробизнеса.

В качестве «адресатов»  антикризисных мер выступают  предприятия многих отраслей. Однако при всей внешней «диверсификации» антикризисных мер для многих отраслей промышленности специальные  меры поддержки представлены недостаточно или совсем отсутствуют. Это относится  к химической промышленности, лесопромышленному  комплексу, легкой и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов и ряду других отраслей.

Если судить по количеству мер, то отраслевые приоритеты выявляются довольно четко — это  в основном поддержка автомобилестроения и сельхозмашиностроения, оборонно-промышленного комплекса, АПК, жилищного строительства, железнодорожных перевозок. Если же учитывать масштабы приходящихся на эти меры ресурсов, то к числу отраслевых приоритетов, безусловно, относится нефтегазовый комплекс, предприятия которого от снижения нагрузки «экономят» в 2009 г., по оценкам, 200—250 млрд руб. Меры прямой и косвенной поддержки автомобилестроения и сельхозмашиностроения «весят» 190—200 млрд руб., ОПК — около 180 млрд руб.⁹

В целом в  качестве основных бенефициаров антикризисных  мер выступают традиционные секторы экономики, при этом меры направлены главным образом на компенсацию потерь крупных компаний. Складывается впечатление «дефицита» мер по обеспечению условий развития новых динамичных секторов, стимулированию роста средних компаний.

Основные  инструменты, используемые при реализации антикризисных  мер

Для оценки инструментов, используемых при реализации антикризисных  мер, важно сначала разделить  последние с точки зрения принадлежности к общей экономической или промышленной политике¹⁰.

К мерам экономической политики отнесены те, которые затрагивают всех хозяйствующих субъектов (не обязательно в равной степени): главным образом меры по изменению общего налогового режима либо меняющие «правила игры» на всех или большей части рынков, а также затрагивающие неопределенный круг субъектов. К мерам промышленной политики отнесены те, которые направлены на поддержку отдельных предприятий (селективные меры), групп предприятий в одном секторе, отдельных отраслей (секторов) экономики¹¹.

Выяснилось, что  количество мер общеэкономической  политики хотя и несколько меньше, но вполне сопоставимо с количеством  мер промышленной политики (соответственно 45 и 55%). Однако в ресурсном выражении  промышленная политика имеет заметно  больший вес. По нашим оценкам, меры экономической политики (прежде всего  снижение налога на прибыль, амортизационная  премия) в 2009 г. обойдутся в сумму  600—900 млрд руб. В то же время меры промышленной политики — в частности, повышение необлагаемого минимума по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), поддержка в разных формах жилищного строительства, меры по поддержке отдельных отраслей, предоставление субсидий и госгарантий — будут стоить примерно 1,4 — 1,7 трлн руб.¹²

Спектр инструментов, с помощью которых государство  реализует те или иные антикризисные  меры, довольно широк и включает почти полный набор имеющихся  в его распоряжении рычагов —  от налоговой политики до административно-организационных  инструментов. Отметим, что в рамках промышленной политики ²/₃ мер — это инструменты содействия доступу предприятий к финансовым ресурсам и стимулирования спроса на конкретных отраслевых рынках, а среди мер экономической политики примерно половину составляют меры институционального характера.

Рассмотрим инструменты  реализации антикризисных мер в  рамках основных типов государственной политики. Здесь в основном задействованы следующие группы инструментов:

— налоговые (снижение ставок отдельных налогов; налоговые льготы; изменения в порядке начисления);

— таможенные (множественные разнонаправленные изменения ставок таможенных пошлин).

Активность государства  в изменении таможенных пошлин, прежде всего ввозных, существенно возросла. Наблюдается усиление «индивидуализации» таможенного регулирования, детализации  товарной номенклатуры внешнеэкономической  деятельности на основе определения  дополнительных подсубпозиций, ориентации регулирования больше на интересы отдельных крупных предприятий и некоторых крупных проектов, чем на развитие соответствующих товарных рынков;

— закупки для государственных нужд (своевременное размещение заказов, увеличение авансирования, распространение принципов размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд на закупки субъектов естественных монополий и госкомпаний, установление преференций для закупок российских товаров).

Реализация мер  по закупкам для государственных нужд в интересах стимулирования спроса по сравнению с другими мерами значительно запаздывает. Поэтому их роль с точки зрения предотвращения распространения кризиса в экономике пока незначительна. Заслуживают позитивной оценки меры по развитию лизинга;

— бюджетные (субсидии на процентные ставки, госгарантии, капитализация специализированных банков и финансовых институтов развития для расширения кредитования реального сектора экономики, капитализация отдельных системообразующих компаний).

Эти меры в основном направлены на расширение кредитования компаний. Особый акцент сделан на мерах  по субсидированию процентных ставок и предоставлению госгарантий по кредитам. Можно отметить активность в обеспечении выпуска компаниями инфраструктурных облигаций, включая  развитие регулирования в данной области.

С позиций характера (способа) распределения выгод от реализации мер между хозяйствующими субъектами можно условно выделить три группы используемых инструментов (см. рис. 2):

— селективные (выбор отдельных предприятий, индивидуализированные решения по множеству трудно формализуемых критериев);

— конкурсные (конкурсный отбор, критерии отбора и доступа четко определены);

— системные (все предприятия, иногда — соответствующие некоторым условиям по масштабу бизнеса или по продуктовой направленности, получают выгоды).

Как показал  анализ, половину всех рассмотренных  мер можно отнести к системным, 20% предполагают конкурсные процедуры  в рамках соответствия субъектов  формальным критериям, а 30% носят селективный  характер. В то же время по объемам  перераспределяемых ресурсов в «антикризисном пакете» доминируют селективные  меры: на них приходится почти половина ресурсов, что связано с концентрацией  антикризисной политики на крупных  и сверхкрупных предприятиях. Конечно, в условиях кризиса селективные  меры объективно необходимы, но, вероятно, не в столь больших масштабах, особенно с учетом необходимости  принимать множество «волевых»  решений, что ослабляет устойчивость к давлению различных заинтересованных групп.

Роль конкурсных мер в целом снижается, что связано с сокращением расходов по целевым бюджетным программам; при этом пока отсутствует видение их новой роли и места в период кризиса. Как следствие, лоббирование, вероятно, будет перемещаться от программ (где издержки их формирования в силу существующих правил довольно высоки) к расширению набора селективных мер, увеличению объемов их финансирования. Задержки в размещении госзаказа дополнительно усиливают предпосылки для более активной реализации селективных мер применительно к предприятиям, не «дождавшимся» заказа. Предпринятые системные меры в условиях кризиса характеризуются снижающейся эффективностью. Они в недостаточной степени ориентированы на поддержание позитивной динамики развития бизнеса.

Таким образом, можно говорить об определенном дисбалансе в пользу селективных мер, причем по мере расширения негативного влияния кризиса подобная «смещенность» может возрастать. В известной мере это обусловлено отсутствием системных инструментов проведения промышленной политики. 

Характеристика  и общая оценка отдельных направлений  антикризисной политики

Меры  в рамках налоговой  политики

Большая часть  налоговых мер вступила в силу с 1 января 2009 г. Две налоговые меры, направленные на облегчение финансового  бремени предприятий, начали действовать  уже в 2008 г.: изменение порядка  уплаты налога на добавленную стоимость (НДС) и возможность перехода к  уплате налога на прибыль на основе фактической прибыли до окончания  года. Право изменять порядок расчета авансовых платежей по налогу на прибыль в рамках налогового периода было предоставлено предприятиям только в 2008 г., причем условия, которые необходимо выполнить налогоплательщикам, чтобы воспользоваться указанным правом, были достаточно жесткими по срокам. В результате антикризисный потенциал этой меры реализован в лучшем случае наполовину.

Новации по налогу на прибыль включают: снижение ставки налога с 24 до 20%, увеличение амортизационной  премии по отдельным группам основных средств с 10 до 30%, изменение порядка  списания на расходы стоимости лицензий на право пользования недрами. Данные меры обладают определенным мотивационным  потенциалом, стимулирующим предприятия  к росту. Однако в условиях кризиса  прибыль предприятий сокращается, и стимулирующее воздействие  этих мер остается в значительной мере нереализованным. При переходе к фазе роста их влияние усилится.

Большинство мер, связанных с налогом на добавленную  стоимость, направлены на устранение искусственных ограничений при применении вычетов. В их числе наиболее важны предоставление права вычета НДС с авансов, отмена обязанности перечислять НДС в денежной форме при неденежных способах расчетов.

Существенная  новация — освобождение от налогообложения  НДС операций по ввозу технологического оборудования, которое не имеет отечественных  аналогов. Эта норма вводится после  определения соответствующего перечня  технологического оборудования правительством РФ. Эффект (позитивный или негативный) существенно зависит от принципов  формирования такого перечня и его  итогового состава.

Ряд мер направлен  на снижение налогового бремени на нефтедобывающие предприятия. В  эту группу входят: повышение необлагаемого  минимума при расчете ставки НДПИ с 9 до 15 долл., введение налоговых каникул  для определенных участков недр, разработка которых затруднена из-за сложных  природных условий, и изменение  порядка списания стоимости лицензий на право пользования недрами. Все  эти меры были приняты еще в  июле 2008 г., и в дальнейшем порядок  их применения не корректировался. Если повышение необлагаемого минимума и изменение порядка списания стоимости лицензий касаются всех нефтедобывающих  компаний, то введение налоговых каникул  в первую очередь дает преференции  отдельным компаниям, уже имеющим  лицензии на соответствующие участки.

Применительно к малому бизнесу важной новацией стало предоставление субъектам  РФ права дифференцировать ставку в  рамках упрощенной системы налогообложения (УСН) по доходам за вычетом расходов в пределах 5—15% в зависимости  от категорий налогоплательщиков. Однако сохранилась неизменной (единой) ставка 6%, когда объектом налогообложения  являются доходы.

Также был принят ряд точечных мер, снижающих налоговую  нагрузку на отдельные категории  плательщиков. В частности, был увеличен размер вычета по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) при приобретении жилья, разрешено  применять единый сельхозналог (ЕСхН) малым, градо- и поселкообразующим предприятиям рыбохозяйственного комплекса, для аптечных учреждений отсрочено применение норм, ограничивающих использование единого налога на вмененный доход (ЕНВД).

В составе пакета налоговых мер присутствуют также  и касающиеся изменения сроков уплаты налогов. Министру финансов в течение 2009 г. дано право предоставлять отсрочку или рассрочку по уплате федеральных  налогов на срок не более пяти лет, если размер задолженности организации  превышает 10 млрд руб. и ее единовременное погашение создает угрозу возникновения неблагоприятных социально-экономических последствий. Также расширен перечень оснований для получения инвестиционного налогового кредита за счет включения в него исполнения государственного оборонного заказа. Обе меры являются дискреционными, направлены на крупные предприятия, механизмы их применения непрозрачны.