Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Экологическая экспертиза. 14

Содержание

Введение

Актуальность данного исследования определило то, что регулярные перемены в природоохранной компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов, осуществляемые в последние годы, приводят к текучести и дисквалификации персонала управления экологической экспертизой, разбалансированию экологического контроля и экологической экспертизы, к неясности полномочий Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в организации и проведении государственной экологической экспертизы, общественных слушаний проектов, подготовке ОВОС. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе. Важно как само требование о порядке проведения экспертизы, так и особенно его установление на уровне федерального закона. Именно это требование предопределило относительно высокую эффективность государственной экологической экспертизы в 1990-е годы.

Цель работы – исследовать государственную экологическую экспертизу.

В соответствии с целью поставлены и решаются следующие задачи:

- Рассмотреть понятие и цели экологической экспертизы;

- Изучить принципы и порядок проведения экологической экспертизы;

- Проанализировать ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе.

1. Понятие и цели экологической экспертизы

Целью проведения экологической экспертизы является установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.

Более серьезное уточнение целей и задач проведения экологической экспертизы содержится в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» применительно к определению понятия «экологическая экспертиза». Согласно статье 1 этого Закона экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Таким законом, урегулировавшем достаточно подробно порядок проведения экологической экспертизы, является Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе».¹

Ранее такой порядок был урегулирован подзаконным актом - Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, которое сохраняет свое действие и в настоящее время.

Кроме того, важные требования, касающиеся организации и проведения государственной экологической экспертизы федерального уровня, установлены Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Согласно указу Президента РФ от 23 июня 2010 г. №780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»² Федеральной службе по надзору в сфере природопользования переданы полномочия по проведению государственной экологической экспертизы, что в дальнейшем найдет отражение в соответствующем Положении.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать косвенное или прямое воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов такой деятельности.

В настоящее время прослеживается несоответствие современным требованиям действующего Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. №3722.³

В проекте нового Положения и в ряде законопроектов предлагается уменьшить значение общественных публичных слушаний по объектам проектирования и строительства, снять их обязательность для документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу.

Мотивировкой служит устранение излишних барьеров на пути предпринимательской деятельности, в том числе при выделении земельных, лесных участков и осуществлении жилищно- коммунального строительства.

Это может стать шагом назад в развитии демократических начал управления охраной окружающей среды и природопользованием, явиться прикрытием беззакония.

Отступление от апробированных российской практикой требований ОВОС будет означать откат от выполнения Европейской конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и иных международных договоренностей России.

Имеющиеся недостатки экологической экспертизы, ОВОС и публичных слушаний надо преодолевать не исключением их из механизма обеспечения действия экологического (природоресурсного) права, а наведением экологического правопорядка, разработкой и реализацией методик их проведения.

Сказанное не означает призыва к застою законодательства: оно может пополняться, например, законами об оценке воздействия на окружающую среду, об общественных слушаниях проектов, об экологическом аудите, об экологическом страховании, но при условии их подлинно юридического наполнения предписаниями о правоотношениях, об обязанностях и правах их участников, соблюдения точности терминологии.

Например, в течение полутора десятилетий в российском законодательстве используются требования «экономического стимулирования природоохранной деятельности», «применения наилучших в экологическом отношении технологий». Должной расшифровки этих призывов нет ни в экологическом (природоресурсном), ни в налоговом, ни в ином законодательстве; нормы не подкреплены механизмом исполнения, как и в случаях с ОВОС и общественными слушаниями.⁴

Закон устанавливает, что государственной экологической экспертизе должно предшествовать общественное обсуждение проекта с участием жителей того района, где этот проект предполагается осуществить. Также предусмотрена возможность проведения общественной экологической экспертизы, результаты которой должны быть учтены.

Эти положения не всегда реализуются на деле. Граждане нередко узнают о проекте уже на этапе его практической реализации.

В таких условиях обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления неизменно отвергаются со ссылкой на то, что все требуемые согласования проект прошел. Когда же граждане, реализуя свое право на получение информации о состоянии экологии, требуют ознакомить их с соответствующей документацией, им в этом отказывают под любым предлогом.

На обжалование действий уполномоченных органов, незаконно отказывающих гражданам в ознакомлении с документацией, всегда уходит время. Строительство между тем идет полным ходом. Когда же задним числом удастся доказать, что оно было начато незаконно, судьба проекта зачастую решается с позиций узко понятой экономической целесообразности, а допущенные при его реализации нарушения природоохранного законодательства как бы «узакониваются».

В ходу порочная практика обмана граждан. Характерна, например, ситуация, в которой уполномоченные органы по сговору с лоббистами строительного проекта организуют сбор подписей в его поддержку среди жителей домов, расположенных на значительном удалении от места строительства. Мнение жителей близлежащих домов при этом не учитывается.⁵

Бывают случаи и прямой подделки подписей. К сожалению, правоохранительные органы, как сообщает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, неохотно реагируют на подобные нарушения закона и оказываются не в состоянии установить виновных.

Таким образом, государственная экологическая экспертиза и составляющие ее ОВОС, общественные слушания нуждаются в конкретной поддержке граждан и их общественных объединений как активных участников процесса реализации экологического права.

При проведении государственной экологической экспертизы специально уполномоченным государственным органом исполнительной власти, во-первых, устанавливается соответствие намечаемой деятельности экологическим требованиям.

2. Принципы и порядок проведения экологической экспертизы

Одним из звеньев организационно-правового механизма обеспечения действия экологического права, решающих факторов охраны окружающей среды является экологическая экспертиза, проводимая в стране более двух десятков лет.

Ее цели - установить соответствие намечаемой деятельности экологическим требованиям и предупредить возможные неблагоприятные воздействия хозяйственной деятельности на природные ресурсы и окружающую среду.

Эти отношения регулируются Законом об экологической экспертизе. Важнейшим элементом экспертизы применительно к экологическим правоотношениям является оценка воздействия каждого проекта на окружающую среду (ОВОС).

Институт государственной экологической экспертизы является одним из механизмов обеспечения государственных гарантий экологических прав граждан. Такой экспертизе подлежат все технико- экономические обоснования и проекты строительства, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду.⁶

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

1) презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (этот новый для российского права подход означает необходимость возложения бремени доказывания экологической опасности объекта не на экспертов, а на заказчиков и авторов проекта);

2) обязательности проведения экспертизы до принятия решений о реализации проекта (финансирование и работы по всем проектам и программам должны производиться только при наличии положительного ее заключения);

3) комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий (должны учитываться ближайшие и отдаленные экологические, экономические, социальные, демографические, нравственные последствия деятельности объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния граждан, требования экологической безопасности);

4) достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу (в противном случае невозможно определить допустимость реализации объекта и профилактики загрязнения среды);

5) независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий (их заинтересованность в тех или иных выводах, не связанных с охраной земель и природной среды, может свести значение экспертизы на нет);

6) научной обоснованности, объективности и законности заключений экспертизы (эти требования закона должны быть положены в основу каждого заключения экологической экспертизы - как государственной, так и общественной);

7) гласности, участия общественных объединений, учета общественного мнения;

8) ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экспертизы.⁷

Законом об экологической экспертизе определяются:

• объекты государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня;

• порядок формирования экспертной комиссии Ростехнадзо- ром, требования к экспертам и председателю комиссии, к ее заключению;

• права граждан и общественных организаций (объединений) по проведению общественной экологической экспертизы, условия се проведения и содержание, правовой характер ее заключения:

• исключительные основания отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы;

• права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе;

• финансирование государственной и общественной экологической экспертизы;

• ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе.

Предусмотренные законодательством принципы и порядок проведения экологической экспертизы проекта и решения, которые могут оказать воздействие на состояние окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, служат основой правоприменения, предметом судебной практики.

Так, Верховный Суд РФ установил, что распоряжения Правительства РФ приняты с нарушением законодательства, определяющего порядок перевода лесных земель в нелесные. В частности, на федеральном уровне не проведена экологическая экспертиза проекта правового акта, в результате чего остался неразрешенным вопрос о возможных негативных воздействиях на окружающую среду при вырубке лесов первой группы при реализации хозяйственных объектов. Распоряжения Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы затрагивают конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.

Проверив доводы заявителей о незаконности обжалуемых распоряжений, Суд пришел к правильному выводу, что распоряжение Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. принято с нарушением федерального законодательства. Согласно ст. 11 Закона об экологической экспертизе обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду. Реализация оспариваемых заявителями распоряжений Правительства РФ могла привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

В силу Лесного кодекса РФ к лесам первой группы (в настоящее время - защитным лесам) относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Поэтому перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользования лесным фондом, мог привести к прекращению выполнения этими лесами указанных выше функций.

В связи с этим Суд пришел к выводу, что проекты правовых актов Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы подлежали государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне. Как следует из материалов дела, объяснений лиц, участвующих в деле, такая экспертиза при принятии оспариваемых распоряжений не проводилась. Заключения экологических экспертиз объектов строительства, оформленные на уровне субъектов РФ, не могли быть приняты во внимание. Кроме того, в этих заключениях не было приведено никаких мотивов по поводу возможных последствий перевода лесных земель в нелесные, не содержалось выводов относительно допустимости негативного воздействия на окружающую среду в случае вырубки лесов.⁸

Исходя из изложенного, распоряжение Правительства РФ было признано в 1999 г. незаконным. Доводы представителей Правительства РФ на заседании кассационной коллегии о том, что в отношении распоряжения от 21 февраля 1998 г., признанного судом незаконным, проведена экологическая экспертиза на федеральном уровне, не могут служить основанием для постановки вопроса об отмене указанного решения.

Как следует из представленного заключения, экспертиза проведена после вынесения судом решения (28 апреля 1999 г.). Кроме того, в соответствии с Законом об экологической экспертизе соответствующее заключение должно предшествовать принятию правового акта, а представленное заключение было оформлено более чем через год после принятия распоряжения.

Таким образом, в литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Проведение таких экспертиз самостоятельного правового значения не имеет.

В последнее время поле проведения государственной экологической экспертизы уменьшается. Градостроительным кодексом РФ экологическая экспертиза проектов в поселениях включается (в целях устранения излишних административных барьеров и преодоления коррупционности) в общую градостроительную экспертизу.

3. Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе

Поскольку нарушение законодательства об охране окружающей среды может выступать в форме преступления, гражданско-правового деликта, административного правонарушения или дисциплинарного правонарушения, то юридическая ответственность за них может быть соответственно уголовной, имущественной, административной и дисциплинарной. Порядок реализации ответственности урегулирован санкциями Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации. Помимо этого, целый комплекс нормативных правовых актов устанавливает соответствующие требования, за неисполнение которых наступает ответственность.⁹

На уровне субъектов также предусматривается ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды: законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях, методики, таксы, порядок возмещения вреда, причиненного определенным компонентам окружающей среды.

Следует отметить, что санкции, применяемые к физическим и юридическим лицам, не однозначны. Действующим законодательством для граждан (в том числе должностных лиц) установлены следующие виды ответственности: уголовная, административная, материальная и гражданско-правовая. Юридические лица несут административную и гражданско-правовую ответственность. При этом административная и уголовная ответственность применяется на альтернативной основе. Некоторые виды ответственности могут применяться одновременно. Речь идет именно о возмещении вреда, как разновидности гражданско-правовой ответственности. Так, например, одновременно с дисциплинарной ответственностью может применяться и возмещение ущерба.

Отрегулированная законодательная база в области охраны окружающей среды несомненно является одной из гарантий эффективной реализации, провозглашенных ст. 42 Конституции Российской Федерации прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Другой важной составляющей в реализации закрепленных конституционных прав является юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды. В свою очередь, изучение различных аспектов юридической ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды, позволит глубже понять сущность законодательства об охране окружающей среды и предложить пути его совершенствования.¹⁰

Таким образом, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ в главе XIV включает всего 6 статей, регулирующих в большей степени возмещение вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Заключение

Подводя итоги можно говорить о достижении цели и задач реферативного исследования и сделать следующие выводы.

В литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Проведение таких экспертиз самостоятельного правового значения не имеет.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ¹¹ в главе XIV включает всего 6 статей, регулирующих в большей степени возмещение вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации 1993 . Официальный текст по состоянию на 01 января 2008 г. М: ИНФРА. М-НОРМА, 2008
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изменениями от 28 июля 2012 г.)//СЗ РФ. 1995. №48. ст.4556
Указ Президента РФ от 23 июня 2010 г. №780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» (с изменениями и дополнениями от 21 мая 2012 г.)//СЗ РФ. 2010. №27. ст.3445
Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. №698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»//1996. №40. ст.4648
Приказ Минприроды России от 30 октября 2008 г. №283 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. №14 (без приложений 1-27 к Административному регламенту)
Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. – М., Феникс, 2010 – 430 с.
Гейт Н.А. Экологическое право: курс лекций. – М., «ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. – 360 с.
Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» /Под ред. доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Бринчука М.М.. – М., Спектр, 2010 – 360 с.
Краев Н.В. О государственной экологической экспертизе при предоставлении в долгосрочное пользование объектов животного мира //Журнал российского права. 2003. №8 – С. 15-21
Семьянова А.Ю. Экологическое право. Курс лекций. – М., Юстицинформ, 2005 – 320 с.
Тихомирова Л.А. Экологическое право. Учебник. – М., Норма, 2009 – 410 с.
Тихомирова Л.А. Возмещение вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением. – М., Проспект, 2009 – 240 с.

¹ Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изменениями от 28 июля 2012 г.)//СЗ РФ. 1995. №48. ст.4556

² Указ Президента РФ от 23 июня 2010 г. №780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» (с изменениями и дополнениями от 21 мая 2012 г.)//СЗ РФ. 2010. №27. ст.3445

³ Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. №698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»//1996. №40. ст.4648

⁴ Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. – М., Феникс, 2010 С. 184

⁵ Тихомирова Л.А. Экологическое право. Учебник. – М., Норма, 2009 С. 210

⁶ Семьянова А.Ю. Экологическое право. Курс лекций. – М., Юстицинформ, 2005 С. 148

⁷ Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» /Под ред. доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Бринчука М.М.. – М., Спектр, 2010 С. 32

⁸ Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. – М., Феникс, 2010 С. 210

⁹ Князев А.Г., Чураков Д.Б., Чучаев А.И. Экологические преступления. – М., Проспект, 2009 – С. 86

¹⁰ Семьянова А.Ю. Экологическое право. Курс лекций. – М., Юстицинформ, 2005 – С. 163

¹¹ Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изменениями от 28 июля 2012 г.)//СЗ РФ. 1995. №48. ст.4556