Экологическая функция государства и права

Введение

Значительным достижением последних десятилетий стало то, что система и содержание функций государств демократического типа, к каковым относится и Российская Федерация, начали существенно трансформироваться с учетом экологического фактора. Данную проблему можно назвать актуальной не только для нашего государства, но и для всего мирового сообщества в целом. Важным становится выделение глобальных функций государства, характеризующих его деятельность в государственных сферах планетарного масштаба, затрагивающих всю цивилизацию.

Экологическая функция государства долгое время не была предметом специального исследования. Проблемы охраны окружающей среды и природопользования ставились и рассматривались в основном представителями природоресурсного, сельскохозяйственного и других отраслей права, непосредственно связанных с охраной окружающей природной среды, при этом, как правило, не связывались с анализом соответствующей функции государства. В теории же государства и права государственная деятельность по охране природы не привлекала к себе должного внимания, не признавалась основной функцией государства и затрагивалась лишь в связи с исследованием хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функций в качестве их составной части.

Сложившийся в России за последнее десятилетие внешне монолитный массив экологического законодательства, при детальном изучении и анализе представляет собой разрозненный и внутренне противоречивый набор юридических актов, многие из которых концептуально не связаны между собой. Это происходит из-за отсутствия достаточной научной и методологической проработки вариантов решения экологических задач, охватываемых понятием «экологическая функция государства».

1. Понятие функций государства и их классификация

Функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Функции государства, несмотря на отличия в содержании, формах и методах их реализации, по своей сути одинаковы у любого государства,   находящегося на одном определенном этапе развития1.  В настоящее время можно выделить внутренние и внешние функции государства.

Внутренние функции представляют собой основные направления разнообразной деятельности государства, обусловленные необходимостью решения стоящих перед ним внутренних задач. К внутренним функциям государства относятся:

1) экономическая;

2) социальная;

3) культурно-воспитательная;

4) охрана правопорядка;

5) природоохранительная (экологическая) функция.

Внешние функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене задач и целей. К внешним функциям государства относятся:

1) оборона страны;

2) взаимовыгодное сотрудничество  с зарубежными странами;

3) межгосударственное экономическое  и политическое сотрудничество  государств;

4) культурное и научно-техническое  сотрудничество

Кроме такой традиционной классификации, функции государства можно поделить в зависимости от продолжительности их существования (на постоянные и временные), в зависимости от социальной значимости (на выражающие преимущественно интересы правящих классов, слоев, групп и представляющие интересы всего общества), в зависимости от сфер их приложения (на политические, идеологические, социальные, экономические) и от форм их реализации (на правотворческие, правоохранительные, правоприменительные).

Возможна классификация функций государств и исходя из принципа разделения властей. В соответствии с данным критерием функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие, судебные.

Функции государства не являются чем-то раз и навсегда, навечно данным, фундаментальным, застывшим и неизменным. В государственности того или иного общества сохраняется преемственность функций, но действует и механизм обновления функций. В зависимости от конкретно-исторических условий элементы этих общих функций могут приобретать самостоятельное значение, становясь в силу особой значимости самостоятельными функциями. Пример такой функции – охрана природы.   Вопрос о функциях государства имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Он позволяет взглянуть на государство не только со стороны его формы, внутреннего строения и содержания, но и рассмотреть его под углом зрения его разносторонней деятельности, функционирования. С помощью функций представляется возможным с достаточно высокой точностью определить характер деятельности государства, правильность выбора им на том или ином этапе его развития приоритетов, наконец, уровень его организованности и эффективности.

2. Общая характеристика экологической функции государства

Экологический фактор оказывает определенное влияние на эволюцию функций государства, суть которого заключается в том, что если каждое современное государство не возьмет на себя обязанность поддерживать условия существования людей на собственной территории, а также не станет взаимодействовать с другими государствами в сохранении общепланетарной среды существования человечества, то в самое ближайшее время неминуем общецивилизационный каллапс, глобальный кризис2.

Экологическая функция — это сравнительно новое направление в деятельности государства, необходимость которого вызвана негативными последствиями хозяйственной деятельности человека на природу. В связи с тем, что в настоящее время перед человечеством встали задачи прекращения сверхэксплуатации природных ресурсов Земли, налаживания во всех регионах мира рационального природопользования, обеспечения в глобальных масштабах научно обоснованных мер по охране природы, деятельность государства по охране природы можно охарактеризовать как одну из его важнейших функций, значение которой возрастает в процессе развития цивилизации. В учении о функциях государства функция по обеспечению экологической безопасности выдвигается на первый план как общесоциальная, общечеловеческая и общецивилизационная. Сегодня создание баланса между развитием научно-технического прогресса и сохранением (восстановлением) окружающей среды является особенно актуальным.

Согласно Федеральному Закону "Об охране окружающей среды" каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий3. В теории конституционного права традиционно принято относить субъективное право на окружающую среду к социальным правам. При этом его называют среди прав третьего «поколения» наряду с правами на мир, международное общение. Такое уменьшение значения рассматриваемого  права является необоснованным.

Законодательное признание естественного права человека на благоприятную окружающую среду вряд ли стоит рассматривать, как вершину в развитии представлений о природе и сущности экологических интересов. Опыт учит, что экологические интересы человека в их глубинном смысле, с учетом отсроченных отрицательных результатов удовлетворения экологических прав, могут не совпадать в целях с этими правами. С учетом достигнутых знаний о взаимодействии общества и природы доминирующие сейчас в юриспруденции антропоцентристские оценки экологических прав человека могут быть скорректированы с учетом «новой экологической парадигмы», связывающей достижение экологического благополучия человека с радикальными изменением представлений о центричности мира и последующим изменением поведения человека в этом мире4.  

Социальные права находятся в тесной зависимости от степени экономического развития государства, способности улучшить жизнь граждан, обеспечить ее достойный уровень, удовлетворить материальные и духовные потребности членов общества. Эта зависимость обнаруживается и в случае выполнения экологической функции. К сожалению, большинство экономически отсталых стран просто не могут самостоятельно выполнять эту функцию, нанося тем самым ущерб всей биосфере в целом.

2.1. Внутренняя экологическая функция государства

Рассмотрим внутреннюю экологическую функцию государства на примере Российской Федерации. В настоящее время можно так сформулировать государственную экологическую стратегию Российской Федерации: обеспечение экологической безопасности, охрана среды обитания, оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагоприятных районах, участие в решении международных и глобальных экологических проблем.

Становление экологической функции в Российской Федерации началось с принятия нового экологического законодательства, в котором отразились происходящие в обществе изменения. Появились не просто новые законы, регулирующие отношение людей к природе, но и новые социальные институты: государственные экологические службы, экологическая прокуратура, экологическая полиция. Сформировались научные направления – экологическая философия, социальная экология, экологическая этика. Вхождение России в рыночные отношения потребовало создания новых принципов управления предприятиями – экологического менеджмента, экологического страхования, аудита, лицензирования, экологической сертификации.

Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека.

Задачами природоохранительного законодательства Российской Федерации являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.

При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, принципами5:

- приоритетом охраны жизни  и здоровья человека, обеспечения  благоприятных экологических условий  для жизни, труда и отдыха населения;

- научно обоснованным  сочетанием экологических и экономических  интересов общества, обеспечивающих  реальные гарантии прав человека  на здоровую и благоприятную  для жизни окружающую природную  среду;

- рациональным использованием  природных ресурсов с учетом  законов природы;

- соблюдением требований  природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности  за их нарушения;

- гласностью в работе  и тесной связью с общественными  организациями и населением в  решении природоохранительных задач;

Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации подлежат:

- естественные экологические  системы, озоновый слой атмосферы;

- земля, ее недра, поверхностные  и подземные воды, атмосферный  воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический  фонд, природные ландшафты.

Особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.

Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии6. К его полномочиям в области охраны окружающей природной среды относят регулирование наиболее важных вопросов в этой сфере. Так, Правительством РФ приняты Федеральные целевые программы по «сохранению нормальных условий проживания и труда» в Нижнем Тагиле, Чапаевске, Братске, Череповце, Самарской, Оренбургской, Кемеровской областях, Уральском районе и Тюменской области, на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна.

В процессе обеспечения экологической безопасности возникает немало коллизий, а иногда прямое нарушение Конституции РФ нормативными актами регионов. Необходимо четкое разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности. В области охраны окружающей природной среды и природопользования Федерация должна явить свои преимущества и особую ценность при учете географических, климатических и природных, социально-экономических и иных действительных, а не мнимых особенностей субъектов Федерации при осознании того, что природа – общее благо, не имеющее административных и государственных границ7.

Формирование саморазвивающегося гражданского общества, состоящего из экономически, политически и юридически самостоятельных (автономных) субъектов, предполагает сужение роли государства, в том числе сужение его функций, и расширение роли граждан и их объединений. Таким образом, экологическая политика государственных органов должна  опираться на гласность в работе и тесную связь с общественными организациями и населением в решении правоохранительных задач.

2.2. Внешняя экологическая  функция государства

  На современном этапе  исторического развития главной  проблемой как мира в целом, так и каждой страны является  глобализация. Под глобализацией  принято понимать объективный  необратимый процесс интеграции  наций-государств, рынка (капиталов, товаров, услуг), технологий. Глобализация оказывает  радикальное воздействие на все  сферы общественной жизни, создавая  тем самым принципиально новый  социальный контекст, в котором  придется разрешать актуальные  проблемы ХХI века. Глобализация  эксплицирует новые грани проблем, доставшихся в наследство от  ХХ века. Речь идет о системе  сложнейших противоречий, которые  совсем недавно принято было  называть “глобальными проблемами  современности”. Стержень указанной  системы противоречий – экологическая проблема. В науку прочно вошел термин «глобальная экологическая безопасность». Некоторые авторы  предлагают считать принцип экологической безопасности новым принципом международного права. Россия обязана развивать свое международное сотрудничество в этом направлении. Это вытекает из преамбулы ее Конституции, в которой говорится, что многонациональный народ Российской Федерации сознает себя частью мирового сообщества. Однако, непонятно, почему в Концепции национальной безопасности нашей страны понятие обеспечение «экологической безопасности» не упоминается. Говорится лишь коренном улучшении ситуации в стране, определяются направления деятельности государства в экономической сфере8. 

  Экологическая безопасность  – феномен не национального, а  международного масштаба, следовательно, экологическое законодательство  Российской Федерации должно  исходить, прежде всего, из роли  России в международном сообществе, из состояния окружающей среды  на ее территории. В сфере экологической  безопасности велико и все  продолжает возрастать значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным сообществом за выполнение на всей территории взятых на себя природоохранных обязательств, в том числе перешедших к ней от СССР. Российская Федерация регулирует свои экологические отношения со всеми сопредельными государствами, прежде всего со странами – участницами СНГ9.

  Россия, без сомнения, принадлежит к целому ряду  потенциально мощных стран, для  которых остро стоит вопрос  как с минимальными затратами  и потерями войти в глобализационный процесс. Экологическая политика – неотъемлемая часть обозначенной интеграции. Россия играет ведущую роль в мире для сохранения глобальных общественных благ и оказывает важнейшие экологические услуги всем странам, экосистеме планеты. Любые масштабные российские экономические проекты, как с экологически позитивными, так и негативными последствиями, существенно повлияют на глобальную экологическую обстановку. Поддержание и устойчивое развитие экосистемных функций России будет одним из гарантов экологического благополучия планеты, долговременной международной экологической деятельности.

  За 10 последних лет  Россия стала полноправным партнером  правительственных и общественных  экологических организаций, участницей  совместных проектов, научных исследований, совместных акций, конференций, семинаров  с экологической тематикой. Как  отмечают эксперты Организации  экономического сотрудничества  и развития, в России процесс  ратификации соглашений занимает  длительное время. В ряде случает  решение о ратификации соглашения  так и не принимается, особенно  если до ратификации не была  создана необходимая нормативно-правовая  база, либо не обеспечены в  полном объеме финансовые средства  для его выполнения. Министерство  финансов не приветствует ратификацию  международных соглашений, если они требуют дополнительных расходов, дорогостоящих мер внутри страны или вкладов в международные фонды.

Ряд институциональных изменений позволили России получить финансовую и техническую помощь от международных организаций в целях выполнения природоохранных обязательств. Так, например, Россия получила финансовую помощь от Глобального экологического фонда в размере 60 млн. долл. и прекратила выпуск озоноразрушающих веществ.

Россия является участницей встреч на высшем уровне министров окружающей среды стран Большой восьмерки, с 1991 года сотрудничает с Организацией экономического сотрудничества и развития в рамках программы технической помощи странам с переходной экономикой. Бывшие союзные республики, за исключением стран Балтии и Украины, создали Межгосударственный экологический совет на основе Соглашения 1992 года «О сотрудничестве в области охраны окружающей среды».

Вхождение России в международное экологическое правовое пространство стало еще одним мощным импульсом в развитии экологического сознания российских граждан. А ведь именно развитие экологического сознания населения является условием успешного осуществления экологической политики государства.

Несмотря на разделение экологической функции на внутреннюю и   внешнюю, приведенные данные об участии Российской Федерации в международных проектах  показывают, что нельзя четко выделить внешнюю или внутреннюю функции государства. Это связано с тем, что в конечном счете экологическая функция любого государства должна заключаться в сохранении биосферы Земли в целом.  Большое количество глобальных экологических проблем (сохранение озонового слоя, глобальное потепление, кислотные дожди, загрязнение мирового океана) невозможно решить в рамках только внутренней государственной политики или только международных экологических проектов.

3. Формы осуществления  экологической функции государства

Экологические функции государства выполняются через соответствующие экономические, организационные правовые механизмы. Обеспечение экологической безопасности предполагает выход за рамки правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу охраны окружающей среды. Реализация ее интересов потребует внесения определенных корректив в экономическое развитие страны. Уже сегодня, например, Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» среди основных принципов государственной политики в области обращения с отходами выделяет «научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества»10. С учетом складывающиеся обстановки, возможно, в скором будущем придется сменить акценты в сторону повышения значимости экологических приоритетов .

Деятельность общества и государства, всех граждан в сфере охраны окружающей природной среды основана на соблюдении требований природоохранительного законодательства, неотвратимости наступления ответственности за их нарушения. Таким образом можно выделить следующие направления деятельности государства при выполнении экологической функции:

- Государство принимает  меры по нормированию качества  окружающей природной среды. На  основе научно-обоснованных данных  государство устанавливает нормативы  предельно допустимых выбросов  в природную среду (атмосферный  воздух, водные источники и почву) вредных ве­ществ и иных вредных  воздействий на природу. Государство  также разрабатывает санитарные  правила и нормы, призванные минимизировать  неблагоприятное воздействие производствен­ной  деятельности предприятий, организаций  на жизнь и здоровье человека. В частности, нормированию подвергаются шумы, вибрации, магнитные излучения.

- Государство регулирует  общественные отношения в сфере  охраны окружающей природной  среды. В нормативно-правовых актах  государство закрепляет порядок  деятельности государст­венных  органов, разного рода инспекций  по охране окружаю­щей природной  среды, формы участия в этой  деятельности об­щественных объединений  и населения, меры ответственности  за нарушение экологических норм  и нормативов.

- Государство осуществляет меры, направленные на сохранение природной среды, рациональное использование и воспроиз­водство ее ресурсов, улучшение среды обитания человека. Государство осуществляет финансирование научно-технических, гидротехнических, мелиоративных, биологических и иных работ, направленных на сохранение и восстановление природной среды, учреждает заповедники и заказники, охраняет редкие или находящиеся под угрозой вымирания виды животных и растений.

- Государство осуществляет  деятельность по выявлению и пресечению правонарушений экологического законодательства, привлекает к этой деятельности общественные объединения и население, применяет юридическую ответственность к лицам и организациям, виновным в нарушении экологического законо­дательства.

Особенно хочется отметить важную задачу государства – повышение уровня экологического сознания граждан. Это особенно актуально для нашей страны, в которой эффективность природоохранной деятельности государственных органов остается достаточно низкой и нам еще только предстоит совершенствовать механизмы выполнения экологической функции государства. Как показывает опыт других стран, формирование экологической политики государства зависит от деятельности общественных огранизаций .

Заключение

Одним из приоритетных направлений реализации экологической функции государства сегодня может считаться построение обоснованных экономических отношений между природопользователями, государством и обществом по поводу использования и охраны объектов окружающей среды. В основу таких отношений должен быть положен принцип обеспечения общественных экологических интересов при осуществлении природопользования, реализуемый посредством справедливого распределения выгод от соответствующей деятельности и возможно полной компенсации причиняемого при этом экологического вреда. Экологическая функция государства пересекается здесь с его функциями экономического характера и деятельностью в качестве не властвующего субъекта, что неизбежно порождает противоречивость государственной политики. С целью обеспечения в подобных отношениях публичных экологических интересов государство в своей деятельности должно исходить из связанности конституционной обязанностью использовать природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов.

В сфере государственной, а точнее – национальной экологической политики задача обеспечения публичных экологических интересов должна решаться посредством построения и последующей реализации системы экономических, политических, организационных, идеологических, а также правовых приоритетов. Главным правовым приоритетом может считаться предупреждение и наиболее полное возмещение экологического вреда. Приоритет в таком звучании не конкурирует с актуальными направлениями совершенствования законодательства, не претендует на изменение целей эколого-правового регулирования и государственной политики охраны окружающей среды, но обозначает пути их достижения, указывает точку приложения правового воздействия на отношения по охране окружающей среды.   

Список использованной литературы:

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2008. 31 декабря.
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"(в последней ред. ФЗ 28.12.2013. N 409-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г. N 2 ст. 133
3. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"(последняя ред. ФЗ 25.11. 2013. N 317-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июня 1998 г. N 26 ст. 3009

Научная литература

1. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право. 2-е издание. Учебнтк для вузов. – М.: Юрайт. 2011. – 510 с.
2. Васильева Мария Ивановна. Публичные интересы в экологическом праве (Теория и практика правового регулирования) : Дис.  д-ра юрид. наук : 12.00.06 : Москва, 2003.  - 416 c. РГБ ОД, 71:04-12/29.
3. Винокуров Ю.Е. Экологическое право: Курс лекций. – М.: Изд. «Экзамен». 2003.
4. Голиченков А.К. Экологическое право России. Практикум. Учебное пособие для вузов. 4-е изд., перераб. и доп. Под ред. Голиченкова А.К. – М.: Городец. 2011. – 352 с.
5. Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. 3-е издание. Гриф УМО МО РФ. – М.: Проспект. 2011. – 720 с.
6. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. "Юстицинформ", 2009. - 652 с.
7. Мамонов В.В. Конституционные аспекты обеспечения экологической безопасностиРоссийской Федерации. Конституционное и муниципальное право, 2003, №2, 39-42. 9. 
8. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права, М.: Юристъ, 2003. – 512 с.
9. Теория государства и права.  Венгеров А.Б.  3-е изд. - М.: Юриспруденция, 2009. — 528 с
10. Экологическое (природоресурсное) право.  Боголюбов С.А., М.: 2010. - 528 с.
11. Экологическое и земельное право: Сборник нормативных актов / Сост.Ерофеев Б.В..-М.: Профобразование, 2000.-957с.

1 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права, М.: Юристъ, 2003. – 512 с.

2 Теория государства и права.  Венгеров А.Б.  3-е изд. - М.: Юриспруденция, 2009. — 528 с

3 Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"(в последней ред. ФЗ 28.12.2013. N 409-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г. N 2 ст. 133

4 Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве (Теория и практика правового регулирования) : Дис.  д-ра юрид. наук : 12.00.06 : Москва, 2003.  - 416 c. РГБ ОД, 71:04-12/29

5 Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право. 2-е издание. Учебнтк для вузов. – М.: Юрайт. 2011. – 510 с.

6 Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2008. 31 декабря.

7 Экологическое (природоресурсное) право.  Боголюбов С.А., М.: 2010. - 528 с.

8 Мамонов В.В.Конституционные аспекты обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. Конституционное и муниципальное право, 2003, №2, 39-42. 9.

9 Экологическое (природоресурсное) право.  Боголюбов С.А., М.: 2010. - 528 с.

10 Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"(последняя ред. ФЗ 25.11. 2013. N 317-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июня 1998 г. N 26 ст. 3009