Экологическая сфера деятельности как операционное и правовое пространство

Тема 1. Экологическая  сфера деятельности как операционное и правовое пространство

Природа, окружающая среда как основа жизнедеятельности.

Экологическая и экономическая функции природы.

Законы природы.

Природные ресурсы; объекты охраны окружающей среды.

Природные объекты: индивидуализированные и не индивидуализированные.

Экологическая сфера как операционное и правовое пространство.

Виды, участники  и организационно-правовые формы  деятельности в экологической сфере. Природопользование как форма взаимодействия общества и природы.

Виды природопользования.

Охрана окружающей среды (обеспечение ее техногенной  безопасности) как форма взаимодействия общества и природы.

Загрязненные  природные объекты как источники  техногенной опасности для личности, общества, государства, окружающей среды, хозяйствующего субъекта.

Обеспечение экологической  безопасности как форма взаимодействия общества и природы.

Социально-общественная, эколого-экономическая обусловленность  дальнейшего развития законодательства в экологической сфере (экологического, о безопасности, о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).

Концепции взаимодействия общества и природы и национальной безопасности России в экологической  сфере

Основные принципы экоразвития. Концепции: потребительского отношения к природе; невмешательства в природу; ограничения экономического развития и народонаселения; устойчивого развития.

Техногенная безопасность окружающей среды, экологическая безопасность личности, общества, государства, окружающей среды, хозяйствующего субъекта как  составные части национальной безопасности России в экологической сфере.

Структура и  объекты безопасности, субъекты обеспечения  безопасности. 
 
 
 

gosup.ru

Главная

Обратная связь

Основные понятия  государственного регулирования природопользования  

Общественные  отношения, регулируемые нормами экологического и природоресурсных отраслей права, составляют предмет экологического управления (экоменеджмента). Они возникают по поводу природных комплексов объектов и ресурсов, являющихся в свою очередь объектами охраны, использования, восстановления и реализации иных правомочий их собственников и других субъектов управления. Юристы называют их «эколого-правовыми». Будем придерживаться именно этого термина.  

В его рамках выделяют группы специфически однородных отношений по поводу: собственности  на природные объекты (природные  ресурсы); природопользования; охраны окружающей природной среды; защиты экологических прав граждан и  другие  . В их рамках находятся и хозяйственные (производственные) отношения по поводу сырья, энергетических и иных ресурсов природного характера, продукции и отходов, а также воздействий на ОС и обеспечения ее благоприятного и безопасного качества - как для работающего персонала, так и проживающего вблизи населения. Последние, «эколого-хозяйственные» отношения регулируются в рамках систем экоменеджмента или экологического управления (в широком понимании этих терминов — см. далее).  

Эколого-правовые отношения возникают в процессе взаимодействия Общества (конкретно - предприятий и иных лиц) и Природы (природных комплексов и объектов), результаты которого становятся все  более неблагоприятными и даже опасными. Этим объясняется актуальность решения  эколого-правовых проблем в сферах обеспечения экобезопасности и защиты от ЧС природною и техногенного характера; охраны окружающей среды и рационального природопользования; совершенствования экологического законодательства  , а в хозяйственной деятельности - экономически эффективного, социально справедливого и экологически безопасного управления в экосфере.  

Выделим основные факторы, определяющие эту актуальность:  

а) сложность  современных отношений природопользования, необходимость комплексного решения  как перспективных, так и текущих  вопросов использования, охраны, защиты и восстановления природы, а также отставание современного экологического законодательства от насущных задач российского общества (в т.ч. уровня регулирования экологических видов бизнеса), что также является серьезной проблемой;  

б) реформирование экономики и общества в 80-90-х гг., которое обусловило бурный процесс  нормотворчества на различных уровнях  управления (в т.ч. и в экосфере), но не в полном соответствии с объективной реальностью, без требуемых знаний и навыков участников правотворческой деятельности в сфере регулирования эколого-правовых отношений; 

в) изменения  в федеративном устройстве и строительство  правового государства, предполагающие включение в экологическое законодательство РФ нормативных правовых актов ее субъектов, начинающих играть в его  становлений все более значимую роль, а также необходимость учета  нормативных документов других участников эколого-правовых отношений (предприятий, органов МСУ и др.), оказывающих  управленческие (регулирующие) воздействия  на природопользователей; невозможность отбросить культурно-исторические, экономико-социальные, правовые связи и традиции, существовавшие между республиками СССР, которые, безусловно, влияют на формирование экологического законодательства и системы экологического управления России, как, в свою очередь, и они не могут не влиять на законодательство и системы управления сопредельных государств. Именно в России - координаторе и естественном центре Содружества Независимых Государств (СНГ) - создаются модельные законодательные акты, проекты законов Независимых государств - членов СНГ, а также формируется модельная система экологического управления (экоменеджмента) Содружества; вхождение в мировое сообщество, при котором Россия обязана учитывать международные экологические стандарты и нормативы, «имплементировать» (непротиворечиво ввести) их в свое законодательство, добиваться цивилизованных форм и методов подготовки, обсуждения, принятия и обеспечения практической реализации норм экологического права в механизмах экологического управления. 

Следует также  учитывать и показатели экологической  ситуации в стране, так как она  не только не улучшается с падением промышленного и сельскохозяйственного  производства, но и продолжает ухудшаться. Обнаруживаются все новые негативные тенденции и другие причины этого, например, в связи с лавинообразным ростом численности автомобильного транспорта и, соответственно, загрязнения  атмосферы в городах, а также  в связи с накоплением опасных  материалов и отходов, ядерного и  химического оружия, падением технологической  и производственной дисциплины, повышающими  экологические риски. 

Необходимым условием успешного преодоления этих проблем  сегодня является дальнейшее развитие экологического законодательства, всеобъемлющая  экологизация отраслей российского права, а также, главное - принятие соответствующих эффективных управленческих решений по реализации правовых предписаний. Без этого управленческого компонента даже очень хорошие (с точки зрения теории) законы об охране окружающей среды и природопользовании могут оказаться бесполезными. 

Надлежащая применяемость  и эффективность экологического законодательства в РФ сегодня во многом зависит от конкретности определения  в федеральных законах основ  правового регулирования, предметов  ведения, четкого их разграничения  между РФ и ее субъектами, а также  между органами государственного и  муниципального управления. 

Развитие экологического законодательства и систем экоменеджмента субъектов РФ проявляется, прежде всего, в разработке собственных законов по 3 направлениям: 

актов, регламентирующих все строго на основе федеральных  экологических законов и в  значительной степени их повторяющих; 

законов, регламентирующих те положения, которые федеральными актами в полной мере еще не отрегулированы (например, экологическое аудирование, организация работы экологических фондов, сохранение и восстановление зеленых насаждений, территории с особым экологическим статусом и т.д.); 

регламентирующих  решение только региональных проблем. 

Для повышения  эффективности законотворчества и  экоуправления на всех уровнях от федерального до субъектов Российской Федерации (и даже муниципального) требуются систематическое изучение и обобщение практики правового решения отдельных проблем. Важен анализ накопленного опыта, рассмотрение типичных ошибок, выработка мер по обеспечению соответствия законов и иных правовых и нормативных актов субъектов РФ федеральным законам. Полезным инструментом в этом плане является процедура парламентских слушаний и проведение научно-практических конференций, а также межрегиональных рабочих совещаний соответствующих специалистов, представителей муниципальных образований и общественных экологических объединений. 

Изучение международных  обязательств России показало, что  еще одной серьезной (и весьма своеобразной) проблемой является выполнение этих обязательств без их имплементации (введения в российское законодательство). Так, по многим международным соглашениям  Россия выполняет взятые на себя обязательства  не в результате проведения каких-либо серьезных мер (в т.ч. законодательных) по их обеспечению, а самопроизвольно - в силу объективных причин экономического характера (в частности, из-за падения уровня производства и соответствующего сокращения эмиссий загрязняющих  веществ в ОС). 

Не менее проблемным является различное понимание значений одних и тех же терминов в экологическом  праве и управлении, а иногда даже их разночтения в соответствующих  документах. 

Так, профессор  А.К. Голиченков отмечает, что в эколого-правовой доктрине и в действующем законодательстве до сих пор нет единства в понимании ряда ключевых терминов, например, таких как: «охрана окружающей среды», «охрана природы», «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранные нормы», «требования экологической безопасности» и т.д.  , а также иных терминов — «природный ресурс», «природный объект», «экологическая сфера деятельности», «промышленная безопасность», «экологическая безопасность», «безопасность в экологической сфере», не говоря уже о различных комментариях соотношения между ними. Тем не менее, указанные термины (как правило, без их определений) закрепляются нормативными правовыми актами и включаются в соответствующие государственные стандарты (в т.ч. «управленческие», типа ГОСТ Р серии ИСО 14000 или ГОСТ Р серии 17). Свои терминологические проблемы возникают и в экологическом управлении, что отмечается в ряде работ и обсуждается ниже. По вышеуказанным вопросам существует также достаточно представительные перечни специалистов в области экологического права , экономистов, экологов, специалистов в области техники и других областях хозяйственной и иной деятельности.  

Отмеченное обстоятельство является принципиальным с точки  зрения анализа проблем правового  регулирования техногенной и  экологической безопасности, охраны окружающей среды и защиты от ЧС, а также других вопросов, связанных  с экологическим менеджментом. Поэтому  далее рассмотрим вопросы терминологии и классификаций. 

Прежде всего, остановимся подробнее на классификации  охраняемых и используемых природных  объектов, а также на некоторых  других важнейших понятиях экологического права и управления, уточнив - что  же понимается под природным объектом, природным ресурсом, экосистемой, экологической  сферой деятельности, экологическим  управлением и экоменеджментом, другими терминами, иногда используемыми в текстах нормативных правовых актов и ГОСТах, а также приведенными в специализированном эколого-правовом словаре .  

Рядом нормативных  правовых актов закреплена правовая категория «природный объект». Природные  объекты различают как «индивидуализированные»  и «не индивидуализированные». Индивидуализированные  природные объекты могут овеществляться и находиться в чьей-либо собственности. К ним относятся:  

земельный участок- ст. 1 ФЗ «О государственном земельном  кадастре» от 02.01.00г. №28-ФЗ;  

участки лесного  фонда, лесов, не входящих в лесной фонд (на землях обороны или поселений), древесно-кустарниковую растительность на землях иных категорий - ст.ст. 7, 10, 11 Лесного кодекса РФ;  

используемый  участок недр (геометризированный блок недр, горный отвод) - ст.ст. 2, 7 Закона «О недрах» от 03.03.95 г. № 27-ФЗ с дополнениями ФЗ от 21.01.00 г. № 20-ФЗ (РГ 13.01.00);  

участок континентального шельфа - ст.ст. 1, 7 ФЗ «О континентальном  шельфе Российской Федерации» от 30.11.95 г. № 187-ФЗ (при этом постановлением Правительства РФ от 16.06.97 г. № 717 установлен Порядок утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии  внешних границ российского континентального шельфа);  

исключительная  экономическая зона — ст. 1 ФЗ «Об  исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17.12.98 г. № 181-ФЗ;  

водный объект - ст. 1 Водного кодекса РФ от 16.11.95 г. № 167-ФЗ;  

внутренние морские  воды, территориальное море, прилежащая зона РФ - ст. 1 ФЗ «О внутренних морских  водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.98 г. № 155-ФЗ;  

объект животного  мира - организм животного происхождения (дикое животное) - ст. 1 ФЗ «О животном мире» от 24.04.95 г. № 52-ФЗ.  

Главными существенными  признаками индивидуализированных  природных объектов являются: выдел  в натуре; наличие признаков природного и охранного режимов, установление границ; привязка к местности; описание границ уполномоченным на то органом  власти; государственная регистрация  природного объекта; обязательность нахождения в чьей-либо собственности. 

Важнейшее свойство индивидуализированного природного объекта - его сохраняемость Законом (ст. 4 Закона «Об охране окружающей природной среды»), где закреплен перечень объектов охраны окружающей среды: земля, недра, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, лесная и иная растительность, животный мир, генетический фонд, естественные экосистемы, микроорганизмы, особо охраняемые природные территории.  

Однако природные  объекты могут быть не только объектами  охраны, но и одновременно — защиты, восстановления, использования, владения и т.д., что требует по отношению  к ним применения соответствующих  мер (механизмов) "экономико-правового  регулирования и организации  деятельности в экологической сфере.  

Объектом использования  обычно признается отторгаемая полезная часть охраняемых природных объектов, которая, как правило, и является носителем стоимости, измеряемой в  экономических показателях.  

Перечень индивидуализированных  природных объектов, являющихся объектами  охраны и использования, или более  широко - экологического управления. 

Законодатель  допускает существование и не индивидуализированных природных  объектов, что в определенной мере затрудняет применение соответствующих  правовых норм и само экологическое  управление, в том числе при  осуществлении промышленной, оборонной  и иных видов деятельности. К числу  не индивидуализированных объектов охраны окружающей среды указанный  выше закон относит атмосферный  воздух, экологические системы (естественные), генетический фонд и микроорганизмы. Эти же объекты не подлежат овеществлению (не могут стать вещью) или присвоению (не могут быть чьей-то собственностью). 

Эти не индивидуализированные (в юридическом понимании) некоторые  объекты охраны окружающей природной  среды, перечисленные в ст. 4 Закона «Об охране окружающей природной  среды», более подробно характеризуются  в иных правовых актах:  

атмосферный воздух, (естественная смесь газов атмосферы, находящаяся за пределами жилых, производственных и иных помещений - в ст. 1 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»);  

генетический  фонд (генетические ресурсы животного  мира как часть биологических  ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности - в ст. 1 ФЗ «О животном мире»);  

экосистема (по определению, приведенному в работе  Реймерса, совместно функционирующие на данном участке организмы, взаимодействующие с физической средой определенным образом, причем размеры экосистемы не определяются заранее заданным правилом) - является сегодня наряду с понятием «природный объект» одним из наиболее часто употребляемых терминов, Имеющих свою внутреннюю классификацию.  

Так, Законом  Ханты-Мансийского автономного округа «Об охране окружающей природной  среды и экологической защите населения» от 10.02.98 г. № 11 -оз закреплена категория «урбанизированная экосистема» (ст. 5).  

В научных и  учебных публикациях встречаются  и другие определения разичных видов экосистем. Так, И.И. Мазур использует термин «нефтегазовая природно-техническая геосистема»  , а В.И. Данилов-Данильян, М.Ч. Залиханов и К.С. Лосев рассматривают иные виды экологических систем  . При этом Т.А. Акимова, В.В. Батоян, О.В. Моисеенков и В.В. Хаскин используют понятие «эколого-экономическая система» как ограниченную определенной территорией часть техносферы, в которой природные, социальные производственные структуры и процессы связаны взаимоподдерживающими потоками вещества, энергии, информации  .  

Типизация эколого-экономических  систем (зон) может быть проведена  по эргодемографическому индексу, рассчитываемой зависимости от средней плотности населения и площади территории, общего расхода топлива и топливных эквивалентов электроэнергии на территории, суммарной солнечной радиации (  ).  

Таблица  Типы эколого-экономических зон

Тип  

Краткое описание эколого-экономической системы  

Эргодемографический индекс  

I 1  

Заповедники, государственные  природные заказники, национальные парки; малонаселенные хозяйственно-неосвоенные  территории  

0-5  

22  

Районы без  крупных населенных пунктов; ведение  лесного и сельского хозяйства; наличие значительных площадей не преобразованных  ландшафтов  

5-10  

I 3  

Небольшие города и поселки с перерабатывающей промышленностью местного значения; в окрестностях - сельскохозяйственные территории  

10-50  

I 4  

Преимущественно аграрные или лесохозяйственные  территории с наличием единичных  крупных объектов энергетики, добывающей или перерабатывающей промышленности; вахтовые поселки  

50-100  

V 5  

Средний город  с крупными промышленными предприятиями  небольшого числа отраслей и с  отчетливым функциональным зонированием территории в окружении аграрного  или аграрно-лесного ландшафта 

100-300  

V 6  

Крупный город  с многоотраслевым промышленным узлом, интенсивными транспортными  магистралями в окружении лесного  или аграрно-лесного ландшафта   

300-500  

V 7  

Очень крупный  промышленный центр с большой  концентрацией различных отраслей индустрии и транспорта, без отчетливого  функционального зонирования территории и с индустриально преобразованным  окружающим ландшафтом  

500-1000  
 

Помимо приведенных  в  типов зон (территориальных  экосистем) следует также выделить еще несколько антропогенных  экосистем, и прежде всего - агроэкосистемы (сельскохозяйственные экосистемы), а также преимущественно гетеротрофные экосистемы человеческих поселений.  

В юридической  литературе и в нормативных актах  используется еще ряд терминов, касающихся объектов экологического управления: 

природно-техническая  система - комплекс природных (геологических) и техногенных объектов, оказывающих  взаимное влияние друг на друга и  функционирующих как единая система. Устойчивостью природно-технической  системы называется ее способность  при воздействии природных, техногенных  и природных, активизированных техногенезом факторов сохранять равновесие и единство своих структурных и функциональных связей; природные ресурсы - природные средства, запасы, источники удовлетворения каких-либо потребностей человека; подразделяются на возобновимые и невозобновимые с функционированием ландшафтов: растительные, охотничьи, водных и т.д. ресурсы) и невозобновимые (т.е. самовосстанавливающиеся в биосфере за время, соизмеримое с темпом хозяйственной деятельности человека: минералы, почва, видовой состав организмов т.д.)  ; природный комплекс - совокупность природных предметов, явлений или свойств, образующих одно целое. Природный комплекс - исторически сложившийся предшественник понятия «природная система». Термин применяются для обозначения как любых взаимосвязанных явлений природы, так и высокомерных пространственных сочетаний («мозаик») почв, растительности, ландшафтов. Природный комплекс - более широкое понятие, чем, например, ландшафт или природный территориальный комплекс, поскольку не содержит указаний ни на географичность, ни на территориальность, ни на полноту охвата компонентов; природный территориальный комплекс - тип природного комплекса, определяемый как пространственно-временная система географических компонентов, взаимообусловленных в своем размещении и развивающихся как единое целое.  

Большим числом юристов и экологов признается, что  взаимодействие общества в процессе его деятельности и природы осуществляется в формах природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения  экологической безопасности. Рассмотрим и эти термины. 

Природопользование  — это деятельность, состоящая  в извлечении полезных свойств природных  объектов и использовании их для  достижения экономических и иных целей (естественно, при осуществлении  основного вида деятельности предприятия  или в процессе целевого использования  объекта недвижимости)  . При этом под термином «природопользователь» (соглас-по ГОСТ Р 17.0.0.06-2000) понимается юридическое лицо (организация, предприятие, общество и т.д.), осуществляющее на территории РФ независимо от формы собственности хозяйственную или иные виды деятельности с использованием природных ресурсов и оказывающее воздействие на окружающую природную среду .  

Обществу пока еще не удалось организовать рациональное, неистощительное природопользование. Кроме того, вследствие нарушений требований техногенной безопасности со стороны предприятий-природопользователей имеет место их негативное воздействие на окружающую среду (на конкретные природные объекты). Так возникает необходимость охраны окружающей среды целью обеспечения ее защищенности от угрозы техногенного происхождения. В свою очередь, загрязненные или разрушенные природные объекты, а также нехватка природных ресурсов создают экологическую опасность и необходимость защиты от нее. 

Понятие «окружающая  среда» вводится рядом нормативных  актов. В соответствии с ГОСТ Р  ИСО 14050-99 это внешняя среда, в  которой функционирует организация (объект, предприятие), включая воздух, землю, природные ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие.  

Понятие «охрана  природы» раскрывается ГОСТ 17.0.0.01-76: система  мер, направленная на поддержание рационального  взаимодействия между деятельностью  человека и окружающей средой, рациональное использование природных ресурсов, предупреждающая прямое и косвенное  вредное влияние результатов  деятельности общества на природу и  здоровье человека.  

В юридической  литературе под «охраной окружающей среды» понимается деятельность, целью  которой является сохранение естественного  многообразия экологических систем, условий их дальнейшего существования  и развития. Это достигается прежде всего предотвращением загрязнения  природных объектов при осуществлении  промышленной, оборонной и иных видов  деятельности.  

ГОСТ Р ИСО 14050-99 термин «предотвращение загрязнения» трактует как использование процессов, практических методов, материалов или  продукции, которые позволяют избегать загрязнения, уменьшать его или  бороться с ним, а также могут  включать рециклинг, очистку, изменения процесса, механизмы управления, эффективное использование ресурсов и замену материала.  

Обществу пока не удается решить проблему охраны окружающей среды: появляются природные  объекты, загрязненные вследствие длительной промышленно-хозяйственной и иных видов деятельности, техногенных  аварий и катастроф, стихийных бедствий. Это - источник экологических угроз (угроз экологического характера)  .  

Проявляется «эффект  бумеранга»: загрязненный вследствие техногенных воздействий природный  объект воздействует на население, территорию, предприятия  . Возникает проблема обеспечения экологической безопасности техногенных объектов (прежде всего  самих предприятий) как состояния  их защищенности от угроз экологического происхождения.  

Кроме вышеуказанных, существует и применяется еще  ряд важных для экологического управления терминов, касающихся его объектов. 

Биосфера —  «система экосистем» (по Н.Ф. Реймерсу) определяется как совокупность всех экосистем, среда обитания человека; оболочка Земли (до 30-40 км), состав, структура и энергетика которой определяются совокупной деятельностью живых организмов  .  

Экологическая сфера Земли как космического тела («геосфера» - ред.) весьма существенная и определяющая для жизни на ней (и одновременно зависимая от этой жизни), является внешней для биосферы как пространственно, так и функционально. Экологическую сферу Земли определяют свойства планеты и внешние космические  воздействия, прежде всего со стороны  Солнца  .  

Однако именно взаимодействие общества и природы  осуществляется в экологической  сфере. 

Правовая категория  «экологическая сфера», наряду с другими  сферами (политическая, экономическая, социальная, оборонная, информационная) введена в текстах Концепции  перехода Российской Федерации к  устойчивому развитию и Концепции  национальной безопасности Российской Федерации документов, утвержденных указами Президента РФ соответственно от 01 .04.96 г. № 440, от 17.12.97 г. № 1300, от 10.01.00 г. № 24. Несмотря на это, а также то, что данный термин используется юристами-экологами, например, М.М. Бринчуком, А. К. Голиченковым, В. В. Петровым и др., определение этой правовой категории в нормативных актах отсутствует. 

Оно было предложено Г.П. Серовым  в следующей формулировке.  

Экологическая сфера (в правовом смысле) - это часть  биосферы и часть сферической  оболочки планеты Земля (т.е. геосферы), включающая в свой состав природные  объекты как объекты земельных, водных, лесных, горных и иных отношений, в их взаимосвязи и взаимодействии, регулируемые нормами отраслей законодательства — экологического, природоресурсного, о безопасности, о защите от чрезвычайных ситуаций.