Экологическое право в России и за рубежом

Введение.

  Оригинальность  и самостоятельность отрасли  права в общей системе увязывается  обычно с наличием своего предмета правового регулирования: если есть специфический предмет правового  регулирования, т. е. если есть специфические  общественные отношения, на упорядочение которых направлены нормы права, значит, есть и самостоятельная отрасль права (при наличии специфического метода регулирования, о чем речь дальше).

  Общие правила охраны окружающей среды  обладают всеми признаками права, присущими  другим отраслям права. Они носят волевой характер, т. е. создаются людьми по их усмотрению (что при наличии волюнтаристских начал и при отсутствии научной обоснованности приводит к их неэффективности – в лучшем случае, либо к столкновению с действительностью, с экономическими условиями жизни – в худшем).

  Экологические правовые нормы направлены на упорядочение, на решение имеющих важное значение общественных отношений; регулирование (от латинского слова regula – правило) означает воздействие на что-нибудь с целью внести ясность, порядок, правильность, систему в движение, в деятельность или развитие какого-либо явления. Таким образом, экологическое право, как и другие отрасли права, является регулятором и способом решения возникших в обществе сложных проблем, нуждающихся в упорядочении, порой с помощью силового, принудительного (нередко поощрительного) механизма.

  Общие правила поведения, предусмотренные  экологическим правом, не персонифицированы, не исчерпываются исполнением, т. е. рассчитаны на неопределенное количество случаев, носят обязательный характер. Все это доказывает принадлежность этих правил поведения людей в окружающей среде и отношений с окружающей средой к системе права.

  Вместе  с тем экологическое право  обладает необходимыми признаками, позволяющими считать его самостоятельной отраслью системы права. Регулируемые общественные отношения являются очень важными, нуждающимися на современном этапе в упорядочении; характер этих отношений значителен, затрагивает жизненно важные для человека проблемы; характеристики их весомы как количественно, так и качественно.

  Сердцевиной регулируемых общественных отношений  являются человеческие, общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Они, безусловно, обладают спецификой – возникают, изменяются и прекращаются по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Такого рода отношения не регулируются ни одной другой отраслью права.

  Как и другие, регулируемые правом общественные отношения, экологические отношения носят производственный, социальный характер, может быть, даже более рельефно выраженный, чем в других отраслях права. Дело в том, что наибольшим загрязнителем окружающей среды является производственная сфера деятельности человека, когда в процессе труда человек является главным участником антропогенного загрязнения среды.

   1. Понятие и определение  экологического права.

   Экологическое право представляет собой совокупность правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения:

• по охране окружающей среды от вредных воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности;
• по рациональному использованию природных ресурсов;
• по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц;
• по обеспечению экологической безопасности.

   При этом под охраной окружающей среды принято понимать деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

   Рациональное  использование природных ресурсов - это комплексное, экономически эффективное  использование природных ресурсов в сочетании с требованиями охраны окружающей природной среды.

   Под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства, а также окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее; положение при котором отсутствует угроза нанесения ущерба природной среде и здоровью населения.

   Принято считать, что формально-юридически под окружающей средой в российском законодательстве понимается совокупность компонентов природной среды, природных  и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов:

   природный объект - это естественная экологическая  система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные  свойства;

   природно-антропогенный  объект - это природный объект, измененный в результате хозяйственной и  иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

   антропогенный объект - объект, созданный человеком  для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

   Последние годы все большее распространение  и обоснование получает точка  зрения, в соответствии с которой  экологическое право охватывает своим регулированием все аспекты  человеческого взаимодействия с  материальным миром природы, окружающим людей, то есть экологические отношения. В их содержание включаются природопользование, охрана окружающей среды, сохранение уникальных произведений природы, культуры, здравоохранения, все виды воздействий на природу, искусственное восстановление благоприятного состояния природной среды, защита от неблагоприятных воздействий стихии и т.д. В таком понимании экологическое право включает правовые нормы об использовании и охране земель, их недр, вод (включая океаны, моря, подземные воды, ледники), лесов и иных составляющих растительного царства, диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы в сухопутной и водной среде, атмосферы Земли и космического пространства со всеми ее природными компонентами.

   Сегодня во многих государствах мира всё большее  признание получает подход, в соответствии с которым обеспечение экологической безопасности является относительно самостоятельным предметом регулирования, наряду (хотя и в связи) с природопользованием и охраной окружающей среды.

2. Национальное экологическое право.

2.1. Особенности российского экологического законодательства.

    Новейшее российское законодательство  в этом плане опережает законодательство  других государств и международные  документы, в которых понятие  "экологическая безопасность" используется чрезвычайно редко (предметом регулирования последних, как правило, являются охрана окружающей среды, использование природных ресурсов, защита экологических прав человека и пр.).

   Такое состояние российского экологического законодательства иногда квалифицируется как неоправданное забегание вперед по сравнению с законодательством других стран, своего рода увлечение правовой риторикой, манипулирование понятийно-терминологическим аппаратом. Более того, ряд исследователей расценивает как некорректное само понятие "экологическая безопасность", прибегая примерно к следующей аргументации: отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, как деятельности по обеспечению их экологической безопасности, регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды, и, соответственно, отсутствуют серьезные мотивы для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности в отдельную группу общественных отношений, регулируемых экологическим правом, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

   Такой подход имел бы свой резон, а следовательно, и право на существование, если бы речь шла об "обычном" ухудшении  качества окружающей среды в нарушение  установленных стандартов. Но нельзя отрицать логику и в таком подходе, который ориентирует охранительные нормы в данной сфере на некий предел, порог допустимого загрязнения. И тогда предметом охраны (хотя и условно) становится "экологическая безопасность". Условность здесь приемлема в такой же мере, в какой мы говорим, допустим, о международной безопасности или о государственной безопасности, хотя объект охраны, в строгом смысле слова, и здесь можно было бы свести к состоянию защищенности жизненно важных интересов личности, общества и т.п.

   Негативное  отношение ряда авторов к такому выделению вызывает особую озабоченность  в связи с тем, что его высказывают, порой, признанные авторитеты в области  экологического права. Например, М.М. Бринчук  делает вывод об отсутствии оснований для выделения обеспечения экологической безопасности в самостоятельное направление деятельности в сфере взаимодействия общества и природы и о некорректности выделения обеспечения экологической безопасности как предмета совместного ведения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации, наряду с природопользованием и охраной окружающей среды в ст.72 Конституции РФ. При этом делается ссылка на чрезвычайно широкий спектр мнений, высказанных в отечественной юридической литературе, относительно содержания экологической безопасности: от обеспечения экологических прав и интересов человека, исключения экологического вреда природной среде и человечеству, защиты экологических интересов личности, общества и государства до обеспечения рационального использования, воспроизводства и повышения качества окружающей среды.

   В результате:

   одни  авторы рассматривают экологическую  безопасность как составную часть  охраны окружающей среды;

   другие  ставят между ними знак равенства;

   третьи  включают в содержание экологической безопасности не только охрану окружающей среды, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды;

   наконец, высказывается мнение о том, что  обеспечение экологической безопасности - деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей природной среды.  

2.2. Источники национального экологического права.

  Под источниками экологического права  понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения  в сфере взаимодействия общества и природы.

   Источники экологического права могут быть классифицированы по следующим основаниям:

   по  юридической силе - на законы и подзаконные  акты.

   Законы - нормативно-правовые акты, принимаемые  представительными органами государственной  власти.

   Подзаконные акты - все иные нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.

   по  предмету регулирования - на общие и специальные.

   Общие - регулируют как экологические, так  и иные общественные отношения (например, Конституция РФ).

   Специальные - это акты, целиком посвященные  вопросам охраны окружающей среды или  ее элементов (например, Закон "Об охране окружающей природной среды", Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и др.).

   по  характеру правового регулирования - на материальные и процессуальные.

   Материальные  эколого-правовые нормы устанавливают  права и обязанности, а также  ответственность участников соответствующих отношений. (Федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях" и др.).

   Источники экологического права процессуального  характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуры разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических права и интересов и т.д. (Гражданский процессуальный кодекс РСФСР; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996г. и др.).

   по  своему характеру - на кодифицирующие и не являющиеся таковыми. К кодифицирующим актам можно отнести Закон "Об окружающей природной среде", Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный  закон "О недрах" и др.

   Их  отличительной особенностью является систематизация эколого-правовых норм на базе основополагающих правовых принципов  путем их уточнения, ликвидации внутренних противоречий и совершенствования, развития в процессе нормотворчества.

   Систему источников экологического права образуют:

   Конституция Российской Федерации;

   федеративные  договоры;

   международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права;

   законы (конституционные и федеральные);

   указы и распоряжения Президента РФ;

   постановления и распоряжения Правительства РФ;

   конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

   нормативные правовые акты министерств и ведомств;

   нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

   локальные нормативные правовые акты;

   правовой  обычай.

   Конституция РФ. При анализе Конституции РФ как источника экологического права  можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки  зрения последовательного обеспечения  охраны окружающей среды, рационального  природопользования и экологической безопасности, и непосредственно экологические.

   В соответствии со ст.7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь  и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.

   Конституция устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации  как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст.9). Это положение может оцениваться как конституционное закрепление экологической функции государства и субъектов-природопользователей. Оно содержит их обязанность обеспечить охрану окружающей среды и отдельных природных ресурсов.

   Объявляя  человека, его права и свободы  высшей ценностью (ст.2), Конституция  устанавливает, что каждый имеет  право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о  ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст.42). Одновременно с признанием субъективных экологических прав Конституция возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст.58).

   С учетом федеративного устройства России Конституция определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст.71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст.72).

   Федеративные договоры. Источниками экологического права России являются следующие федеративные договоры:

   о разграничении предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

   о разграничении предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

   о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

   Договоры  были подписаны 31 марта 1992г. Они определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Важным является положение договоров о том, что законопроекты РФ по предметам совместного ведения, направляются субъектам РФ. При принятии федерального закона в Государственной Думе РФ учитываются позиции субъектов Федерации.

   Международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права. Конституция  устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ (а значит, и в сфере природопользования и охраны окружающей среды) являются составной частью ее правовой системы.

   Одновременно  закрепляется примат норм международного права над национальными. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч.4 ст.15).

   Законы (конституционные и федеральные). Закон является средством закрепления  государственной экологической  политики и принимается органом представительной ветви государственной власти по поводу определения политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.

   Головным  законом экологического права России как отрасли является принятый 10 января 2002г. Закон "Об охране окружающей природной среды", который пришел на смену утратившему силу Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту.

   Закон определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально - экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

   Дальнейшее  развитие в Законе 2002 г. получили такте  новеллы российского экологического законодательства, как определение  эколого-правового статуса граждан  через регулирование их экологических  прав и обязанностей, создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

   Для устранения имевших место противоречий между Законом 1991 г. и иными специальными законодательными актами, новый Закон 2002 г. прибегает в ряде своих разделов к отсылочным нормам (например, раздел об экологической экспертизе).

   В систему экологического законодательства входит ряд других законов, включая:

   Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" от 14 июля 1982г.;

   Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001г.;

   Федеральный закон "О недрах" от 8 февраля 1995г.;

   Лесной  кодекс Российской Федерации от 29 января 1997г.;

   Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995г.;

   Федеральный закон "Об особо охраняемых природных  территориях" от 14 марта 1995г.;

   Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995г.;

   Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995г.;

   Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995г.

   Наряду  с названными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы, являющиеся источниками других отраслей российского законодательства:

   Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995г.;

   Закон РФ "О защите прав потребителей" (в ред. Федерального закона от 9 января 1996г.);

   Закон РФ "О стандартизации" от 10 июня 1993г.;

   Закон РФ "О сертификации продукции  и услуг" от 10 июня 1993г.;

   Закон РФ "О градостроительстве в Российской Федерации" от 14 июля 1992г.;

   Федеральный закон "О защите населения и  территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994г.

   Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 13 июля 2001г. и др.

   Указы и распоряжения Президента РФ. Нормотворческая  компетенция Президента России предусмотрена  ст.90 Конституции РФ, согласно которой  Президент РФ принимает акты в  форме указов и распоряжений. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам

   К числу Указов и распоряжений Президента, регулирующих экологические правоотношения, относятся:

   Указ  от 4 февраля 1994г. "О государственной  стратегии РФ по охране окружающей природной среды и обеспечению  устойчивого развития";

   Указ  от 1 апреля 1996г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому  развитию";

   Указ  от 2 октября 1992г. "Об особо охраняемых территориях Российской Федерации";

   Распоряжение  от 26 июня 1995г. "Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью" и др.

   Постановления и распоряжения Правительства РФ. В соответствии со ст.115 Конституции РФ Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ (ст.115).

   Конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

   Субъекты  РФ осуществляют собственное правовое регулирование, природопользование и  охрану окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей региона.

   В случае противоречия между федеральным  законом и иным актом, изданным в  Российской Федерации, действует федеральный  закон.

   Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ - это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

   В рамках достаточно широко распространенной практики заключения соглашений о взаимной передачи своих полномочий (ст.78 Конституции  РФ) между Российской Федерацией и  ее субъектами, имеются многочисленные примеры договоров в сфере природопользования и охраны окружающей среды (между Правительством РФ и правительствами Башкортостана, Свердловской области и др.).