Экологическое Юридическая ответственность за экологические правонарушения

XVII. ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ЗА  ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ 

1. Понятие и функции  юридической ответственности

за  экологические правонарушения 

    Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания. Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя экологических требований.

    Посредством применения юридической ответственности  реализуется государственное принуждение  к исполнению экологических требований. При этом важно иметь в виду, что юридическая ответственность  не является единственным инструментом принуждения к исполнению экологических  требований в механизме экологического права. С учетом специфики функций  этого механизма такую роль играют также государственная экологическая  экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический  контроль, в определенной мере - экономические  меры (например, платежи за негативные воздействия на окружающую среду).

    Об  особом месте юридической ответственности  в механизме обеспечения рационального  природопользования и охраны окружающей среды свидетельствует роль санкции  в структуре эколого-правовой нормы. В соответствии с общей теорией  права норма права, являющаяся первичной  ячейкой экологического права, состоит  из трех взаимосвязанных элементов - гипотезы, диспозиции и санкции. Санкция - это элемент правовой нормы, в  котором определяются меры государственного и иного взыскания, применяемые  к нарушителю предусмотренного диспозицией  правила. Таким образом, санкция  является мерой юридической ответственности  за экологическое правонарушение. При  отсутствии санкции фактически отсутствует  правовая норма. Отсутствие санкций  обрекает экологическое требование на бездействие.

    Ответственность за экологические правонарушения выполняет  ряд основных функций:

    - стимулирующую к соблюдению норм экологического права;

    - превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений;

    - компенсационную, направленную на возмещение потерь в природной среде и возмещение вреда здоровью человека;

    - карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении экологического правонарушения.

    Основанием  возложения юридической ответственности  в рассматриваемой сфере служит экологическое правонарушение. 

2. Понятие, виды  и структура экологических  правонарушений 

    Экологическое правонарушение - это противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее экологический вред или создающее реальную угрозу причинения такого вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права.

    С учетом степени общественной опасности  экологические правонарушения подразделяются на проступки и преступления. Первые - менее общественно опасные деяния по сравнению со вторыми и являются дисциплинарными, административными  и гражданскими правонарушениями. За экологические правонарушения наступает  дисциплинарная, административная, уголовная  и гражданско-правовая ответственность. Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривалась  также материальная ответственность  за экологические правонарушения. Однако новым Федеральным законом "Об охране окружающей среды" она была обоснованно исключена.

    В соответствии с общей теорией  права экологическое правонарушение по своей структуре состоит из объекта, субъекта, объективной и  субъективной сторон.

    Объектом  экологического правонарушения являются общественные отношения по поводу окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов, регулируемые и охраняемые нормами права. Эти отношения по своему содержанию касаются собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды от вредных воздействий, экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

    Для объективной стороны экологического правонарушения характерно наличие трех элементов:

    а) противоправность поведения;

    б) причинение или реальная угроза причинения экологического вреда либо нарушение  иных законных прав и интересов субъектов  экологического права;

    в) причинная связь между противоправным поведением и нанесенным экологическим  вредом или реальной угрозой причинения такого вреда либо нарушением иных законных прав и интересов субъектов  экологического права.

    Субъектами  экологического правонарушения могут быть юридические, должностные и физические лица, в том числе иностранные юридические лица и граждане, совершившие правонарушения, связанные с природопользованием или охраной окружающей среды на территории России или территории, находящейся под ее юрисдикцией.

    Состав  субъектов варьируется в зависимости  от вида экологического правонарушения. Так, субъектами дисциплинарной ответственности  являются должностные лица и работники  предприятий, уголовной - должностные  лица и граждане, административной - юридические лица, должностные  лица и граждане.

    В соответствии с действующим законодательством  административная и уголовная ответственность  физических лиц за экологические  правонарушения наступает с 16-летнего  возраста. В порядке гражданского судопроизводства граждане несут ограниченную ответственность с 14 до 18 лет, полную - с 18 лет. С этого возраста лицо становится полностью дееспособным. Трудовое законодательство не устанавливает возрастных ограничений  относительно применения дисциплинарной и материальной ответственности  лиц, виновных в совершении экологических  правонарушений в трудовой сфере.

    Субъективная  сторона экологического правонарушения характеризуется виной правонарушителя (за исключением случаев ответственности владельца источника повышенной опасности). Под виной понимается психическое отношение правонарушителя к своему противоправному поведению, которое может проявляться в действии или бездействии. Закон предусматривает две формы вины: умысел (прямой или косвенный) и неосторожность. Умышленным является экологическое правонарушение, при котором нарушитель предвидит наступление общественно вредных последствий своего поведения и желает или сознательно допускает их (например, предприниматель сбрасывает токсичные отходы своего производства на опушке леса, то есть не в установленном для этого месте). Неосторожность бывает двух видов: самонадеянность и небрежность. Самонадеянность имеет место тогда, когда лицо, нарушающее экологическое требование, предвидит общественно вредные последствия своей деятельности, но легкомысленно рассчитывает на возможность избежать их. Небрежность проявляется в том, что лицо не предвидит наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Гражданский кодекс РФ вводит понятие грубой неосторожности. Правда, речь идет о грубой неосторожности самого потерпевшего, содействовавшей возникновению или увеличению вреда, что учитывается при определении размера возмещения вреда правонарушителем (ст. 1083).

    В то же время в природоохранительной практике, как уже отмечалось, может  иметь место безвиновная (абсолютная) ответственность - за вред, причиненный источником повышенной опасности. Возмещение такого вреда регламентируется ст. 1079 ГК РФ.

    Одни  экологические правонарушения могут  быть совершены при любой форме  вины (например, правонарушения, последствиями  которых является загрязнение атмосферного воздуха или вод), другие - только при умышленной форме вины (незаконная охота или рыбная ловля), третьи - по неосторожности (например, небрежное  обращение с огнем в лесу и  нарушение правил пожарной безопасности в лесах). 

3. Дисциплинарная ответственность

за  экологические правонарушения 

    Дисциплинарная  ответственность за экологические  правонарушения предусмотрена в  ст. 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

    Основания дисциплинарной ответственности, круг субъектов и меры дисциплинарного  наказания регулируются Трудовым кодексом РФ от 30 декабря 2001 г. Она выражается в наложении работодателем на виновного работника дисциплинарного взыскания за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него трудовых обязанностей, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды. Правонарушение может, к примеру, заключаться в неисполнении главным инженером предприятия требований должностной инструкции относительно эксплуатации промышленного оборудования. В отличие от уголовного и административного законодательства более или менее систематизированный перечень экологических дисциплинарных проступков здесь отсутствует <88>.

    --------------------------------

    <88> Дубовик О.Л. Экологическое право  в вопросах и ответах. М.: Проспект, 2001. С. 152. 

    Субъективной  стороной дисциплинарного экологического проступка является, как правило, неосторожность. В соответствии со статьей 192 Трудового кодекса РФ за совершение дисциплинарного проступка  могут быть применены следующие  дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

    Порядок наложения и снятия дисциплинарного  взыскания урегулирован в трудовом законодательстве. До применения дисциплинарного  взыскания работодатель должен затребовать  от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника  дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника  дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного  взыскания. Дисциплинарное взыскание  применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также  времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

    Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется  работнику под расписку в течение  трех рабочих дней со дня его издания. Дисциплинарное взыскание может  быть обжаловано работником в государственные  инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

    Если  в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания к  работнику не будет применено  новое дисциплинарное взыскание, то он считается не имеющим дисциплинарного  взыскания. Работодатель до истечения  года со дня применения дисциплинарного  взыскания имеет право снять  его с работника по собственной  инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного  руководителя или представительного  органа работников.

    По  требованию представительного органа работников к дисциплинарной ответственности  может быть привлечен руководитель организации, его заместители. Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного  органа работников о нарушении руководителем  организации, его заместителями  законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного  договора, соглашения и сообщить о  результатах рассмотрения представительному  органу работников. В случае если факты  нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения.

    Наложение дисциплинарного взыскания при  наличии правовых оснований не исключает  возможности применения к виновному  работнику более строгих видов  ответственности - административной, уголовной, гражданской. 

4. Административная  ответственность

за  экологические правонарушения 

    Административная  ответственность выражается в применении компетентным органом государства  мер административного взыскания  за совершение административного экологического правонарушения. Под экологическим правонарушением признается посягающее на экологический правопорядок, экологические права и свободы граждан, право собственности на природные ресурсы и порядок управления природопользованием и охраной окружающей среды противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие (или бездействие), которое причинило или могло причинить вред окружающей среде и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность <89>.

    --------------------------------

    <89> Дубовик О.Л. Экологическое право  в вопросах и ответах. М.: Проспект, 2001. С. 137. 

    Регулируется  применение административной ответственности  Кодексом РФ об административных правонарушениях  и законодательными актами субъектов  РФ об административных правонарушениях. Административные экологические правонарушения в Кодексе РФ об административных правонарушениях сформулированы в  области охраны собственности (глава 7), в области охраны окружающей природной  среды и природопользования (глава 8) и в сельском хозяйстве, ветеринарии  и мелиорации земель (глава 10).

    В области охраны собственности административная ответственность за экологические правонарушения установлена за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3), самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольную добычу янтаря (ст. 7.5), самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии) (ст. 7.6), повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки (ст. 7.7), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9), самовольную переуступку права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом (ст. 7.10), пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии) (ст. 7.11), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16).

    В области охраны окружающей природной среды  и природопользования административная ответственность установлена за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1), несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2), нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3), нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5).

    Административная  ответственность установлена за нарушение правил охраны и использования  отдельных природных ресурсов и  природных комплексов:

    - ответственность за нарушение  правил охраны и использования  земель установлена за порчу  земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей  по приведению земель в состояние,  пригодное для использования  по целевому назначению (ст. 8.7), использование  земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий  по улучшению земель и охране  почв (ст. 8.8);

    - ответственность за нарушение  правил охраны и использования  недр предусмотрена за нарушение  требований по охране недр  и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9), нарушение требований по рациональному  использованию недр (ст. 8.10), нарушение  правил и требований проведения  работ по геологическому изучению  недр (ст. 8.11);

    - ответственность за нарушение  правил охраны и использования  вод урегулирована за нарушение  порядка предоставления в пользование  и режима использования земельных  участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12), нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13), нарушение правил водопользования (ст. 8.14), нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15), невыполнение правил ведения судовых документов (ст. 8.16);

    - ответственность за нарушение  правил охраны и использования  ресурсов природных комплексов  установлена за нарушение регламентирующих  деятельность во внутренних морских  водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и  (или) в исключительной экономической  зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии (ст. 8.17), нарушение  правил проведения ресурсных  или морских научных исследований  во внутренних морских водах,  в территориальном море, на континентальном  шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (ст. 8.18), нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (ст. 8.19), незаконную передачу минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (ст. 8.20), нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39);

    - ответственность за нарушение  нормативных требований охраны  атмосферного воздуха предусмотрена  за нарушение правил охраны  атмосферного воздуха (ст. 8.21), выпуск  в эксплуатацию механических  транспортных средств с превышением  нормативов содержания загрязняющих  веществ в выбросах либо нормативов  уровня шума (ст. 8.22), эксплуатацию  механических транспортных средств  с превышением нормативов содержания  загрязняющих веществ в выбросах  либо нормативов уровня шума (ст. 8.23);

    - ответственность за нарушение  правил охраны и использования  лесных ресурсов установлена  за нарушение порядка отвода  лесосек, освидетельствования мест  рубок в лесах, не входящих  в лесной фонд (ст. 8.24), нарушение  правил лесопользования (ст. 8.25), нарушение правил осуществления  побочного лесопользования (ст. 8.26), нарушение правил в области  воспроизводства, улучшения состояния  и породного состава лесов,  повышения их продуктивности, семеноводства  лесных растений (ст. 8.27), незаконную  порубку, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан (ст. 8.28), нарушение требований к охране лесов (статья 8.31), нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32);

    - ответственность за нарушение  правил охраны и использования  животного мира предусмотрена  за уничтожение мест обитания  животных (ст. 8.29), нарушение правил  охраны среды обитания или  путей миграции животных (ст. 8.33), нарушение установленного порядка  создания, использования или транспортировки  биологических коллекций (ст. 8.34), уничтожение редких и находящихся  под угрозой исчезновения видов  животных или растений (ст. 8.35), нарушение  правил переселения, акклиматизации  или гибридизации объектов животного мира (ст. 8.36), нарушение правил пользования объектами животного мира (ст. 8.37), нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 8.38);

    - ответственность за нарушение  требований при осуществлении  работ в области гидрометеорологии,  мониторинга загрязнения окружающей  природной среды и активных  воздействий на гидрометеорологические  и другие геофизические процессы (ст. 8.40).

    Экологическими  характеристиками обладают также административные правонарушения, совершаемые в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель, включая нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками (ст. 10.1), нарушение порядка ввоза  и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.2), нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.3), нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (ст. 10.6), сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных (ст. 10.7), нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства (ст. 10.8), проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9), нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений (ст. 10.10).

    К экологическим правонарушениям  прямое отношение имеет ст. 5.39, устанавливающая  административную ответственность  за отказ в предоставлении гражданину информации, а также некоторые  другие правонарушения, предусмотренные  КоАП РФ и законами субъектов РФ.

    За  совершение перечисленных выше административных экологических правонарушений КоАП РФ предусмотрен административный штраф. Штраф является основным наказанием. За совершение некоторых правонарушений наряду со штрафом предусмотрена конфискация (коллекционных объектов - ст. 8.34; орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов - ст. 8.35; судна и других орудий лова (ст. 8.37)). Конфискация в этих случаях применяется как дополнительное наказание.

    В соответствии с КоАП РФ к административной ответственности за экологические правонарушения могут привлекаться граждане, должностные лица и юридические лица. Размер административного штрафа, налагаемого на граждан, колеблется от 500 до 2500 рублей; на должностных лиц - от 1000 до 20000 рублей; на юридических лиц - от 10000 до 300000 тысяч рублей.

    По  своим объективным признакам  административное правонарушение внешне схоже с преступлением. Поэтому  Кодекс об административных правонарушениях  одним из предварительных условий  возложения административной ответственности  предусматривает отсутствие в совершенном  нарушении признаков состава  преступления. Основные признаки, которые  дают возможность разграничить экологическое  преступление и административный проступок, приводится, как правило, в УК РФ. Это повторность совершения экологического правонарушения, наличие умысла и  др.

    В КоАП определяются также органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать соответствующие дела (гл. 23). Так, судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.5, 7.12, 7.15, 7.17, 7.24, 7.27, 7.28; органы внутренних дел (милиция) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22, 8.23; органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении и о повреждении знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов), частью 2 статьи 7.8, статьей 8.2, статьей 8.5 (в части информации о состоянии атмосферного воздуха, источников питьевого водоснабжения, а также о радиационной обстановке), частью 2 статьи 8.6 (о порче земель опасными для здоровья людей и окружающей среды отходами производства и потребления); специально уполномоченными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды.

    Органы, осуществляющие государственный экологический  контроль, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных  частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении и  о повреждении знаков особо охраняемых природных территорий, а также  знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными  государственными органами по охране, контролю и регулированию использования  объектов животного мира и среды  их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям  и органам), статьями 7.11 (пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии)), 8.1 (несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов), 8.2 (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами), 8.18 (нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации) и других правонарушениях.

    Возбуждение и рассмотрение об административном экологическом правонарушении, исполнение постановлений по таким делам  регулируется главами 28, 29, 31, 32 КоАП РФ.

    Привлечение к административной ответственности  за экологические правонарушения не освобождает виновное лицо от обязанности  возмещения причиненного экологического или экогенного вреда. Это объясняется тем, что штраф хотя и носит материальный характер, является мерой наказания, а не возмещением вреда; суммы штрафа идут не потерпевшему на возмещение вреда, а направляются в соответствии с законодательством в бюджет или на специальные счета экологических фондов. 

5. Уголовная ответственность  за экологические  преступления 

    В УК РФ прямо сказано, что его задачей  наряду с охраной прав и свобод человека и гражданина, собственности  и общественного порядка является охрана окружающей среды.

    От  чистоты воды, воздуха, качества продуктов, которыми он питается, и, соответственно, от чистоты почвы в значительной степени зависит состояние здоровья человека, являющегося в соответствии с Конституцией РФ высшей ценностью. Между тем деградация природы служит одним из существенных факторов сокращения продолжительности жизни мужчин в России в последние 25 лет с 71 года до 58 лет. На основании данных об уровнях загрязнения атмосферного воздуха в более чем 100 городах России выявлено, что наиболее многочисленная часть населения (15,4 млн. человек) подвергается воздействию взвешенных веществ. По результатам расчетов риска смерти, проводимых Минздравом России, только от загрязнения атмосферного воздуха этими веществами число смертей равняется 21000, что составляет 7% ежегодных случаев смерти среди жителей этих городов <90>. Кто понес уголовную ответственность за это? Начиная с 1961 г. Уголовным кодексом предусматривалась ответственность за экологические преступления, в частности за загрязнение атмосферы.