Етапи становлення місцевого самоврядування в Україні

ЗМІСТ

ВСТУП

1. Етапи становлення місцевого самоврядування в Україні.

2. Міжнародні принципи і вимоги до фінансової діяльності місцевого самоврядування.

3. Основні напрями зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні.

ВИСНОВКИ

БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК

ВСТУП

     Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване  державою право та реальна здатність  територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у  сільську громаду жителів кількох  сіл, селища, міста - самостійно або  під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів  України. Місцеве самоврядування в  Україні здійснюється на принципах:

• народовладдя;
• законності;
• гласності;
• колегіальності;
• поєднання місцевих і державних інтересів;
• виборності;
• правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;
• підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;
• державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;
• судового захисту прав місцевого самоврядування.

     Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвалений Верховною  Радою України 12 червня 1997 року, є  законодавчим оформленням чергового  етапу реформування місцевої влади  в Україні, який розпочався після  прийняття нової Конституції. Чи не найвагомішим здобутком цього  Закону є розподіл усіх повноважень  на власні (самоврядні) та делеговані, тобто державні, що, власне, і є  однією з головних ознак місцевого  самоврядування. Такий розподіл знаменує собою початок етапу встановлення нових взаємостосунків між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями і надає нового імпульсу процесу реформування всієї структури влади в Україні.

1. Етапи становлення місцевого  самоврядування в  Україні

     Як  свідчать дані історичних досліджень, вже у період Київської Русі на території України існували декілька форм місцевого самоврядування, а  саме:

     1) територіальна сусідська община (громада);

     2) віче;

     3) громадське самоврядування в  містах.

     З другої половини XIV століття значна частина  українських земель увійшла до складу Великого князівства Литовського, і  тривалий час місцеве самоврядування розвивалося в межах його державної  системи. В українських містах почало запроваджуватися Магдебурзьке право, яке створило нову юридичну основу для розвитку місцевого самоврядування. У 1339 році останній Галицький князь  Болеслав-Юрій вперше подарував Магдебурзьке право українському місту Сянок; у 1356 р. його дістав Львів, у 1432 р. — Луцьк, у 1444 р. — Житомир. Міста, які мали Магдебурзьке право, називалися в Україні магістральними, а міста, які цього права не мали, — ратушними.

     Приєднання  у 1654 р. більшої частини українських  територій до Росії ознаменувало початок ліквідації традиційних  форм місцевого самоврядування. Спочатку українські землі мали запевнення про  непорушність прав на місцеве самоврядування, а у 60—70-х роках XVII століття деякі  українські міста навіть здобули  Магдебурзьке право. Однак у 1764 році був ліквідований інститут гетьманства, а через два десятиліття в  Росії була проведена чергова  адміністративно-територіальна реформа, і вся імперія, включно Україна, була поділена на 50 нових губерній.

     У 1785 р. імператриця Катерина II видала "жалувану грамоту городам", відповідно до якої формувалися нові органи місцевого  самоврядування — міські думи. За правовим статусом українське міщанство було зрівняно з жителями інших міст. Цей крок свідчив про закінчення процесу уніфікації форм суспільного життя в Україні та в решті земель, які входили до складу Російської імперії. У 1831 році Магдебурзьке право було офіційно скасоване на Лівобережній Україні, а у 1834 році — в Києві.

     Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах було запроваджене в Україні  після проведення імператором Олександром II земської реформи у 1864 році. На рівні  губерній формувалися представницькі органи місцевого самоврядування —  губернські земські збори. Реформу  міського самоврядування було здійснено  у 1870 році. Вона передбачала створення  представницьких органів міського самоврядування — міських дум, які  обиралися жителями міста за куріальною системою. Виконавчим органом міського самоврядування стала управа на чолі з міським головою, який обирається міською думою.

     Щодо  західноукраїнських земель, то відразу  після входження до складу Австрійської монархії на їх території розгорнулися процеси посилення і зміцнення  централізованої державної влади  і, відповідно, згортання місцевого  самоврядування. У 1783 р. були створені міські магістрати, де були зосереджені  усі функції місцевого самоврядування. Однак в середині XIX століття в  Австрії була проведена реформа  місцевого самоврядування, яка значно розширила його повноваження.

     Лютнева революція 1917 року в Росії відкрила нові перспективи розвитку місцевого  самоврядування. Тимчасовий уряд запровадив загальне пряме і рівне виборче  право при формуванні органів  місцевого самоврядування; створювалися самоврядні структури на рівні волостей. Водночас у губернії, повіти та міста  були призначені комісари Тимчасового  уряду як представники центральної  адміністрації.

     В Україні розвитку місцевого самоврядування сприяла діяльність Центральної  Ради. Вже в ії Другому Універсалі (20 листопада 1917 року) було заявлено про  необхідність "вжити всіх заходів  щодо закріплення й поширення  прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях". За Конституцією Української народної республіки (УНР) від 29 квітня 1918 року, конституційний лад  України мав базуватися на засадах  принципу децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування. Стаття 26 Конституції  закріплювала принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування. Проте цим конституційним положенням не судилося бути реалізованими.

     Російські більшовики ставилися до місцевого  самоврядування негативно. Але під  тиском есерів Рада Народних Комісарів 29 грудня 1917 року прийняла декрет "Про  створення Комісаріату з місцевого  самоврядування", завданням якого  була координація діяльності міських  і сільських земних установ. Проте  вже 18 березня 1918 року Раднарком ліквідував згаданий комісаріат; того ж року були розпущені земства, а їх майно  націоналізоване державою.

     Радянська влада розбудовувалася на основі принципу демократичного централізму, який суперечив засадам реального  місцевого самоврядування. Адже згаданий принцип не передбачав чіткого розподілу  повноважень між органами державної  влади та місцевим самоврядуванням.

     Таким чином у період входження України  до складу Радянського Союзу реальне  місцеве самоврядування було відсутнім: згідно із статтею 78 Конституції Української  РСР 1978 року всі Ради, починаючи від  Верховної Ради і закінчуючи сільськими, складали єдину систему представників  органів державної влади.

     Фактичне  відродження місцевого самоврядування в Україні почалося після обрання  депутатів Верховної Ради Української  РСР та місцевих рад народних депутатів  у березні 1990 року.

     Прийнятий 7 грудня 1990 року Закон "Про місцеві  ради народних депутатів Української  РСР та місцеве самоврядування", де місцеве самоврядування визначалося  як "територіальна самоорганізація  громадян для самостійного вирішення  безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної  фінансово-економічної бази", наділив  органи державної влади (місцеві  ради) — функціями місцевого самоврядування і привів до "суверенізації" рад. Прийняття Закону стало першою спробою  трансформувати місцеві ради (які  на той час входили до єдиної системи  органів державної влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон виходив з  теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному  ним статусі місцевих рад —  вони мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади.

     В результаті дії цього закону було значною мірою послаблено управління державними справами на місцях. Стало  очевидним, що далі поєднувати в одних  органах функції державної влади  і місцевого самоврядування неможливо. За таких умов були прийняті Закони "Про представника Президента України" та "Про місцеві ради, місцеве і регіональне самоврядування", де намітився відхід від дуалістичної теорії та передбачалося впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування.

     Місцеве самоврядування запроваджувалось лише на одному первинному рівні — села, селища і міста, а в районах, областях — регіональне самоврядування, яке  було територіальною самоорганізацією громадян для вирішення питань місцевого (регіонального) життя. Головна роль у місцевому управлінні відводилася представникам Президента України, які виступали органами виконавчої влади в областях, районах, містах Києві і Севастополі.

     Новообрана  Верховна Рада у червні 1994 року приймає  нову редакцію Закону "Про формування місцевих органів влади і самоврядування". Цим актом вертикаль державної  виконавчої влади було зруйновано і  наділено ради всіх рівнів виключно функціями  органів місцевого самоврядування. На голів цих рад та очолювані  ними виконкоми Закон поклав здійснення делегованих повноважень виконавчої влади і підпорядкував їх Кабінету Міністрів України та відповідному голові виконкому ради вищого рівня. За таких умов Президент України  практично втратив контроль над  регіонами. З метою відновлення  президентської вертикалі в областях і районах Леонід Кучма Указом "Про забезпечення керівництва  структурами державної виконавчої влади на місцях" підпорядкував  собі голів виконкомів обласних, районних, Київської і Севастопольської міських  та їх районних рад.

     Вже 8 червня 1995 року, відповідно до Конституційного  договору, функції виконавчої влади  на місцях і місцевого самоврядування були знову розділеними. На базі виконкомів обласних та районних рад було утворено систему органів місцевих державних  адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі знизу доверху аж до рівня Президента України. Договір  передбачав тільки один первинний рівень самоврядування — село, селище, місто. В областях, містах Києві і Севастополі, районах відповідні ради стали представницькими органами з обмеженими функціями.

     Діюча система місцевого самоврядування набула обрисів у 1996—1997 роках після  прийняття Конституції України. Цей документ містив такі ключові  положення:

     1) в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7);2) місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села, селища, міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 140);

     3) місцеве самоврядування здійснюється  територіальною громадою безпосередньо  і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради  та їх виконавчі органи (стаття 140);

     4) органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси  територіальних громад сіл, селищ,  міст, є районні та обласні  ради (стаття 140).

     Водночас  Конституція України закріпила  дві системи публічної влади  на території області та району, які є різними за формою, структурою, принципами формування й механізмом функціонування:

     1) місцеві державні адміністрації,  які є місцевими органами державної  виконавчої влади;

     2) місцеве самоврядування як владу  територіальних громад.

     Таким чином, були закладені передумови для  формування двох управлінських проблем:

     1) проблеми делегування повноважень  між органами державної виконавчої  влади та місцевого самоврядування;

     2) проблеми правових гарантій діяльності  органів місцевого самоврядування  та місцевих державних адміністрацій  і вирішення компетенційних спорів  між ними.

     Закон про місцеве самоврядування передбачив на рівні областей і районів механізм делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям. Так, відповідно до статті 44 районні й обласні  ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям чітко  визначений перелік повноважень. 

     2. Міжнародні принципи і вимоги до фінансової діяльності місцевого самоврядування.

     Протягом  майже століття в науковій літературі, і насамперед у літературі, присвяченій  фінансовій науці, часто досліджувалися проблеми фінансової незалежності місцевого  самоврядування. Основні висновки вчених зводились до того, що фінансова незалежність місцевих органів влади повинна бути обов'язковим атрибутом демократичного розвитку держави.

     Це  положення знайшло своє втілення в Європейській Хартії про місцеве  самоврядування, яка була прийнята у жовтні 1985 р. Звичайно, Хартія це не закон, але країни, що приєдналися  до неї, повинні були в своєму законодавстві  відобразити її положення. В Європейській Хартії про місцеве самоврядування питанням фінансів присвячена 9 стаття, яка називається “Фінансові ресурси  органів місцевого самоврядування”. ЇЇ основні положення зводяться  до того, що місцеве самоврядування:

• повинно наділятися фінансовими ресурсами відповідно до їхньої концепції, передбачених конституцією та законом;
• цих ресурсів повинно бути достатньо і в межах загальної економічної політики ними можна вільно розпоряджатися;
• частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків і зборів, ставки яких визначаються місцевим самоврядуванням у межах закону.

     Хартія  не встановлює частку фінансових ресурсів, що формуються за рахунок місцевих податків і зборів. Це повинно вирішуватися кожною країною окремо з огляду на її економічні і фінансові умови.

     Проте вказується, що при цьому завжди повинна бути відповідність між  сплаченими податками та одержаними послугами платником податків від  держави; джерела фінансових ресурсів повинні бути різними й гнучкими для уникнення впливу інфляції; обов'язковим елементом фінансового забезпечення місцевого самоврядування повинно бути фінансове вирівнювання, тобто перерозподіл фінансових ресурсів на користь економічно слабших органів самоврядування. Так, вирівнювання повинно здійснюватися:

• урядом без обмеження свободи дій органів місцевого самоврядування;
• надання субсидій місцевому самоврядуванню не повинно бути пов'язане з фінансуванням певних витрат.

     Одержання субсидій не повинно обмежувати свободу  дій місцевого самоврядування у  сфері їхньої компетенції; доступ до ринку позичкового капіталу - обов'язкова умова фінансового забезпечення місцевого самоврядування і надто  для здійснення інвестиційної діяльності.

     В Європейській Хартії окреслено правові  й організаційні принципи місцевих фінансів. Це стало важливим етапом у становленні місцевих фінансів і насамперед в опрацюванні міжнародних  стандартів їх функціонування. Прийняття  Європейської Хартії сприятливо вплинуло на розвиток місцевих фінансів Більшість  країн прийняла законодавчі акти про місцеве самоврядування, де обов'язковими були розділи про фінансову основу місцевого самоврядування.

     У вересні 1985 р. Всесвітньою Асоціацією місцевого самоврядування разом  з Інтернаціональною спілкою  місцевих влад була прийнята Всесвітня  Декларація місцевого самоврядування. У ній також відображено принципи фінансового забезпечення місцевого  самоврядування, які в основному  збігаються з принципами Європейської Хартії. Що правда, у Всесвітній Декларації нічого не сказано про участь місцевих органів самоврядування в мобілізації  коштів на ринку позичкового капіталу. З огляду на це не можна не згадати ще один документ, який тією чи іншою мірою пов'язаний з питаннями місцевих фінансів. Це Європейська Хартія міст, яка була ухвалена у березні 1992 р. У декларації передусім досить ґрунтовно перераховано права громадян міст - це право на безпеку, роботу, житло, свободу пересування, охорону здоров'я, спорт і дозвілля, сприятливе навколишнє середовище, право на участь в управлінні містом тощо.

     Для здійснення вказаних функцій громадяни  міст повинні мати відповідні можливості, що дає змогу органам самоврядування мобілізувати необхідні фінансові  ресурси. У всіх документах, що наведено вище, так чи інакше наголошується, що місцеві органи влади повинні  співпрацювати з приватним сектором, насамперед на ниві професійної підготовки, освіти, працевлаштування та в інших  сферах.

     Загалом можна дійти висновку, що сучасна  правова держава може успішно  розвиватися та здійснювати функції  інституту організації суспільного  життя лише за умови розвинутого  самоврядування на місцевому рівні. При цьому місцеві фінанси  є об'єктивно необхідним елементом  її економічної системи. 
 
 

     3. Основні напрями зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні.

     Прийняття Конституції України зумовило необхідність проведення такої економічної політики, яка б передбачала послідовне розв'язання завдань соціально-економічного розвитку регіонів. Останнє потребує реформування міжбюджетних відносин, що пов'язано з реформуванням  системи державного управління, адміністративною реформою, реформою системи місцевого  самоврядування, адміністративно-територіального  устрою, податкової системи і власне бюджетної системи України.

     Слід  зазначити, що без вирішення питань, пов'язаних із міжбюджетними відносинами, не можна досягти макроекономічної стабільності, структурної перебудови державного сектора, підвищення ефективності та якості державних послуг і забезпечення економічного зростання на засадах  соціальної справедливості. Досі неодноразово робилися спроби поліпшити фінансове становище на місцевому рівні, проте вони були здебільшого непослідовними й спрямованими на вирішення часткових питань. Заходи, які вживалися, усе ще не змогли забезпечити реальної передачі органам влади нижчих рівнів відповідальності та прав прийняття рішень. Слід зазначити, що економічний розвиток більшості країн світу супроводжувався, зокрема, зростанням ролі фінансів місцевих органів влади у розв'язанні численних завдань повсякденного життя. Ця проблема є однією з ключових і в процесі державного будівництва в Україні, адже очевидно, що без стабільних і достатніх фінансових ресурсів не може існувати дієздатна й ефективна місцева влада, а без неї - демократична держава.

     Як  відомо, основою фінансової бази органів  місцевого самоврядування є місцеві  бюджети. Свідченням посилення впливу органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів у регіонах і в державі  в цілому є зростання частки місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету України. Правове підґрунтя формування місцевих бюджетів на сьогодні визначається Конституцією України, Законами "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про бюджетну систему України", "Про систему оподаткування" та деякими законодавчими актами щодо зарахування дохідних джерел. Проте певні суперечності, які є в положеннях названих законодавчих актів, не дають змоги застосувати їх у повному обсязі. Тому стає очевидним, що потрібні нові кроки у цьому напрямку, які б ґрунтувалися на глибокому науковому аналізі нинішнього рівня фінансової забезпеченості місцевого самоврядування, і на цій основі здійснювався пошук відповідних важелів щодо його вдосконалення.

     Одним із таких важелів може слугувати  законодавче закріплення принципово нової системи вирівнювання доходів  та видатків бюджетів різних рівнів, тобто  як найшвидше розв'язання проблеми фінансового вирівнювання для забезпечення мінімальних розмірів місцевих бюджетів. Проте й досі ще не має науково  обґрунтованого чи підтвердженого розрахунками єдиного визначення рівня соціальних послуг на душу населення в межах  усієї території України, який відповідно до Закону України "Про місцеве  самоврядування в Україні" має  бути основою для розрахунку мінімального бюджету адміністративно-територіальної одиниці, а також методики розрахунку нормативу бюджетної забезпеченості на одного жителя. Без такого визначення спроба запровадження нової системи  фінансового вирівнювання у повній відповідності з чинними законодавством майже неможлива.

     Однак система визначення обсягів бюджетного фінансування з місцевих бюджетів на соціально - культурні програми та інші заходи, передбачені законодавством, лише шляхом прямого розрахунку за кожним типом установ на основі мережі, штатів і контингентів отримувачів бюджетних коштів не задовольняє нагальну потреби у реформуванні бюджетних повноважень, оскільки с непрозорою, непередбачуваною і не стимулює місцеві органи влади до збільшення доходів та економії видатків.

     Основними напрямками зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування повинно  стати:

• створення бюджетної системи та міжбюджетних взаємовідносин, що відповідатимуть новій конституційній природі державної влади та потребам розвитку місцевого самоврядування;
• удосконалення системи мережі й штатів бюджетних установ; розмежування відповідальності центральних й місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг, розширення власної дохідної бази місцевих бюджетів усіх рівнів та створення відповідних стимулів для нарощування доходів;
• запровадження системи фінансового вирівнювання та системи трансфертів, що ґрунтуються на прозорій правовій основі та об'єктивних критеріях.

     Із  цією метою я вважаю необхідно: вирішити впродовж 2011/2012 року питання розмежування функцій і повноважень між рівнями влади з відповідною оптимізацією мережі бюджетних установ і штатів та посилення відповідальності за їхнім виконанням; запровадити прозору систему розподілу трансфертів між бюджетами різних рівнів, яка ґрунтуватиметься на об'єктивних показниках і критеріях; підвищити роль місцевих органів влади щодо визначення ставок оподаткування окремих місцевих податків і зборів, здійснити законодавче розмежування та закріплення між рівнями влади комунального майна як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, визначити повноваження щодо здійснення місцевими органами влади запозичень, їхніх обсягів і форм з метою фінансування місцевих бюджетів, запровадити спеціальні процедури державного фінансового контролю за борговими та іншими фінансовими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування; створити у складі державного бюджету України та обласних бюджетів фонди фінансового вирівнювання; місцеві податки і збори, дивіденди, доходи від операцій із капіталом уповні спрямовувати на виконання власних повноважень місцевих органів влади, тобто на житлово-комунальне господарство, капітальний ремонт житлового фонду, благоустрій, будівництво тощо; прибутковий податок із громадян і плату за землю повною мірою зараховувати до місцевих бюджетів усіх рівнів, а податок на додану вартість та акцизний збір з вітчизняних товарів - до державного бюджету України, створити за рахунок цих доходів фонд дотацій місцевим бюджетам; продовжити чинність положень законодавства щодо використання плати за землю та податку з власників транспортних засобів як джерела фінансування так званих делегованих повноважень місцевих органів влади; здійснити децентралізацію видатків обласних бюджетів за рахунок передачі на утримання із бюджетів міст і районів установ і заходів за деякими напрямками.

     Зокрема, видатки на охорону здоров'я слід розраховувати на душу населення, видатки  на освіту - на І учня з урахуванням  питомої ваги сільського населення  та кількості учнів у загальній  їх чисельності, оскільки цей показник є найузагальненішим для визначення потреби на послуги освіти. Видатки  на соціальний захист та соціальне  забезпечення треба також визначати  з розрахунку на душу населення. З  метою повного забезпечення потреб у коштах на виплату допомог сім'ям із дітьми видатки місцевих бюджетів на ці потреби повинні розраховуватися  з огляду на контингенти отримувачів  та розміри виплат. Таким чином, видатки  на охорону здоров'я, освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення визначатимуться  окремо, а всі інші будуть враховані  у комплексному показнику на душу населення.

     Загальні  обсяги доходів кожного регіону  доцільно розраховувати виходячи із обсягів відповідних прогнозних доходів у цілому в державі  та коефіцієнта податкоспроможності бюджетів адміністративно-територіальних одиниць.

     Доцільно  було б усунути можливість затвердження місцевих бюджетів із дефіцитом коштів на фінансування делегованих державою органам місцевого самоврядування повноважень. Планування дефіциту місцевих бюджетів для виконання власних  повноважень можна здійснювати  на основі чіткого визначення джерел його фінансування.

     ВИСНОВКИ

     Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати  напрями використання коштів місцевих бюджетів. Фінансовою основою місцевого  самоврядування є доходи місцевих бюджетів. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних джерел та закріплених загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. У доходній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Видатки місцевих бюджетів - це економічні відносини, які виникають у зв'язку з фінансуванням власних і делегованих повноважень місцевих органів влади.

     Таким чином, фінансова незалежність місцевого  самоврядування є актуальною категорією як в соціальному, так і економічному сенсі, є політичним важелем.