Этика государственного служащего. 2

ВВЕДЕНИЕ

Государственная служба неразрывно связана с моралью, этикой, моральным составом государственного служащего. Государственные служащие имеют огромное влияние на жизнь обычных граждан. Во многих случаях эти лица могут принимать решения, имеющие большое значение для повседневной жизни граждан, а также признавать, отклонять или изменять просьбы граждан о некоторых услугах или разрешать.

Демократическое общество должно заботиться о том, чтобы  действия и поведение государственных  служащих были безупречны. Развитые страны признали вопросы этики и кодекса поведения государственных служащих сферой, которая приобретает все большее значение в последние годы.

Итак, зрелость гражданского общества определяется отношением к высочайших моральных ценностей  всех его структур.

Этика государственных  служащих должна характеризоваться  рядом параметров (включая соблюдение стандартов общественно-политической жизни и наличие таких качеств, как объективность, ответственность, профессионализм, беспристрастность, открытость), формирующих отношение к смыслу и ценностям права.

1. ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

Этика государственного служащего - это система норм поведения, порядок действий и правил, взаимоотношений и принципов в государственно-служебных отношениях, которые представляют собой совокупность наиболее пригодных, глубоко осознанных и конкретизированных, принадлежащих данному обществу и являются нормами общечеловеческой морали.

Этика государственной службы тесно связана с социальной структурой конкретного общества и четко ею определяется. В этом, как правило, отражаются традиционные представления субъектов того или иного общества о статусе своего общества в целом, о преимуществе своей цивилизации и т.д.

 Вместе с тем этика  государственной службы представляет  собой объединение универсальных правил, которые применяются во всем цивилизованном мире.

Этика государственно-служебных  отношений в широком понимании  представляет собой практически-воспитательную и регулируемую силу. Через критический  анализ морального сознания участников этих отношений, которая реально функционирует, выявляется степень соответствия существующих правовых и нравственных взаимоотношений.

Проблема профессиональной этики государственного служащего  связана с тем, что его деятельность должна отвечать не только положениям Конституции и действующего законодательства, но и моральным принципам и нормам. При этом этический кодекс, которым государственные служащие должны руководствоваться не просто опирается на общепринятую мораль, но и конкретизирует ее требования в соответствии со спецификой служебной деятельности, неординарных обязанностей и полномочий, которые возлагаются на них. В этом и заключается сущность этики государственного служащего.

Моральные нормы являются универсальными нормами в регулировании общественных отношений, поэтому безусловно государственная служба неразрывно связана с нравственностью, этикой, моральным видом государственного служащего.

Основные  этические требования, предлагаемые государственным служащим:

- придерживаться принципов государственной службы;

- честно служить и быть верным государству;

- придерживаться высших моральных принципов;

- ставить государственные интересы выше индивидуальные цели и задачи политических партий, других общественных организаций;

- постоянно бороться с коррупцией в органах государственной власти;

никогда не принимать  для себя и для членов своей  семьи никаких благ и - преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;

- не использовать в корыстных целях служебное положение;

- не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время исполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;

- не допускать в деятельности элементов дискриминации в отношениях с товарищами по службе, гражданами;

- в общении с гражданами как во время исполнения своих полномочий, так и в повседневных отношениях придерживаться общепринятых правил поведения.

В зависимости от вида государственной  службы до общепринятых моральных норм поведения государственного служащего  прилагаются специальные нормы кодекса чести, например: этические требования, предъявляемые к судьям, военным, дипломатам, нарушение которых может повлечь дисциплинарную ответственность: выговор, увольнение, понижение в должности и т.д.

Этические требования к государственным служащим очень важны, так как они являются неотъемлемой частью программы социального управления, поэтому учет морально-психологического уровня развития общества влияет на выполнение управленческого решения, т.е. на эффективность государственной службы.

2. ЭТИЧЕСКИЕ КОДЕКСЫ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

2.1. Этические нормы поведения в государственной службе Украины

В ст. 5 Закона Украины  «О государственной службе» определены основные требования этики поведение  государственного служащего:

- добросовестно выполнять свои служебные обязанности;

- уважительно относиться к гражданам, руководителям и сотрудникам, придерживаться высокой культуры общения;

- не допускать действий и поступков, которые могут навредить интересам государственной службы или отрицательно повлиять на репутацию государственного служащего.

Данные требования основаны на моральных нормах.

17 мая  2012 года Верховная Рада Украины  приняла в целом Закон «О  правилах этического поведения», которым определила руководящие нормы поведения лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления.

Эти правила  этического поведения является правовой основой для кодексов или стандартов поведения:

1. Законность. Во время выполнения своих служебных полномочий неукоснительно соблюдать требования закона и общепринятых этических норм поведения.

2. Приоритет интересов. Представляя интересы государства или территориальной общины в отношениях с другими лицами, действовать исключительно в интересах государства (территориальной общины).

3. Политическая беспристрастность. Выполнять свои служебные полномочия политически беспристрастно, избегать демонстрации в любом виде собственных политических убеждений или взглядов, не использовать служебные полномочия в интересах политических партий или отдельных политиков (правда это правило не касается тех, кто занимает политические или выборные должности).

4. Толерантность. Толерантно и с уважением относиться к политическим взглядам, идеологическим и религиозным убеждениям других лиц.

5. Объективность. Действовать объективно, несмотря на личные интересы, личное отношение к любым лицам, на свои политические взгляды, идеологические, религиозные или иные личные взгляды или убеждения.

6. Компетентность и эффективность. Добросовестно, компетентно, своевременно, результативно и ответственно выполнять служебные полномочия, решения и поручения органов и лиц, которым они подчинены, подотчетны или подконтрольны, не допускать злоупотреблений и неэффективного использования государственной и коммунальной собственности.

7 Формирование доверия к власти. Обеспечивать положительную репутацию органов государственной власти, органов местного самоуправления, всячески содействовать укреплению доверия граждан к власти, утверждать честность, беспристрастность и эффективность власти.

8. Конфиденциальность. Не разглашать и не использовать иным способом конфиденциальную информацию, которая стала известна в связи с выполнением своих служебных полномочий, кроме случаев, установленных законом.

9. Воздержание от выполнения  незаконных решений или поручений. Невзирая на личные интересы, воздерживаться от выполнения решений или поручений руководства, если они противоречат законодательству или представляют угрозу охраняемым законом правам, свободам или интересам отдельных граждан, юридических лиц, государственным или общественным интересам.

10. Недопущение конфликта интересов. Принимать исчерпывающие меры по недопущению конфликта интересов, а также не допускать совершения действий или бездействия, которые могут повлечь возникновение конфликта интересов или создать впечатление его наличия.

11. Предотвращение получению неправомерной  выгоды или дара (пожертвования). В случае поступления предложения относительно неправомерной выгоды или дара (пожертвования), несмотря на личные интересы, безотлагательно:

1) отказаться от предложения;

2) по возможности идентифицировать  лицо, сделавшее предложение;

3) привлечь свидетелей, если  это возможно, в том числе из  числа коллег по работе;

4) письменно уведомить  о предложении непосредственного  руководителя или соответствующий выборный или коллегиальный орган и (или) одного из определенных Законом Украины "Об основах предотвращения и противодействия коррупции" специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции.

12. Декларирование имущества, доходов, расходов и обязательств финансового характера. В установленном Законом Украины "Об основах предотвращения и противодействия коррупции" порядке ежегодно подавать по месту работы (службы) декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера.

За нарушение правил этического поведения чиновник может быть привлечен  к дисциплинарной, административной, уголовной и материальной ответственности.

2.2. Этические  кодексы зарубежных стран

Согласно сравнительному анализу одной из основных тенденций реформирования государственной службы как в США, Канаде, государствах Запада (Великобритании, Франции и других), Азии (Японии, Южной Корее, Сингапуре и т.д.), так и в Южно-Африканской Республике, является повышение требований к этичности служебного поведения чиновников. Такие компоненты государственного управления, как этические ценности и гибкость реагирования на нужды граждан, приобретают все более важное значение.

Отдельные акты, касающиеся принципов поведения государственных служащих, принимаются в целях обеспечения более предметной реализации принципа законности. Например, в США еще в 1958 году появился Кодекс поведения государственных служащих (Кодекс этики правительственной службы), положения которого позднее неоднократно уточнялись и дополнялись иными актами, в том числе Исполнительным приказом Президента 1990 года (которым утверждены Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих США), обновленным Актом об этике поведения государственных служащих 1978 года (Ethics in Government Act of 1978), кодексами этического поведения членов Сената и Палаты представителей Конгресса США 1977 года.

Важнейшей целью  их принятия являлись не только неукоснительное исполнение правил поведения (конкретных юридических и морально-этических требований) государственных служащих (а к таким правилам, например, относится обязательная поддержка Конституции и законов США), но и стремление "добиться полной убежденности каждого гражданина США в честности и искренности усилий федерального правительства". Поэтому служащим вменили в обязанность не только честно и профессионально исполнять свой служебный долг, но и не допускать действий, которые могли бы быть истолкованы как нарушения. Несмотря на несовершенство, данные акты выступают в качестве серьезного барьера на пути возможных злоупотреблений и являются сдерживающим фактором для развития коррупции на государственной службе.

Ценностный этический кодекс государственной  службы Канады (как нормативный акт Казначейства Канады в качестве части контракта всех государственных служащих) устанавливает, что основу деятельности службы, ее обязанностей и ценностей составляют конституция, законы и принципы ответственного управления. Государственные служащие обязаны не только соблюдать законы, но и избегать всяческих подозрений в недостойном поведении. Изменениям культуры взаимоотношений служащих и граждан при сочетании этических и нормативных регуляторов в основном способствует реформа государственной службы Канады.

Закон о подотчетности, добросовестности и административном управлении канадской провинции Ньюфаундленд и Лабрадор от 14 июня 2007г. (раздел V) устанавливает правила и этические принципы поведения членов ее Законодательного собрания, возлагая на них "ответственность за поведение в общественной и частной жизни с тем, чтобы поддерживать общественное доверие к их добросовестности".

В рамках данного  закона принят Кодекс этических норм и правил поведения в качестве стандарта, с помощью которого можно  дать оценку действий любого члена  Законодательного собрания путем проведения специального расследования.

Моральный кодекс гражданского служащего  Великобритании базируется на необходимости реализации принципов порядочности, честности, объективности, беспристрастности на основе бескорыстной, принципиальной, подотчетной и открытой деятельности.

В свою очередь, Кодекс действий служащего Министерства иностранных дел Японии исходит из принципа служения народу и обеспечения доверия населения.

В современном Китае среди "восьми правил чести и доблести" государственных служащих выделяются требования служить народу (обслуживать его) и соблюдать дисциплину и законы (нарушение законов считается позорным и постыдным делом). Это можно сравнить с состязанием наперегонки между двумя бегунами — реформами, с одной стороны, и разложением и коррупцией среди чиновников — с другой.

Создание  государственной службы Монголии сопровождается не только принятием новых законов, но и процессом формирования у чиновников высоких моральных принципов, когда служение своему народу и государству должно восприниматься как высокий долг, стоящий превыше личных интересов.

Одним из основных принципов государственной  службы Сингапура является ее направленность на обеспечение независимости, суверенитета, безопасности и процветания страны. При этом в качестве базовых выбрали такие подходы, как неподкупность, меритократия (непредвзятая оценка по конкретным заслугам и результатам труда), достижение внутреннего самоуважения и обеспечение высокого уровня жизни, которые провозглашены в специальной программе "Государственная служба 21 века".

Серьезное внимание рассматриваемому вопросу уделяется и в Нидерландах, где Общие правила для государственных должностных лиц и уставы сотрудников министерств обязывают "вести себя, как это пристало хорошему должностному лицу". Требование соблюдения законов и норм службы содержится в клятве (торжественном обещании), даваемой при поступлении на государственную службу.

Следует отметить, что в этой стране Бюро государственной службы высшего звена (далее — BABD) образовано и функционирует не в качестве отдельного органа исполнительной власти, а на правах департамента Министерства внутренних дел Королевства, что существенно ограничивает полномочия данной структуры, действующей по принципу возможности "реального влияния" на развитие государственной службы. В компетенцию BABD входят: сбор информации о вакансиях должностей высшего звена — "топменеджеров" министерств (генеральных секретарей, генеральных директоров, директоров); участие в рассмотрении кандидатур лиц, претендующих на занятие вакантных должностей данного уровня; подготовка предложений министрам по указанным кандидатурам; создание условий для ротации кадров высшего звена между министерствами; организация переподготовки и повышения квалификации кадров высшего звена; преодоление существующей фрагментарности государственной службы.

Фактически  полномочия по назначению данной категории  государственных служащих являются прерогативой конкретных министров. В то же время BABD одной из своих основных задач считает обеспечение ротации государственных служащих один раз в пять лет и подотчетно объединенному совещанию генеральных секретарей министерств, рассматривающих его рекомендации, но не связанных с жесткой необходимостью их безусловного выполнения.

Начиная с 2000 года государственная служба Нидерландов  находится в стадии постепенного реформирования, в задачу которого входит создание "иных" органов государственной власти, ориентированных на выполнение запросов граждан и стремящихся к самосовершенствованию на основе улучшения форм и методики деятельности. Фактически эта идея, как и во многих других европейских странах, заключается в формировании эффективно функционирующего государственного аппарата, который, с одной стороны, пользовался бы -доверием граждан, а с другой — проявлял больше ответственности в решении поставленных перед ним задач. Ключевым является вопрос укрепления этических норм поведения государственных служащих и преодоления раздробленности в кадровой политике на основе деятельности BABD.

Существенная  особенность государственной службы Нидерландов состоит в функционировании Бюро обеспечения этики и добропорядочности в сфере государственного управления (BIOS, далее — Бюро), которое также учреждено в качестве структурного подразделения Министерства внутренних дел Королевства Нидерландов в 2006 году для оказания помощи государственным органам в укреплении стратегий добропорядочности. Вместе с тем каждый из них, хотя и не без помощи Бюро, несет самостоятельную ответственность за свою стратегию добропорядочности.

Причиной образования  подразделения первоначально стали  предположения о проникновении в сферу государственного управления различных "теневых" структур коррупционного характера, что, однако, в последующем не нашло прямого подтверждения. Тем не менее в результате почти десятилетней подготовительной работы Бюро было создано в целях предотвращения возможных фактов коррупции.

На него возложены  пять основных функций:

1. стимулирование самой добропорядочности и ее стратегий;
2. разработка стратегий добропорядочности и инструментов их внедрения;
3. сбор информации в сфере добропорядочности (лучшие практики на национальном и международном уровнях, проведение научных исследований с публикацией их результатов);
4. распространение знаний и обмен ими в сфере добропорядочности, организация (самостоятельно или совместно) конференций; распространение знаний через Интернет-сайт; организация консультативных встреч представителей разных организаций и их ключевых лиц;
5. разработка новых подходов в сфере добропорядочности.

Целью его деятельности является создание такой ситуации, при которой бы все органы государственного управления осуществляли всеобъемлющую  стратегию добропорядочности, состоящую  из разных, но сбалансированных эементов.

Органы государственного управления сами отвечают за проводимую ими стратегию. Национальное Бюро поддерживает органы власти в разработке и внедрении этих стратегий, что осуществляется с помощью:

- совместного или самостоятельного проведения конференций и совещаний;

- проведения семинаров, лекций и тренингов;

- поддержки внедрения стратегии добропорядочности и инструментов ее реализации.

Так, Бюро разработало такие инструменты, как:

- "кубик добропорядочности" (мультимедийный инструмент обучения), предлагающий фиктивные рабочие ситуации, в которых вопросы добропорядочности подаются в виде дилемм. На компакт-диске зафиксированы решения рядом лиц этих дилемм, начиная с рядовых граждан и кончая высшими директорами и менеджерами государственных учреждений. Диск может бьггь использован в учебных целях;

- система SAINT (инструмент самооценки добропорядочности), которая может быть использована организациями для определения основных рисков и слабых мест. Инструмент разработан совместно с муниципалитетом г. Амстердама и Национальной Счетной Палатой;

- рамочные положения для проведения административного расследования (предположительных) нарушений добропорядочности.

В последнее  время активно пропагандируется вышеупомянутая система SAINT. Предполагается, что семинары по ее методологии позволят выявить самые уязвимые рабочие процессы в организациях, которые представляют наибольший риск с точки зрения добропорядочности.

По мнению Бюро, главные характерные черты такой  системы выражаются в том, что это:

1. Инструмент, разработанный государственным сектором для своих нужд;

2. Эффективное и быстрое средство в виде семинара одного дня;

3. Хорошая возможность:

- провести самодиагноз вместо аудита;

- использовать подход к добропорядочности "снизу вверх" (т.е. с учетом знаний и опыта самих сотрудников); применять инструмент как в организациях в целом, так и в подразделениях в частности;

- получить ясную картину уязвимых процессов, рисков и предполагаемых улучшений в системах обеспечения добропорядочности. Инструмент также задает менеджерам организаций некую "рабочую программу" по обеспечению добропорядочности;

- стать отправной точкой для проведения какого-либо другого (более фундаментального) анализа, метод которого также разработан Бюро.

На практике семинары делятся на две части. В первой половине дня его участники выделяют наиболее уязвимые рабочие процессы с помощью списка первичных и вспомогательных аспектов рассматриваемой организации. Затем составляется описание самых значимых этических рисков этих процессов. Во второй половине дня проводится оценка существующей системы обеспечения добропорядочности организации как с точки зрения эффективности, так и адекватности. Системы обеспечения охватывают меры по защите от рисков недобропорядочности, а также внедрению, укреплению и организации стратегии добропорядочности (системные меры).

Внимание уделяется  и таким аспектам внутренней культуры, как сознание добропорядочности  и роль руководства, В завершение семинара, на итоговой сессии, определяются оптимальные меры защиты (результат второй половины дня) для самых уязвимых рабочих процессов (результат первой половины дня). Для организаций семинары могут послужить основой рабочей программы по обеспечению добропорядочности. Они адресованы руководству и показывают возможности улучшения стратегии.

Максимальное  количество участвующих в семинарах  самооценки составляет 14 человек, что  вполне достаточно для того, чтобы  получить представление о коллективе. Участников отбирают в зависимости  от знания организации в целом и рабочих процессов в частности. Когда проводится оценка для учреждения в целом, в группу входят люди, знающие как основные, так и вспомогательные рабочие процессы (например, из отделов кадров, финансов, аудита, IT-обеспечения). Набор участников производится направляющей организацией в тесном сотрудничестве с Бюро и ведущим семинара. Также имеется группа ведущих, включающая в себя экспертов из различных органов государственного управления (муниципальных властей, администрации мест лишения свободы и т.п.).

Представляется, что Бюро достаточно сложно полномасштабно решать заявленные задачи как в связи с его малочисленностью (штат насчитывает всего 6 человек), так и из-за отсутствия должного нормативного закрепления этих функций (хотя законами Нидерландов общий порядок внедрения принципов добропорядочности предусмотрен). Образование и деятельность Бюро являются главным образом реакцией на активизацию общественного мнения и подтверждением готовности государства решать вопросы добропорядочности в сфере государственного управления и насаждения таких ценностей, как неподкупность, честность, порядочность, соблюдение морально-этических норм поведения.

Можно предположить, что сам факт образования и деятельности такого Бюро заслуживает определенного внимания и изучения, поскольку его работа влияет на предотвращение конфликта интересов на государственной службе и формирование необходимых ценностей морального свойства в области государственного управления, ожидаемых гражданским обществом. Отдельные положения (как, например, внедрение обязанности сообщать о фактах недостойного поведения сослуживцев) вполне созвучны с осуществляемыми сейчас в Украине антикоррупционными мерами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российские  эксперты А. Барабашев, М. Краснов и  А. Оболонский считают, что в нынешней ситуации "утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьер на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах", в то же время окончательно еще "не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации".

В связи с  этим совершенно справедливо обращается внимание на то, что "выработка профессиональной этики, безусловно, является полезной частью общего комплекса реформы государственной службы. Но, разумеется, сама по себе служебная этика не в состоянии эффективно работать вне комплекса иных определяющих поведение мотивов". Данный вывод имеет объективный характер и в основном заслуживает поддержки.

1. В целом за рубежом система профессиональной этики на государственной службе представляет собой комплекс организационных и управленческих механизмов, а также нормативных (регламентирующих) актов, направленных на обеспечение высоких стандартов профессиональной этики и снижение риска неэтичного поведения.

2. Зарубежный опыт позволяет выделить внутреннюю и внешнюю составляющие профессиональной этики государственных служащих. При этом внутренняя составляющая заключается в четком усвоении целей профессиональной деятельности и алгоритма их реализации в рамках собственного должностного и административного регламента государственного органа на основе законодательства и этических правил поведения.

А внешняя — состоит в умении не поддаваться внешнему давлению, направленному на то, чтобы заставить государственного служащего уклониться от целей своей профессиональной деятельности и соблюдения этических правил поведения.

Ясные и четко  закрепленные нормативные правила профессиональной этики позволяют предотвратить возможные случаи нарушения служебного поведения и коррупции на государственной службе.

3. Сбалансированное правовое закрепление этических правил поведения является одним из ключевых показателей надлежащего нормативного обеспечения высокого качества государственного управления и существенной предпосылкой для предотвращения фактов коррупции на государственной службе.

4. В Украине этические правила поведения государственных служащих закреплены Законом Украины «О правилах этического поведения» от 17.05.2012г.

5. В современных условиях важное значение приобретает успешная реализация на практике законодательных норм об этике поведения государственных служащих, пусть даже самых передовых и теоретически эффективных.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ          3

1. ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО    4
2. ЭТИЧЕСКИЕ КОДЕКСЫ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ 
1. Этические нормы поведения в государственной

службе Украины         6

2. Этические кодексы зарубежных стран     8

ЗАКЛЮЧЕНИЕ          17

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ    19

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.Бойков В.Э. Профессиональная культура государственной службы // Социс. 2005, №2.