Феномен государственной гражданской службы

Введение.  

Глава 1. Феномен государственной гражданской  службы в Российской Федерации и  его правовое обеспечение.  

§ 1. Государственная  гражданская служба и государственный  служащий: исторический аспект.  

§2. Современное  понимание государственной гражданской  службы и государственного гражданского служащего, их соотношение.  

§3. Государственная  гражданская служба как комплексный  правовой институт.  

§4. Соотношение  норм административного и трудового  права в законодательстве о государственной  гражданской службе.  

Глава П. Правовая природа служебных отношений  на государственной гражданской  службе.  

§ 1. Сущность служебного отношения.  

§2. Стороны  и содержание служебного правоотношения.  

§3. Служебно-трудовое отношение, как составная часть (элемент) государственно-служебного отношения.  

Глава Ш. Соотношение норм трудового и  административного законодательства, регулирующего возникновение служебных  отношений.  

§ 1. Возникновение  служебного правоотношения на основании  сложного юридического состава.  

§2. Конкурс  при поступлении на государственную  гражданскую службу.  

§3. Акт  назначения на должность, как элемент  сложного юридического состава, завершающий  возникновение государственно-служебного правоотношения.  

§4.Служебный  контракт и его роль в определении  содержания служебно-трудового правоотношения.  

Глава 1У. Применение трудового законодательства к служебным отношениям, возникающим  в связи с их приостановлением и прекращением.  

§1. Основания  и порядок приостановления и  изменения служебного правоотношения.  

§2. Прекращение  служебного контракта и служебного правоотношения.  

§3. Порядок  прекращения служебного контракта  по инициативе представителя нанимателя.  

Глава У. Применение норм трудового законодательства к отношениям, возникающим в связи  с защитой гражданских служащих при осуществлении ими профессиональной служебной деятельности.  

§1. Основные подходы к проблеме защиты служебных  прав и интересов государственных  гражданских служащих.  

§2. Индивидуальные служебные споры.

Введение:  

Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в стране административной реформы, особое место занимает реформирование государственной службы. Цель реформирования -кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.  

Достижение  поставленной цели обеспечивается целым  комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую  роль играет правовое регулирование  служебных отношений на государственной  и, прежде всего, гражданской службе.  

Законодательство  о государственной службе призвано обеспечить создание стимулов к добросовестному  и инициативному выполнению служебных  обязанностей, введение обоснованных ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям  вознаграждения за труд. А эти факторы, в свою очередь, непосредственно  влияют на результаты профессиональной служебной деятельности государственных  гражданских служащих, и, следовательно, на осуществление соответствующим  государственным органом возложенных  на него государственных функций.  

Таким образом, результативность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от эффективности профессиональной служебной деятельности государственных  служащих, исполняющих государственную  службу.  

Именно  государственные служащие в силу предоставленных им полномочий призваны претворять в жизнь политику государства  в сфере экономики, науки, культуры, образования, здравоохранения, социального  развития и др.  

В современных  социально-экономических условиях, в связи с формированием в  стране рыночной экономики, обострением  социальных проблем, роль и значение государственной гражданской службы особенно возрастают. Перед ней стоят  новые задачи, направленные на создание условий для нормального функционирования рыночной экономики, соблюдение демократических  правовых принципов в обществе, обеспечение  его стабильности, усиление защиты законных прав и свобод граждан.  

Новые задачи, стоящие перед государственной  службой, предопределяют и иное (новое) отношение к гражданским служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность гражданских служащих по реализации функций государства во многом зависит  от их правового положения. В связи  с этим проблема совершенствования  законодательства, определяющего правовое положение государственных гражданских  служащих, приобретает особую актуальность. Как справедливо отмечается в  научной литературе, потребность  в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о  государственной службе и главных  направлений реформирования государственной  службы давно назрела, так как  и в теории, и на практике встречается  множество проблем организации  и функционирования российской публичной  службы.  

Вместе  с тем, исследование вопроса о  направлениях и итогах развития российского  законодательства о государственной  службе за последние восемь лет и  особенно 2003 - 2004 г. не дает ясного ответа на вопрос о том, что происходит с  институтом российской государственной  службы1.  

Среди проблем правового регулирования  государственной гражданской службы особое место занимает проблема определения  отраслевой принадлежности общественных отношений, складывающихся в связи  с осуществлением профессиональной служебной деятельности, и,  

1 См.: Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? //Журнал российского права. 2004. № 9. С. 11. следовательно, - соотношения применяемых к ним норм административного и трудового законодательства. Решение ее весьма важно с точки зрения, как теории, так и практики применения законодательства о государственной гражданской службе. Отнесение соответствующих общественных отношений к предмету той или иной отрасли права имеет большое значение для построения стройной правовой системы, разграничения используемых методов правового регулирования, применения свойственного данной отрасли понятийного аппарата, устранения возможных пробелов в правовом регулировании и, в конечном итоге - для формирования внятной и целесообразной правоприменительной практики. Однако на сегодняшний день теоретически данная проблема не решена.  

Не решают этой проблемы и Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом  РФ 15 августа 2001 г., а также принятые в соответствии с ней федеральные  законы «О системе государственной  службы Российской Федерации" (от 27 мая 2003г.) и «О государственной гражданской  службе —Российской Федерации» (от 27 июля 2004 г.).  

Напротив, принятие названных законов ставит новые задачи, связанные с необходимостью осознания и воплощения в практику регулирования служебных отношений  новых моделей правового поведения.  

Для этого  необходимо иметь четкое представление  о пробелах в действующем законодательстве, о нормах, правоприменительное толкование которых неоднозначно, об эффективности  тех или иных правовых норм, о  межотраслевых рассогласованиях с  тем, чтобы в процессе дальнейшего  реформирования законодательства были учтены не только теоретические представления  о должном регулировании, но и  складывающиеся реалии, потребности  практики.  

Цель  и задачи диссертационного исследования.  

2 Далее - Закон о гражданской службе.  

Целью диссертационного исследования является разработка концепции правового  регулирования служебных отношений  на государственной гражданской  службе на основе их разграничения  по отраслевой принадлежности и определения  соотношения применяемых к этим отношениям норм трудового и административного  законодательства. В соответствии с  предложенной концепцией - разработка конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего служебные отношения  на государственной гражданской  службе.  

Достижение  поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:  

- анализ  теоретических представлений о  государственной гражданской службе  и государственном гражданском  служащем и формулирование на  его основе соответствующих понятий,  имеющих межотраслевое значение;  

- выявление  сущности и содержания служебных  отношений, возникающих на государственной  гражданской службе;  

- определение  соотношения применяемых к служебным  отношениям норм трудового и  административного законодательства;  

- установление  видов и отраслевой принадлежности  юридических фактов, являющихся  основанием возникновения государственно-служебного  и служебно-трудового правоотношений;  

- оценка  акта назначения на должность,  как юридического факта, порождающего  государственно-служебное правоотношение;  

- установление  роли служебного контракта в  определении содержания служебно-трудового  правоотношения;  

- анализ  правовых способов защиты служебных  прав и интересов гражданских  служащих, предусмотренных законодательством  о государственной гражданской  службе; разработка теоретически  обоснованных предложений по  реформированию законодательства, регулирующего служебно-трудовые  отношения на государственной  гражданской службе.  

Теоретическая, методологическая основа и нормативная  база диссертации. Теоретической основой  диссертации послужили научные  труды специалистов в области  теории права, науки трудового и  административного права, гражданского и других отраслей права. Использованы монографические и иные источники  по теории права: Н. Г. Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Белых, М.И. Брагинского, А.В. Васильева, В.В. Витрянского, О.А. Красавчикова, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, В.М Сырых, Ю.А.Тихомирова, В.Ф. Яковлева и др.  

Основную  базу диссертационного исследования составили  труды представителей науки трудового  права: О.В. Абрамовай, М.О. Бару, Б.К. Бегичева, Э.Н. Бондаренко, Л.Ю. Бугрова, B.JI. Гейхмана, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, Т.В. Иванкиной, С.А. Иванова, А.М. Куренного, В.М. Лебедева, Р.З. Лившица, A.M. Лушникова, М.В. Лушниковой, С.П. Маврина, М.В. Молодцова, Т.А. Нестеровой, В.И. Никитинского, А.Ф.Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, Л.А. Окунькова, В.Н. Пашерстника, А.И. Процевского, В.Н. Скобелкина, А.А. Снегура, А.И. Ставцевой, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Г.В. Хныкина, В.Е. Холодовой, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой и др.  

Важными источниками для написания диссертации  послужили труды ученых в области  административного права: Ю.С. Алушкина, С.Г. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.А. Гришковца, А.В. Демина, В.И. Ивакина, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, А.Б. Карлина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Матирко, Т. Е Новицкой, А.Ф. Ноздрачева,  

А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, С. Полякова, JI.JI. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студиникиной, В.И. Щепетева и др.  

Методологическую  основу диссертационного исследования составляет совокупность научных приемов  и методов исследования явлений  и процессов. В работе использованы такие общие методы научного познания как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формальнологический, структурно-функциональный, метод сравнительных исследований и правового моделирования.  

Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, конвенции и рекомендации МОТ, Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе, постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, законодательные акты о государственной службе зарубежных государств (Албании, Великобритании, Германии, Голландии, Китая, Норвегии, Польши, США, Франции, Японии).  

Степень научной разработанности темы. Проблема соотношения норм трудового и  административного права, регулирующих служебные отношения на государственной  гражданской службе, исследовалась  представителями науки как трудового, так и административного права. Она нашла отражение во многих монографических работах, учебниках, комментариях к законодательству о  труде и о государственной  службе, научно-практических пособиях, научных статьях, однако, как правило, затрагивалась попутно, в связи  с рассмотрением других, более  общих проблем. Специальная глава  этой проблеме посвящена лишь в одном  монографическом исследовании - «Правовое  регулирование государственной  гражданской службы в Российской Федерации» (автор -А.А. Гришковец). При этом ученые-трудовики рассматривали проблему, главным образом, с позиций единства и дифференциации правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, т.е. с позиций принадлежности служебных отношений к предмету трудового права. Они отмечали наличие в этих отношениях существенных особенностей, требующих и особых способов регулирования. Многие же представители науки административного права, напротив, исходили из понимания служебных отношений на государственной гражданской службе как исключительно государственно-служебных и рассматривали регулирующие их нормы как нормы административного законодательства.  

Кроме того, все исследования, посвященные  данной проблеме, проводились в то время, когда действовал Федеральный  закон «Об основах государственной  службы Российской Федерации», признававший служебные отношения на государственной  службе трудовыми отношениями. Закон  о государственной гражданской  службе предусмотрел принципиально  иной подход к соотношению норм административного  и трудового законодательства на государственной гражданской службе, закрепив принцип субсидиарного  применения трудового законодательства к отношениям на государственной  гражданской службе. Однако это нововведение не только не улучшило правовое регулирование  названных отношений, но и создало  новые проблемы, требующие теоретического осмысления.  

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование, специально посвященное проблеме соотношения  норм трудового и административного  права, применяемых к служебным  отношениям на государственной гражданской  службе. В данной работе в аспекте  рассматриваемой проблемы подвергается комплексному исследованию вопрос о  сущности служебных отношений на государственной гражданской службе, теоретической обоснованности и  практической целесообразности использования  Законом о гражданской службе принципа субсидиарного применения норм трудового законодательства к  отношениям на гражданской службе. На основе анализа сущности и содержания служебных правоотношений на гражданской  службе, их субъектного состава, оснований  возникновения и специфики профессиональной служебной деятельности гражданских  служащих, в работе предложен принципиально  иной подход к разрешению рассматриваемой  проблемы и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию  законодательства о государственной  гражданской службе.  

Положения, выносимые на защиту.  

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические  и практические положения, выносимые  на защиту.  

1. Сформулировано  понятие «профессиональная служебная  деятельность». Это - регламентируемая  государством деятельность, направленная  на реализацию функций государства  государственными органами, лицами, замещающими государственные должности,  и осуществляемая гражданскими  служащими, состоящими на государственной  службе.  

Профессиональную  служебную деятельность по обеспечению  исполнения полномочий государственных  органов (государственную службу как  таковую) следует отграничивать  от профессиональной служебной деятельности государственного служащего, состоящего на государственной службе.  

Применительно к понятию «государственная гражданская  служба», •профессиональная служебная  деятельность может рассматриваться  только как профессиональная служебная  деятельность всех гражданских служащих, независимо от конкретного государственного органа, в котором она осуществляется, т. е. как некая ее совокупность. Это  деятельность служащих всех государственных  органов, исполняющих возложенные  на них функции государства по управлению теми или иными сферами  общественной жизни в соответствии с предоставленными им полномочиями. Профессиональная служебная деятельность государственного служащего - это деятельность по исполнению обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью в конкретном государственном органе.  

2. Исходя  из предложенного понимания «государственной  службы» и «государственного  служащего», сформулированы понятия  «гражданская служба» и «гражданский  служащий». Гражданская служба - вид государственной службы, представляющий  собой регламентируемую государством  профессиональную служебную деятельность, направленную на реализацию государственных  функций федеральными государственными  органами, государственными органами  субъектов РФ, лицами, замещающими  государственные должности РФ, и  государственные должности субъектов  РФ, в соответствии с предоставленными  им полномочиями, и осуществляемую  гражданскими служащими, состоящими  на государственной гражданской  службе.  

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, поступивший на государственную  гражданскую службу на основании  акта назначения на должность гражданской  службы и осуществляющий профессиональную служебную деятельность в соответствии со служебным контрактом. Такое определение, во-первых, в большей степени соответствует  понятию гражданского служащего, предусмотренному в Концепции реформирования государственной  службы РФ и, во-вторых, позволяет разграничить понятия «поступление на гражданскую  службу» и «осуществление профессиональной служебной деятельности» гражданским  служащим, что имеет принципиальное значение для установления сущности служебных отношений.  

3. Понятия  «трудовая деятельность работника»  и «профессиональная служебная  деятельность государственного  служащего» по своей природе  тождественны и не имеют сущностных  различий. Профессиональная служебная деятельность — это один из видов управленческой трудовой деятельности, характеризующейся определенной спецификой, выражающейся, в частности, в ее «более тесной связи с государством», «служении государству». Профессиональная служебная деятельность гражданских служащих направлена на реализацию политики государства, практическое осуществление его управленческих функций. Государственный служащий, наделенный определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им в государственном органе должностью, фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно ст. 15 ТК определяется как работа по определенной специальности, квалификации, должности. Специфика профессиональной служебной . деятельности гражданских служащих предопределяет необходимость установления и особого ее правового регулирования.  

4. Положенные  в основу концепции Закона  о гражданской службе идеи  о субсидиарном применении норм  трудового законодательства к  служебным отношениям и о наиболее  полном урегулировании служебных  отношений на государственной  гражданской службе в специальном  законе теоретически несостоятельны  и практически не реализуемы. Попытка воплотить их в Законе  о гражданской службе обернулась  тем, что регулирование служебных  отношений на государственной  гражданской службе осуществляется  сегодня наполовину нормами Закона, переписанными из ТК, а наполовину - путем применения норм ТК  субсидиарно. Однако такое положение противоречит самой сущности принципа субсидиарного применения правовых норм.  

5. Государственная  гражданская служба является  комплексным правовым межотраслевым  институтом, основанным на особо  тесной связи разнородного правового  регулирования, органически сочетающим  элементы разных отраслей, охватывающим  общим регулированием сложные  сферы общественной жизни, характеризующиеся  единством и, в то же время,  включающие в себя различные  общественные отношения. Понимание  гражданской службы как межотраслевого  института позволяет избежать  тех негативных последствий, которые  могут возникнуть в случае  признания входящих в него  норм, нормами одной отрасли права.  Оно в полной мере соответствует  роли и назначению комплексного  правового института в системе  права, учитывает те принципиально  новые идеи, которые законодатель  предпринял попытку воплотить  в Законе о гражданской службе, т.е. идеи служения гражданского  служащего государству как таковому  и непосредственной связи его  с государством.  

Понимание гражданской службы как комплексного межотраслевого института заставляет иначе взглянуть на проблему соотношения  административного и трудового  права в регулировании служебных  отношений на гражданской службе. Речь должна идти уже не о разграничении  административного и трудового  права в зависимости от вида регулируемых отношений - «внутренних» и «внешних», а о разграничении внутри «внутреннего» отношения, т.е. разграничивать отношения, а, следовательно, и применяемое к ним законодательство, внутри самого государственно-служебного отношения на гражданской службе. Такое разграничение необходимо проводить исходя из сущности служебных отношений, оснований их возникновения, вида субъекта на стороне нанимателя и соотношения (наличия) в складывающихся отношениях публично-правовых и частноправовых элементов.  

6. Специфика  правового статуса гражданского  служащего дает основание для  понимания его как сложного  правового явления в рамках  общего понятия «государственная  гражданская служба». Поступив  на гражданскую службу на основании  акта о назначении на должность,  гражданин приобретает статус  гражданского служащего как агента  публичной власти (вступает в  государственно-служебное правоотношение). Как гражданский служащий, он  имеет права, обязанности и  должен соблюдать ограничения,  предусмотренные законом для  всех гражданских служащих (безотносительно  к той должности, на которую  он назначен, и органа, в котором  осуществляется профессиональная  служебная деятельность).  

Однако  статус государственного служащего  сам по себе еще не порождает служебного отношения с конкретным государственным  органом (служебно-трудового правоотношения). Для возникновения служебно-трудового  правоотношения необходимо заключение служебного контракта. Заключив служебный  контракт, гражданский служащий становится служащим конкретного государственного органа и приобретает дополнительные права и обязанности в соответствии с занимаемой должностью, в т.ч. предусмотренные  этим контрактом.  

Гражданский служащий может находиться на гражданской  службе, но не осуществлять профессиональную служебную деятельность (например, в случае приостановления контракта  или в период нахождения в кадровом резерве). То есть, нахождение гражданского служащего на государственной гражданской  службе не всегда непосредственно связано  с исполнением им профессиональной служебной деятельности по должности, на которую он назначен. Вместе с  тем, прекращение служебного контракта  с конкретным государственным органом  не всегда влечет за собой прекращение  гражданской службы. Например, служебный  контракт может быть прекращен в  связи с сокращением штата  государственного органа, а служебные  отношения с гражданским служащим сохранены (в частности, при направлении  его на переподготовку, переквалификацию или переобучение, в кадровый резерв).  

7. Содержание  служебного правоотношения, возникающего  в связи с осуществлением гражданским  служащим профессиональной служебной  деятельности, позволяет характеризовать его как сложное правоотношение, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных и взаимно обусловленных элементов (отношений), имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер. Причем эта связь такова, что частноправовое отношение возникает, как бы внутри публично-правового, после поступления гражданского служащего на службу в конкретный государственный орган. Задача состоит в том, чтобы, сохранив служебное правоотношение как единое публично - правовое, выделить в нем -элементы, являющиеся по своей сущности служебно-трудовыми отношениями.