Финансовая основа местного самоуправления

Введение

Под основами местного самоуправления понимаются объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и  другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором  строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть, т. е. основа – это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.

Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической  и финансовой базы для его осуществления. Без этого какое-либо реальное, а не фиктивное, местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим основам местного самоуправления отводится в международно-правовых актах и российском законодательстве.

Так, Европейская  Хартия местного самоуправления, раскрывая  в ст. 9 финансовые ресурсы органов  местного самоуправления, указывает, что  органы местного самоуправления имеют  право, в рамках национальной экономической  политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

В Декларации о  принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества  в ст. 4, посвященной экономическим  основам местного самоуправления, отмечается, что законодательство о местном самоуправлении должно устанавливать права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование, распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами.

Подобный подход получил свое отражение в российском законодательстве при регулировании  этих вопросов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" в гл. V закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления.

1. Экономическая  основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составляют:

• муниципальная собственность;
• местные финансы;
• имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;
• иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Состав муниципальной  собственности определен Федеральным  законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии со ст. 29 этого Закона, сюда входят:

• средства местного бюджета;
• муниципальные внебюджетные фонды;
• имущество органов местного самоуправления;
• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальные предприятия и организации;
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
• муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
• другое движимое и недвижимое имущество.

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Органы местного самоуправления, как это предусмотрено  ст. 132 Конституции Российской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной  собственностью. В соответствии с законом они вправе:

• передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;
• сдавать в аренду;
• отчуждать, совершать с имуществом иные сделки;
• устанавливать условия использования земель;
• определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности;
• определять в договорах и соглашениях условия использования приватизированных или передаваемых в пользование объектов.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Отношения органов  местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе подчиненности.

Органы местного самоуправления:

• определяют цели, условия и порядок их деятельности;
• осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги;
• утверждают их уставы;
• назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений, организаций;
• заслушивают отчеты об их деятельности.

Отношения органов  местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не могут устанавливать ограничения хозяйственной деятельности этих предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Органам местного самоуправления предоставлено право:

• выступать муниципальным заказчиком на выполнение работ по: благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры и т. д. с использованием собственных материальных и финансовых средств;
• осуществлять в интересах населения внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законом.

2. Финансовая  основа местного самоуправления

2.1. Местные  финансы.

Финансовую  основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя:

• средства местного бюджета;
• государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
• другие финансовые средства.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к местным бюджетам относятся  бюджеты муниципальных образований.

Бюджетный кодекс Российской Федерации относит местные  бюджеты к третьему уровню, входящему в бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10). Под бюджетом муниципального образования (с. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации) понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

2.2. Доходы  местных бюджетов.

Доходы местных  бюджетов регулируются Федеральным  законом "О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов, состоящую из:

• собственных доходов;
• поступлений от регулируемых доходов.

Доходная часть  может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по взаимным зачетам.

Рассмотрим  детально доходную часть местных бюджетов:

1. Местные налоги и сборы установлены ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся:

• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на рекламу;
• налог на наследование или дарение;
• местные лицензионные сборы.

2. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от  приватизации и реализации муниципального  имущества;

2) не менее  10% доходов от приватизации государственного  имущества, находящегося на территории  муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

3) доходы от  сдачи в аренду муниципального  имущества, включая аренду нежилых  помещений, и муниципальных земель;

4) платежи за  пользование недрами и природными  ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) доходы от  проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

6) штрафы, подлежащие  перечислению в местные бюджеты  в соответствии с федеральными  законами и законами субъектов  Российской Федерации;

7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8) не менее  50% налога на имущество предприятий  (организаций);

9) подоходный  налог с физических лиц, занимающихся  предпринимательской деятельностью  без образования юридического лица.

3. К собственным  доходам местных бюджетов относятся  также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Размеры минимальных  долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации.

К указанным  долям относятся:

1) часть подоходного  налога с физических лиц в  пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

2) часть налога  на прибыль организаций в пределах  не менее 5% в среднем по субъекту  Российской Федерации;

3) часть налога  на добавленную стоимость по  товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;

4) часть акцизов  на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

5) часть акцизов  на остальные виды подакцизных  товаров (за исключением акцизов  на минеральные виды сырья,  бензин, автомобили, импортные подакцизные  товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

4. К собственным  доходам местных бюджетов могут  относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

5. В доходы местных бюджетов может включаться финансовая помощь, которая осуществляется в различных формах. Это:

► дотации, т. е. средства, предоставленные местным бюджетам из федерального бюджета и субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения;

► субвенции, т. е. денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок;

► средства финансовой поддержки муниципальных образований, т. е. денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей: численность населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности  населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Сумма превышения доходов над расходами местных  бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.3. Расходы  местных бюджетов.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет основные направления расходов местных бюджетов.

В соответствии со ст. 12 названного закона расходная  часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные  с решением вопросов местного  значения, установленные законодательством  Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные  с осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления;

3) расходы, связанные  с обслуживанием и погашением  долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные  с обслуживанием и погашением  муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования  на страхование муниципальных  служащих, объектов муниципальной  собственности, а также гражданской  ответственности и предпринимательского  риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета  устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом  органа местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возлагает на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Такие расходы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если доходная часть не может быть обеспечена за счет доходных источников, то федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

2.4. Права  местного самоуправления в финансовой  деятельности.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет органам местного самоуправления право:

• образовывать целевые внебюджетные фонды;
• получать и выдавать кредиты;
• выпускать муниципальные займы и лотереи;
• создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения;
• выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса;
• осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов;
• создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов;
• создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета;
• выдавать ссуды юридическим и физическим лицам.

3. Исполнение бюджета МО "Город Инта" 2000 г.

Бюджет города Инты на 2000 г. был утвержден решением Совета МО "Город Инта" от 11.02.2000 г. по расходам в сумме 259385 тыс. руб., исходя из прогнозируемого объема доходов  в сумме 206730 тыс. руб. Установлен предельный размер дефицита бюджета в сумме 55469 тыс. руб. Оборотная кассовая наличность на 1.01.2001 г. – в сумме 500 тыс. руб. Решением Совета МО "Город Инта" от 30.03.2000 г. № 138 в бюджет МО "Город Инта" внесены изменения: увеличена сумма доходов на 600 тыс. руб., расходы также увеличены на 600 тыс. руб.

Ввиду приведения бюджета муниципального образования  в соответствие с Бюджетным кодексом РФ Совет МО "Город Инта" решением № 159  десятого заседания от 31.10.2000 г. вносит изменения и утверждает расходы в сумме 240550 тыс. руб., исходя из объема доходов в сумме 240550 тыс. руб. В связи с принятием законодательных актов и мероприятий по социальной защите населения Совет МО "Город Инта" решением № 176 одиннадцатого заседания от 23.11.2000 г. принимает к исполнению расходы 294050 тыс. руб., с объемом доходов 294050 тыс. руб.

Постановлением  главы администрации от 19.12.2000 г. № 12/857 утвержден уточненный бюджет МО "Город Инта" на 2000 г. по расходам 316668 тыс. руб. исходя из прогнозируемого  объема доходов в сумме 316668 тыс. руб.

План доходной части бюджета за 2000 г. выполнен на 100.2% по всем назначениям, кроме:

• арендная плата за земли городов – на 6%, недопоступило налога на сумму 2541 тыс. руб.;
• платежи за добычу полезных ископаемых – на 93.9%, недопоступило 902 тыс. руб.;
• земельный налог на земли городов – на 93.7%, недопоступило средств 31 тыс. руб.

На покрытие убытков от пассажирских перевозок  в бюджете города предусмотрено 2210 тыс. руб., профинансировано 2224 тыс. руб.

На финансирование жилищно-коммунального хозяйства города, сельсоветов и поселков в бюджете на 2000 г. предусмотрено 154582 тыс. руб., профинансировано 164247 тыс. руб.

Убытки ЖЭУ  за 2000 г. профинансированы в сумме 18426 тыс. руб.

На покрытие расходов по возмещению разницы в  цене на коммунальные услуги населению выделено всего 123434 тыс. руб., профинансировано 132995 тыс. руб., в том числе тепло – 126357 тыс. руб.

На финансирование расходов по благоустройству города и сел выделено 10760 тыс. руб., профинансировано 10750 тыс. руб.

Уточненные  бюджетные назначения бюджета МО "Город Инта" на 1.01.2001 г. приведены в таблицах 1, 2.

Таблица 1.

тыс. руб.

Таблица 2.

тыс. руб.

4. Проблемы  и пути реформирования системы  межбюджетных отношений

на  субфедеральном и местном уровнях

В настоящее время в Российской Федерации существует около 12.5 тыс. муниципальных образований. Лишь 400 из них являются донорами.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др., - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки.

В бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. отмечалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В  консолидированном бюджете она  снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г., т.е. на 30,8%. Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Фактически за эти годы произошло серьезное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или, иными словами, так называемая децентрализация бюджетной системы государства.

В настоящее время через муниципальные  бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику.

В целом отмеченные выше изменения  в бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. носили прогрессивный характер - федеральный Центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне. Тем самым Центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. По пути децентрализации в 80-е и 90-е годы шли все страны с развитой рыночной экономикой -  США, страны Западной Европы, Япония.

Однако уровень децентрализации  бюджетной системы России существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой. В частности, на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в России приходится примерно на 12% больше финансовых ресурсов страны, чем в США, являющих собой образец классического федерализма.