Финансовое обеспечение государственного задания

Финансовое обеспечение  государственного задания

В соответствии с положениями  статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание формируется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией).

В настоящее время  в целях реализации положений  Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные  законодательные акты Российской Федерации  в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» порядок формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральных бюджетных и казенных учреждений регулируется постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». В отношении федеральных автономных учреждений новый порядок не утверждался, а были внесены соответствующие изменения в постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания». Основные изменения связаны с теми поправками, которые были внесены в Бюджетный кодекс РФ (ст. 6, 69.2, 78.1), Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ст. 4, 20), Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 9.2, 32) и иные законы и подзаконные акты в связи с реализацией Федерального закона № 83-ФЗ. Среди основных изменений можно выделить следующие:

- изменен состав организаций,  для которых формируется государственное  (муниципальное) задание. Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений. Для казенных учреждений задание формируется по решению главного распорядителя бюджетных средств;

- изменены требования к составу  государственного (муниципального) задания. Отменена необходимость приведения выписки из реестра расходных обязательств, а также указания состава услуг, работ;

- добавлены показатели, обязательные  для включения в задание платных  услуг (работ). В задание включаются  «предельные цены (тарифы) на оплату услуг либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ».

В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса РФ требования к составу  государственного (муниципального) задания различаются в зависимости от того, выполняет учреждение работы или предоставляет услуги. При этом аналогично порядку формирования реестра услуг (работ) в подавляющем числе субъектов РФ и муниципальных образований региональные (муниципальные) порядки формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания разрабатываются на оказание услуг и не содержат такой категории деятельности, как «работа». В тех регионах, муниципальных образованиях, где при утверждении государственного (муниципального) задания предусмотрены разделы для характеристики выполняемых работ, среди перечня видов деятельности перечислены только услуги, а разделы задания, предусмотренные для описания работ, остаются не заполненными. Отсюда возникают два предположения: либо учреждение не осуществляет работы и просто не исключило соответствующие разделы при утверждении задания, поскольку это единая форма, либо работы выполняются, но при отсутствии единых критериев к их выделению и формированию нормативов финансовых затрат на их выполнение есть вероятность их включения в задание. Отсутствие работ в государственном (муниципальном) задании также может быть связано с требованиями региональной (муниципальной) правовой базы включать в задание только те услуги (работы), которые содержатся в перечне (реестре) услуг (работ).

Если отражение объема оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) предус­мотрено Бюджетным  кодексом РФ, то отражение стоимостных  показателей не является обязательным требованием. Из 35 субъектов РФ, представивших примеры разработанных государственных заданий, в 46 % указан объем оказания услуг (выполнения работ) в стоимостном выражении, 22 % государственных заданий содержат финансовые нормативы затрат на единицу услуги.

При заполнении раздела «показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание)1 оказываемых государственных (муниципальных) услуг» примерно 70 % субъектов РФ и муниципальных образований устанавливают как количественные индикаторы результата с конкретными числовыми значениями, так и словесное описание требований, предъявляемых к оказанию государственных (муниципальных) услуг.

На федеральном уровне рекомендуется  вводить показатели двух условно  выделяемых типов, а именно: показатели, характеризующие основные результаты работы учреждения (например, количество призеров соревнований, среднее время выполнения запроса, доля обоснованных жалоб, уровень удовлетворенности потребителей и другие), и показатели, характеризующие процесс оказания услуги (количество пролеченных, выученных, среднее время ожидания и прочие).

Следует отметить, что крайне редко  в государственных (муниципальных) заданиях определены критические значения показателей качества. На сегодняшний день показатели качества связаны с объемом финансового обеспечения государственного (муниципального) задания только в случае, если в региональной (муниципальной) правовой базе установлена данная взаимо­связь. Также следует отметить, что большинство показателей качества, утвержденных в задании, не могут быть использованы для оценки деятельности учреждения в части выполнения задания, так как не зависят от действий учреждения. В качестве примера используемых в субъектах РФ показателей качества оказания услуг в сфере здравоохранения можно привести время подготовки для выезда бригады скорой медицинской помощи автотранспортом, время ожидания  диагностических и лабораторных исследований, консультаций специалиста, долю аттестованных врачей и средних медицинских работников и т. п.

Говоря о сложившейся степени  детализации государственных (муниципальных) заданий, можно выделить два основных подхода: задание устанавливается не на услугу, а на учреждение, по принципу «одно задание — одному учреждению» (главному распорядителю бюджетных средств) или задание устанавливается на одну услугу, оказываемую одним учреждением (главным распорядителем бюджетных средств). Унифицированный подход к установлению задания на услугу, а затем распространение данного задания на всех главных распорядителей бюджетных средств встречается в 4,4 % субъектов РФ (Новгородская, Ульяновская, Сахалинская области, Республика Саха) и 7,8 % муниципальных образований (Хабаровск, Подольский муниципальный район и др.). Распространен также опыт формирования одного задания для одного учреждения в разрезе нескольких услуг, оказываемых данным учреждением.

В соответствии с изменениями, внесенными в российское законодательство, в  том числе в связи с принятием  Федерального закона № 83-ФЗ, изменился  принцип финансирования государственных  и муниципальных учреждений. Традиционной формой финансирования казенных учреждений является бюджетная смета. Таким образом, изменения принципов финансирования казенных учреждений связаны исключительно с изменением методов расчета объема бюджетных ассигнований на оказание услуг, выполнение работ, функций.

Для бюджетного и автономного учреждений формой финансирования является обеспечение расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ в рамках задания учредителя с учетом:

расходов на содержание недвижимого  имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя);

расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;

расходов на мероприятия, направленные на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем.

Финансовое обеспечение указанных расходов осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Кроме вышеперечисленных направлений расходов бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели, а также бюджетные инвестиции.

Если в региональных порядках, утверждаемых органами исполнительной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления), определены общие положения финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий, то для расчета финансового обеспечения задания на сегодняшний день в 52,7 % субъектов РФ и 42,5 % участвующих в анализе муниципальных образований применяется механизм определения нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. Около 30 % субъектов РФ и 40 % участвующих в анализе муниципальных образований объем финансового обеспечения задания определяют методом индексации.

В настоящее время  менее половины субъектов РФ и  муниципальных образований утвердили  рекомендации по определению нормативов затрат. Часть субъектов РФ (муниципальных образований) не планируют утверждать методические рекомендации, ввиду того что в ранее разработанных нормативно-правовых актах (например, в методике оценки потребности в услугах или методике расчета объемов бюджетных ассигнований на реализацию соответствующих расходных обязательств) утвержден механизм расчета стоимости услуг с применением нормативов.

Следует отметить, что  механизм определения расчетно-нормативных  затрат предполагает группировку затрат для целей расчета нормативов. Примерно 50 % субъектов РФ и муниципальных образований группируют затраты на оказание услуг и затраты на содержание имущества. Это можно объяснить, например, тем, что более 40 % субъектов РФ, представивших свои методики расчета, при разработке механизма финансового обеспечения затрат за основу взяли федеральные методики расчета нормативов затрат. Менее 20 % участников анализа затраты делят на прямые и косвенные. В 21,4 % субъектов РФ и 25 % муниципальных образований не сформированы решения о том, как будут группироваться затраты для целей расчета нормативов (см. рис. 6).

Среди иных способов группировки  затрат можно выделить прямые, накладные  и распределяемые затраты в Тверской области, расчетно-нормативные затраты на оказание государственных услуг, расчетно-нормативные затраты общехозяйственного назначения и затраты целевого назначения в Ростовской области, затраты в разрезе операций КОСГУ города Кургана и др.

С позиции Института  экономики города в качестве основы для расчета финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий предлагается определять не нормативные затраты, а расчетно-нормативную стоимость государственной (муниципальной) услуги (работы). Речь идет именно об определении объема финансирования учреждений не на основе установленных нормативов затрат, а смешанным способом, когда часть затрат рассчитывается по нормативам, а часть — прямым счетом или путем индексирования фактических расходов за предыдущие периоды.

Предусмотренный для  федеральных государственных учреждений расчет объема финансирования государственных заданий на основе нормативных затрат экономически является не вполне обоснованным. Дело в том, что нормативный метод расчета затрат основан на определении необходимого объема расходов на продукцию, услуги, работы на основе установленных натуральных норм использования ресурсов. То есть для расчета объема финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения таким способом предварительно должны быть определены и утверждены натуральные нормы по всем компонентам затрат.

Однако нормировать  можно не все расходы учреждений. В мировой практике к числу  нормируемых относятся прежде всего трудовые и материальные затраты. В целом нормированию поддаются только те расходы, которые находятся в прямой зависимости от количества потребителей соответствующих услуг или объема выполняемых работ (в экономической теории они называются «переменными расходами»). Расходы, которые не связаны с количеством потребителей услуг или объемом работ (постоянные расходы), экономически нецелесообразно финансировать на основе нормативов, потому что установить обоснованные нормы для этих расходов не представляется возможным — отсутствует объективная основа для нормирования.

ПРОБЛЕМА.

Чтобы получить финансовое обе­спечение на оказание услуг (работ) в рамках государственного (муници­пального) задания, учреждение долж­но представить нормативы затрат на эти услуги (работы) исходя из потре­бительских ожиданий. Причем объем финансирования будет не больше указанного норматива. Заявки на субси­дии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз зачастую складывается на ос­нове интуитивных ощущений, а не прагматичных расчетов. То есть доля ошибки в расчете будущих затрат очень велика.

Но если по итогу затраты выйдут за край дозволенного, кто будет возме­щать недополученные учреждением бюджетные средства? По идее - «лата­ние финансовых дыр» придется пере­ложить на получателя услуг (либо аб­страктного потребителя работ). Однако плата с получателей за ока­занные услуги (работы) в рамках госу­дарственного (муниципального) зада­ния может быть взята только в случаях, если это предусмотрено за­конодательством (абзац седьмой ча­сти 1 ст. 69.2 БК РФ).1

Есть еще один момент. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организа­циях» (далее - Закон о некоммерче­ских организациях) объем бюджетно­го финансирования зависит от объема средств, поступающих в учреждение от платной и иной приносящей доход деятельности. В соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона некоммер­ческой является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение при­были и не распределяющая получен­ную прибыль между участниками. Та­ким образом, при осуществлении основной деятельности (реализации государственного (муниципального) задания) учреждение не вправе из­влекать прибыль и распределять ее между работниками (в том числе, на­правляя ее на выплату зарплаты).

Данное требование не относится  к осуществлению учреждением  платной и иной приносящей доход деятельно­сти - здесь цена на услугу (работу) должна соответствовать рыночным требованиям и быть конкурентной.

В настоящее время большинство  учреждений определяют цены на ус­луги (работы), оказываемые как в рам­ках  государственного (муниципально­го) задания, так и сверх него, а также при осуществлении приносящей до­ход деятельности исходя из практики делового оборота: оценив потреби­тельский спрос и аналогичные цены конкурентов.

Но, как мы говорили, каждый рубль, включенный в стоимость услуги (ра­боты) для покупателя должен быть обоснован необходимостью компен­сировать расходы учреждения, кото­рые оно несет при оказании этой ус­луги (работы). Если установленная цена значительно превышает затраты учреждения на оказание (выполне­ние) услуг (работ), это свидетельству­ет о наличии «коммерческой накрут­ки», о том, что в цену закладывается и впоследствии извлекается прибыль.

Если прибыль становится система­тической, то вероятен вопрос о закон­ности  существования учреждения в форме некоммерческой организации.

Если цена государственного (муни­ципального) учреждения на услугу (работу) не отличается (или немногим отличается) от стоимости  аналогич­ной услуги (работы), предлагаемой коммерческой организацией, индиви­дуальным предпринимателем, кото­рые не имеют стабильного источника финансирования в форме бюджетных субсидий, это свидетельствует о не­верной финансовой политике учреж­дения. Причины могут быть разными: желание заработать; стремление уч­редителя максимально увеличить количественные показатели реализации задания, сохраняя минимальный объ­ем бюджетного финансирования; установление цены по принципу «у всех так» и пр. Объяснять сложив­шуюся ситуацию правоохранитель­ным органам (антимонопольной, на­логовой службам, прокуратуре, органам Роспотребнадзора) и нести за нее ответственность придется ру­ководителю учреждения.

олучается замкнутый  круг: ис­пользование реальных финансовых показателей, необходимых для расче­та нормативов затрат, на этапе плани­рования  бюджета невозможно, что приводит к неадекватным цифрам нормативов.

Между тем выход есть. Исходным показателем, определяющим объем бюджетного финансирования, должна стать средняя стоимость услуги (ра­боты) для ее получателя. Зная сред­нюю стоимость услуги (работы), коли­чественные показатели спроса на нее, а также совокупный объем расходов бюджета на содержание учреждения, можно определить объем бюджетных средств, необходимый для покрытия этих расходов, уже с учетом дохода учреждения от оказания основных видов услуг (работ) за плату.

Формально-арифметически этот подход гораздо проще: не требуется разделения затрат на обеспечение деятельности учреждения на составля­ющие. Норматив затрат определяется сразу в отношении всех оказываемых услуг (выполняемых работ) по основ­ной деятельности учреждения. Зачем высчитывать норматив затрат на ока­зание единицы услуги, если отсутству­ет терминологическая ясность, что понимать под услугой, а тем более, ее единицей?

С управленческой точки зрения та­кой подход к определению объемов  бюджетного финансирования госу­дарственного (муниципального) зада­ния позволит снять с учреждений про­блему расчета стоимости цен на услуги (работы). Кроме того, будет обеспечено направление доходов от оказания плат­ных услуг (работ) непосредственно на основную деятельность учреждения, а не на развитие приносящей доход дея­тельности. Иными словами, средствами от «коммерческих проектов» учрежде­ния могут управлять самостоятельно. Средства, получаемые от реализации основной деятельности, должны быть истрачены на воспроизводство этой самой деятельности.

С позиции обеспечения эффектив­ного, правомерного и целевого ис­пользования бюджетных средств, снижается риск «двойного» финанси­рования. Когда одно и то же действие финансируется посредством бюджет­ных средств и получателем услуги (работы), а учреждение превращается в коммерческую структуру.

Кроме того, методика, когда цена яв­ляется  первичной единицей при расче­те норматива затрат, позволит учреж­дениям, с одной стороны, устанавливать рыночную, конкурентную стоимость услуги (работы), с другой, снять так на­зываемую проблему льготников. Дело в том, что государство гарантирует от­дельным категориям граждан бес­платное и льготное оказание услуг, но при этом отсутствуют эффективные механизмы компенсации затрат уч­реждений, связанных с предоставле­нием такого обслуживания.

В заключение отметим, что, к сожа­лению, правовая база субъектов РФ, определяющая методики формиро­вания нормативов затрат бюджетных и автономных учреждений, связан­ных с оказанием услуг (выполнением  работ) физическим и юридическим  лицам, отличается единообразием в силу авторитета федеральных орга­нов. Совершенствование принятой методики может осуществляться ис­ключительно «сверху» и только в слу­чае понимания, что проблема вышла за рамки финансово-бухгалтерской дисциплины учреждений, и олице­творяет собой непоследователь­ность государства в проведении ме­роприятий по улучшению правового положения некоммерческих учреж­дений.