Формирование институциональных основ системы государственных закупок в России

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

 «Дальневосточный государственный  университет путей сообщения»

Институт международного сотрудничества

Кафедра «Менеджмент»

РЕФЕРАТ

Формирование институциональных основ системы

государственных закупок в России

Хабаровск 2014

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Важной функцией публичной и государственной власти является обеспечение населения социально значимых товаров и услуг. При реализации данной функции власть учитывает интересы всего населения и использует бюджет государства. В большинстве странах одним из основных способов реализации функций власти является размещение государственных и муниципальных заказов. 

Данная тема весьма актуальна как в теоретическом, так и в практическом смысле. Область государственных закупок охватывает значительную часть производственной экономики и рынка товаров и услуг, в связи с чем, управление закупками представляет важную и весомую часть государственного управления экономикой страны. Кроме того, эффективность национальных экономик определяется, в том числе, уровнем конкуренции между хозяйствующими субъектами и конкуренцией за выполнение государственного заказа.

Госзакупки выполняют динамическую и стратегическую функции, направленные на стимулирование экономического роста страны. Они финансируются из средств государства и всегда являются компонентом программы государственных расходов. Их применение может обеспечивать развитие сектора здравоохранения, образования, способствовать модернизации инфраструктуры, организации новой информационной технологии. Однако неэффективные закупки вызывают дополнительные расходы через высокие цены, приобретение оборудования низкого качества, задержку в реализации проектов, неблагоприятные для покупателя условия контракта. Поэтому важной задачей становится формирование и развитие эффективного механизма функционирования сектора государственных закупок.

1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА

Государственные закупки – это совокупность различных функций и действий, которые ориентированы на повышение централизованной управляемости, уменьшение расходов государственного бюджета, контроль над материальными потоками и обеспечение нужд государственных учреждений [2]. Под государственными нуждами понимаются общественные потребности, которые по ряду причин не могут быть удовлетворены частным предпринимательством. Это потребности в продукции, необходимой для обеспечения национальной безопасности, формирование государственных резервных фондов, исполнения международных обязательств, выполнения федеральных программ и др. Размещение государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, удовлетворяющих такого рода потребности, финансируются государством. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 525) [1], государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Государственным заказом является обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд. Иначе, под государственным заказом понимают совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров или оказанию услуг за счет государственного бюджета. Также государственный заказ может выступать в качестве предложения, которое дается уполномоченной государственной организацией другой организации-поставщику для федеральных и региональных государственных нужд. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для чиновников, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии – все это государственные заказы. Муниципальный заказ — заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ [2]. В качестве государственных и муниципальных заказчиков выступают органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, или органы местного самоуправления, или другие уполномоченные лица. Полномочия государственного закупщика определяются законами, регулирующими правилами и статутами. Набор четких правил проведения госзакупок позволяет сделать прозрачным расходование средств налогоплательщиков на удовлетворение государственных нужд. Государственное регламентирование позволяет если не избежать, то хотя бы снизить уровень коррупции и произвола властей. Лица, которые претендуют на заключение государственного или муниципального контракта, называются участниками размещения заказов. Они могут быть юридическим лицом (с любой организационно-правовой формой и любой формой собственности) и физическим лицом (в том числе индивидуальный предприниматель).

Следовательно, размещение государственного заказа – это действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Государственная закупка является конечным этапом процесса реализации государственного заказа, а именно приобретением продукции для государственных нужд.

2 ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Организация и управление закупками направлена на получение необходимого по качеству и количеству сырья, материалов или товаров и услуг в нужное время, в нужном месте, от надежного поставщика, с отличным сервисом и, естественно, по выгодной цене.

Для поставщиков государственные закупки представляют интерес как потенциальная и реальная возможность сбыта продукции мощному и надежному покупателю в лице государства на основе длительных, подкрепленных гарантиями контрактов. Сектор государственных закупок довольно специфичен и характеризуется следующими признаками, 
отличающими его от других рынков [5]:

1. в качестве покупателя представлено государство, выступающее как государственный заказчик в облике органов государственной власти федерального уровня или уровня субъектов Федерации, других получателей бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, осуществляющих закупки для государственных нужд за счет указанных средств;
2. государственные закупки осуществляются на конкурсной основе путем выбора заказчиком поставщика, предложившего наиболее предпочтительные условия поставок;
3. отношения по закупкам и поставкам между государственным заказчиком и поставщиками регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, иными нормативно-правовыми актами о закупках и поставках для государственных нужд.

Государство, стремясь в рамках своих бюджетных возможностей всемерно расширять закупки и распространить их на многих поставщиков-производственников и предпринимателей, стремится в то же время осуществлять закупки эффективно. Это означает, что одна из целей, на которую должны ориентироваться государственные органы-закупщики при проведении закупочных кампаний, состоит в минимизации затрат на выполнение заказа либо в получении наибольшего эффекта при заданном уровне затрат. Практически достижение этой цели предполагает выбор поставщика, способного и согласного выполнить заказ по минимальной цене при соблюдении условий и ограничений, сформированных заказчиком. Так что ключевые процедуры проведения закупочной кампании заказчиком направлены на поиск, отбор поставщиков-контрагентов торговой сделки, соответствующих названному критерию.

Как свидетельствует мировая практика, универсальным инструментом решения проблемы выбора предпочтительного поставщика является проведение конкурсных торгов [4,7]. Конкурсные торги представляют систему организованных заказчиком действий по выдаче заказов на поставку товаров и услуг, подрядов на выполнение работ в соответствии с заранее объявленными условиями. Такого рода торги заключаются в привлечении к определенному сроку на принципах состязательности предложений от нескольких участников-претендентов с целью достижения выгодных для организатора сделки условий выполнения заказа. Так что конкурсные торги призваны включать в действие механизм конкуренции на рынке государственных закупок для эффективного использования бюджетных средств, выделяемых на закупки для государственных нужд. Управление организацией  проведения государственных закупок посредством конкурсных торгов в целях соблюдения интересов заказчика получило в мировой практике название «прокьюремент». По своему содержанию прокьюремент представляет системно организованную совокупность практических методов и приемов проведения закупок товаров, работ, услуг, осуществления конкурсных торгов, отстаивания долговременных интересов с соблюдением определенных принципов.

Во многих документах, которые регулируют государственные закупки, речь идет о том, что отличительной чертой государственных закупок от частных является осуществление закупок на деньги налогоплательщика, а не на свои собственные. На средства налогоплательщика приобретаются и используются товары и услуги для его пользы. При этом существуют бюджетные ограничения. Окончательный бюджет на госзакупки и все его дальнейшие изменения утверждаются законодательным органом.

Эффективное расходование бюджета – один из важнейших принципов госзакупок. Государство обязано произвести всестороннюю оценку выгод от приобретения того или иного товара. Например, автомобиль импортного производства дороже, чем отечественного, но его обслуживание много дешевле. Поэтому в конечном итоге, приобрести «иномарку» становится целесообразнее. При этом ни в коем случае нельзя забывать о том, что покупка отечественного автомобиля – вложение денег в отечественную экономику. Только рассмотрев этот вопрос со всех сторон, государство принимает решение о закупке [7].

Процедуры проведения конкурсных торгов и управление ходом этих процедур опираются на соблюдение ряда принципов.

Принцип равноправия и справедливости ко всем поставщикам. Этот принцип в России осуществляется путем предоставления равных возможностей участия в госзакупках всем поставщикам – унитарным предприятиям и обществам с ограниченной ответственностью, предприятия, принадлежащие российским гражданами открытым акционерным обществам с иностранным капиталом. Конечно, государство устанавливает довольно жесткие требования к качеству товара, наличию лицензий для того, чтобы поставлять товары и услуги мог никто угодно, а надежные поставщики с хорошим качеством продукции. Например, опыт работы поставщика в определенной области должен быть от 3 до 5 лет, а объем продаж на уровне 500-1000% от объема государственного контракта, высокие требования к квалификации персонала и качеству специального оборудования. Стоит отметить интересный момент – использование торговых и фирменных наименований, ссылок на лицензии и патенты. Использование таких ссылок недопустимо, так как это ограничивает конкуренцию между поставщиками. Например, нельзя в наименовании закупки лекарств указывать: «Аспирин UPSA», нужно «Ацетилсалициловая кислота»[4].

Принцип транспарентности предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил и является одним из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования государственных средств при проведении закупок.

Принцип эффективности, согласно которому заказчик отдает предпочтение претенденту на заказ, обеспечивающему поставку с наибольшей выгодой (по минимальной цене) при прочих равных условиях.

Принцип подотчетности. Вся письменная отчетность по важным этапам осуществления закупок и принимаемых решений предоставляется заинтересованным органам (проверяющим, общественным организациям, СМИ) [4].

Принцип ответственности. Все органы государственной власти, отдельные чиновники несут административную, гражданскую и уголовную ответственность. Контроль за федеральными и государственными закупками осуществляет федеральная антимонопольная служба – ФАС, и в случае сговора при осуществлении госзакупки ответственность несут обе стороны – закупщик и поставщик.

3 СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ

Главной миссией системы управления государственными и муниципальными закупками является эффективное расходование средств налогоплательщиков и предотвращение коррупции при размещении общественного заказа. Уровень достижения этой цели и определяет эффективность системы управления государственными и муниципальными закупками. Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд - это система, которая с одной стороны ориентирована на рынок, а с другой стороны рыночный механизм здесь не может эффективно действовать без принятия специальных мер по формированию конкурентной среды, как на макро, так и на микроуровне. Эти меры определены, прежде всего, в антимонопольном законодательстве, законодательстве о конкурсах и иных способах закупок продукции для государственных и муниципальных нужд.

Повышение эффективности управления государственными закупками в последние годы включало в себя попытку создания условий для свободной конкуренции, построение максимально прозрачной и открытой системы закупок, борьбу с коррупцией. Решая проблему оптимизации государственных расходов, государственные закупки должны быть как можно более эффективными. Достижение такой цели возможно за счет построения системы закупок, имеющей в своей основе принципы единства практик и процедур, открытости и прозрачности, ответственности и подотчетности, конкурентности и экономичности.   

  В 2005-2006 годах произошло серьезное изменение законодательства о госзакупках, которое было связано с принятием Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Этот закон должен был решить проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок, благодаря ему был сформирован институт госзакупок в России. До 2005 года декларативные нормативные акты не ограничивали произвол госзаказчиков, практически не работали санкции за неисполнение законодательства в сфере госзаказа. Благодаря реализации 94‐ФЗ,  в России возникло государственное регулирование госзакупок в виде норм и санкций за их нарушение. Закон №94-ФЗ позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные обо всех заказах федерального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства.

Несомненным фактом является то, что Закон 94-ФЗ подготовил условия для перехода к новым контрактным отношениям, и то, что необходимо сохранить преемственность лучших практик, выработанных в ходе реализации 94-ФЗ. Сейчас важно понимать сильные и слабые стороны госзакупок по 94-ФЗ, чтобы извлечь необходимые уроки, преодолеть недостатки, продолжить положительный опыт, накопленный прежней системой закупок. 

Рассмотрим сильные стороны прежней модели госзакупок: 

1. Были установлены единые для всей страны конкурсные  процедуры определения поставщиков.

2. Заказчики ориентировались на выработанные государством нормы, определяющие механизм размещения госзаказа.

3. ФАС обеспечивала процедуры обжалования результатов торгов.

4. Был создан общероссийский сайт, реализующий принцип прозрачности размещения госзаказа.

5. Функционировала система обучения и повышения квалификации участников закупок.

В то же время, можно выделить недостатки прежней модели госзакупок: 

1. Ресурс госзаказа крайне  слабо использовался в целях  модернизации и технологического  обновления российской экономики. А именно на инновационные закупки приходилась минимальная доля, участие инновационных предприятий в госзаказе было недостаточным. 

2. Происходило частое и несистемное изменение норм закона, применялся процедурный и формальный подход к размещению заказа.

 3. Существовал дефицит регулирования на предконтрактной стадии. Отсутствовали выражение и защита публичных интересов, политика планирования закупок, что не давало возможности предпринимателям заранее планировать развитие своего производства под определенные нужды муниципальных и государственных заказчиков.

 4. Наблюдалось излишнее доминирование аукционного способа размещения заказа, сужение параметров оценки предложения до одного критерия наименьшей цены, не регулировалась постконтрактная стадия, отсутствовала ответственность за результаты закупки.

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии реализации государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Но существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения и исполнения государственного заказа.

Экспертное и профессиональное сообщество пришло к выводу, что можно повысить эффективность государственных расходов через изменение организационной модели госзакупок, совершенствование процедур и инструментов управления бюджетными  расходами.

4 ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ  СИСТЕМА – НОВАЯ  ОРГАНИЗАЦИОННАЯ  МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ

Проблемы и пути модернизации системы государственных закупок в России являются в настоящее время предметом публичной дискуссии. Столь пристальное внимание к данной теме со стороны СМИ и независимых экспертов объясняется большим объемом бюджетных средств, выделяемых на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд и высокими коррупционными рисками, присутствующими в данной сфере [3].

Российский рынок государственных закупок, объем которого превысил в 2010 году 5 трлн. рублей и составил около 50% расходной части федерального бюджета, является чрезвычайно привлекательным как для представителей крупного бизнеса, так и для коррумпированных чиновников. В этой сфере уже давно сформировался неформальный институт коррупции, препятствующий развитию конкурентной экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством –  заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками). По оценке ФАС, коррупция ежегодно поглощает до 20% стоимости совокупного объема государственного заказа. Основываясь на этих данных, можно оценить размер «отката» в 2010 году примерно в 1 трлн. рублей, что почти в два с половиной раза превышает расходы федерального бюджета на финансирование здравоохранения и спорта (389 млрд.) [3].

В последние годы государство в России наращивало масштабные бюджетные инвестиции – выросли их объемы, был создан Инвестиционный фонд, реализовывались целевые программы. Государственные инвестиции были призваны обеспечить выполнение функций государства по управлению общественными процессами. Однако многие из инициатив, связанных с бюджетными расходами, не оправдали ожиданий. Несмотря на значительное увеличение объемов бюджетных расходов, качественного прорыва в развитии российской экономики, и даже государственного сектора, так и не произошло. Низкий уровень правосознания, отсутствие отлаженных механизмов повышения отдачи от государственных расходов, недостаточные стимулы к эффективному использованию бюджетных средств – таковы, по мнению экспертов, причины неэффективности бюджетных инвестиций.

Переход к Федеральной контрактной системе (ФКС) связан со стремлением государства решить эти давно назревшие проблемы. С 01 января 2014 г. в России введен новый формат государственных закупок. Утрачивает силу Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Закон о госзакупках) и вступает в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о ФКС).

Федеральная контрактная система представляет собой новую модель государственных (муниципальных) закупок, концепция которой выстроена на основе системного подхода. Система закупок включает в себя новую идеологию, законодательную, экономическую, управленческую,  технологическую, кадровую и информационную основу [3].

Инновационный вызов, стоящий перед страной, требует более гибкой организации размещения государственного и муниципального заказа, особенно на технически сложную, наукоемкую и инновационную продукцию при сохранении принципов прозрачности и подконтрольности заключения государственных контрактов [6]. Концепция развития ФКС предусматривает расширение способов закупки, разрешение на аукционах и конкурсах запрещенной ранее предквалификации, добавление двухэтапных закрытых конкурсов и введение такой процедуры размещения государственного заказа как «конкурентные переговоры».

В перечень предусматриваемых и нормативно закрепляемых функций ФКС входят:

•    планирование обеспечения государственных нужд (формирование прогноза и плана обеспечения федеральных государственных нужд);

•    ведение библиотеки типовых контрактов;

•    обоснование начальных цен государственных контрактов;

•    размещение государственного заказа;

•    управление исполнением государственных контрактов;

•    мониторинг государственных контрактов;

•    оценка эффективности исполнения государственных контрактов;

• обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Таким образом, целью закона о ФКС является существенное повышение эффективности обеспечения государственных (муниципальных) нужд и снижение коррупционных рисков на основе регламентации и организации контроля на всех этапах общего процесса государственных закупок [4].

Рассмотрим существенные изменения в правилах осуществления госзакупок, которые внесла ФКС.

1. Вся система госзакупок преобразована в федеральную контрактную систему, которая  регулирует процесс определения государственных и муниципальных нужд, его обоснование, планирование, размещение заказа и исполнение контракта.

2. Вводятся преференции отечественному бизнесу для развития российской экономики, стимулирования инновационного развития страны и высокотехнологичных производств.

3. Устанавливаются новые правила определения начальной цены госконтракта и оценки заявок на участие в госзакупках.

4. Создается Единая информационная система, на которой будут размещаться планы закупок и планы-графики, реестр банковских гарантий, реестр недобросовестных поставщиков, библиотека типовых условий контрактов, результаты мониторинга, аудита и контроля, информация об исполнении контрактов. 

5. Устанавливаются новые обязанности заказчиков: утверждать два документа планирования: план закупок на срок действия соответствующего бюджета, план-график на год и обосновывать соответствие объекта закупки целям госзакупки.

6. Вводятся новые способы проведения госзакупок: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Ликвидируется аукцион, на смену которому приходит электронный аукцион.

7. В зависимости от объема закупки все заказчики должны создать контрактную службу, либо назначить контрактного управляющего. Профессионализм заказчика — главный принцип контрактной системы. Впервые в системе госзакупок устанавливаются обязательные требования к сотрудникам контрактной службы, контрактным управляющим, членам комиссий, работникам специализированных организаций, сотрудникам контрольных органов. 

8. Антидемпинговые меры представляют собой повышенное обеспечение, либо информацию, подтверждающую добросовестность поставщика (сведения о количестве и стоимости госконтрактов, заключенных с таким участником и исполненных им без применения неустоек (штрафов, пеней).

9. Устанавливается механизм общественного обсуждения закупок и возможности граждан обращаться с жалобами и предложениями в правоохранительные органы и в суд, чтобы напрямую влиять как на планы госзакупок, так и на графики их поставки.

10. У заказчика появляется обязанность устанавливать обеспечение заявок и обеспечение исполнения контракта при проведении конкурсов и аукционов. Исключение составляют некоторые виды госконтрактов, заключенных на основе закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

11. В систему контролирующих органов в сфере госзакупок включены органы, осуществляющие кассовое обслуживание, и органы внутреннего финансового контроля.

12. Увеличивается доля участия малого бизнеса в тендерах: заказчики должны закупать товар у малого бизнеса в размере не менее чем 15% от общего годового объема в денежном выражении (по 94- ФЗ минимальный порог составлял 10 %), с ценой контракта — не более 20 млн. руб. ( по 94- ФЗ - не более 15 млн. руб.).

13. Установлен приоритет отечественной продукции перед иностранными товарами и услугами, введены ограничения для иностранных товаров и услуг (по 94- ФЗ эта норма действовала в отношении закупок для нужд обороны и безопасности). 

Главная цель ФКС в том, чтобы стать инструментом в выборе способов удовлетворения нужд государства и общества. Главный потенциал ФКС –  в развитии государственно-частного партнерства в целях модернизации экономики и технологического обновления. Социально-экономические эффекты от функционирования ФКС должны быть достигнуты через повышение эффективности бюджетных расходов, качества удовлетворения государственных нужд и сокращение уровня коррупции при реализации государственных закупок. Риски связаны с тем, что традиционно закупки регулировались только на стадии определения поставщика, заключения контракта и контроля процедурных процессов. Существовал дефицит регулирования на всех других стадиях госзакупок,  таких как: планирование, исполнение государственного контракта, мониторинг, приемка и использование результатов, управление созданными активами. Поэтому риски создания ФКС связаны с трудностями осуществления системного, формационного сдвига в управлении госзакупками. Возрастет необходимость в согласованных действиях на всех уровнях и всеми ветвями власти. Понадобится разработка и принятие значительного числа подзаконных актов, методических документов. Предстоит большой объем организационной работы, финансовые расходы на формирование ФКС.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

За последние полвека функции государства расширились в значительной степени. Одним из главных рычагов влияния государства на экономику страны является система государственных заказов, закупок товаров и услуг для различных нужд. Государственные закупки занимают довольно ощутимую часть бюджета, поэтому они являются действенным инструментом управления экономикой.

Обобщая рассмотренные вопросы по проблемам системы госзакупок в России сделаем следующие основные выводы.

1. В современной российской экономике функции разработки и реализации государственной закупочной политики распылены и не существует единого стратегического центра, выражающего консолидированные интересы государства как гаранта обеспечения общественных нужд, согласовывающего и координирующего законотворческие инициативы и деятельность хозяйствующих субъектов в данной сфере.