Формирование правовых норм о порядке челобитий в XI – XVII вв

 «Формирование правовых норм

о порядке челобитий в XI – XVII вв.»

Народная инициатива в России как институт права на обращение в органы власти имеет многовековую историю. В связи с развитием письменности большую роль стали играть письменные доказательства, берестяные грамоты – «доски» (частные расписки) и «записи» (официально заверенные документы).

Право жалобы впервые было закреплено в духовных грамотах князей и уставных грамотах монастырей. Князь в народном сознании был воплощением справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к князю со своей нуждой и жалобой.

По жалобам своих подданных князь вершил суд и расправу, изменял величину дани, что с полным основанием можно рассматривать как важную составную часть управления формировавшегося славянского государства. Для средневекового человека слово «управлять» имело широкое значение, включая в себя значение слова «судить». Судебное производство называлось тяжебным и начиналось с «поклепа», т. е. жалобы со стороны истца, на котором лежало и бремя доказывания своего иска. Основными судебными доказательствами признавались: а) присяга, б) показания послуха, в) судебный поединок (поле). В период политического объединения раздробленных княжеств вокруг Москвы в качестве представителей великокняжеской администрации и суда в русских городах и волостях появились наместники и волостели. Они назначались с правом «кормления», подтверждающимся кормлеными грамотами. В источниках упоминается о «недельщиках», «доводчиках», «праветчиках» и «приставах» как о лицах, подчиненных власти волостелей и наместников.

Как показывают памятники письменности XIV – XVII вв., слово «челобитная» («челобитня», «челобитье») как акт (письменное прошение, жалоба, исковое заявление) появляется в московской деловой письменности в последней четверти XVI в. В Толковом словаре В. И. Даля дается определение челобитию как «поклон, просьба, жалоба», а понятие «челобитничать» раскрывается как «хлопотать, просить, подавать просьбы, тягаться, судиться, сутяжить».1

Уже Судебник великого князя Московского Ивана III (1497 г.) разрешал всем подданным без сословных различий обращаться с челобитными к властительным особам вплоть до великого князя. В Московском государстве не только закреплялось неограниченное право подачи обращений – челобитий, но и устанавливался определенный порядок их прохождения и рассмотрения («к государю – только через бояр») и обязанность должностных лиц – бояр – обязательно рассматривать поданные жалобы по существу. Таким образом, челобитная сначала заключала в себе «формулу просьбы», в которой отсутствует исковое требование о правовой защите.   

Челобитная как процессуальный документ складывается во второй половине XVI в. Процедура рассмотрения челобитной, установленная Судебником Ивана IV(1550), давала предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства государя. Большое количество челобитных было рассмотрено в Комиссии прошений, созданной царем Иваном IV в середине 1550-х гг., получившей особое название – Челобитной избы, ставшей одним из первых центральных судных учреждений Московского царства. Руководить Челобитной  избы царь назначил члена «Избранной рады» А.Ф. Адашева. Челобитный приказ устанавливал порядок рассмотрения челобитных как высшее судебное апелляционное ведомство с одновременной функцией административного контрольного органа, просуществовал в течение всего Смутного времени.2 В Челобитную избу поступали челобитные на имя государя, здесь же по ним принимались решения. В порядке рассмотрения челобитий московский царь оставался единственной после Божьего Суда высшей инстанцией, в воле которого было карать и миловать всех без исключения подданных в государстве3.

 В Соборном Уложении царя Алексея Михайловича, принятом в 1649 г. определялась процедура реализации права подданных на обращение. Так в главе 10 содержатся статьи, регламентирующие отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков, процедура подачи и рассмотрения жалоб. В первой главе Соборного Уложения статьями 8 и 9 устанавливалось, что жалобщики уже не могли напрямую обращаться к царю и патриарху. Согласно статье 20 главы II Уложения было запрещено под страхом наказания батогами и тюрьмой, лично обращаться к государю, и предписывалось сначала обращаться в соответствующий приказ.4 Соборным Уложением 1649 г. устанавливалась субординация подачи челобитных, соответствующая иерархической структуре приказов. Теперь в случае отказа в приеме челобитной или невозможности разрешения данного вопроса на уровне приказа, документ переходил на суд самого царя. Допускалась подача государю челобитных на всякого рода злоупотребления судей. Подача на государево имя челобитных допускалась по вершенным делам – в тех случаях, когда недовольная сторона обжаловала в апелляционном порядке решение приказа или другой судебной инстанции.5

В XVI–XVII вв. сложилась приказная система управления. В Московском царстве судебными органами, в которых могли рассматриваться дела по челобитьям, были царь, Боярская Дума, думные чины, ведающие приказами. Думные дьяки обычно выступали докладчиками на заседаниях Боярской Думы по вопросам челобитий и текущим делам приказов, они же давали справки и представляли мнения для составления думских приговоров. Обязанности думных дьяков распадались на две части: делопроизводственная деятельность (запись и формулировка царских указов и приговоров Думы) и выполнение определенных обязанностей в важнейших приказах (они санкционировали пересылку денег в другие ведомства, выдачу жалования приказным людям). Приказная бюрократия: дьяки и подьячие, представлявшие среднее и низшее звено административного управления играла значительную роль в управлении государством. В то же время для формирования дьяческой части приказных людей специального законодательства не было. Для думных и приказных дьяков основным документом о назначении был царский указ, записанный в книгу Разрядного Приказа. Помощниками дьяков и главными делопроизводителями выступали «письмовые головы» разных рангов – подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодших» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», – структурные подразделения приказов, деление на которые производилось по роду дел и по территориальному принципу. Столы выступали также в качестве организующего звена делопроизводства. Столы делились на «повытья»6.

 На местах административная  и судебная власть принадлежала  наместникам, волостелям, земским органам и воеводам. В уездах челобитные рассматривали в приказных (съезжих) избах уездный воевода с дьяком. Итогом воеводского рассмотрения челобитий был приговор («присуд»), в котором излагались содержание просьбы или жалобы, аргументы ответной стороны и окончательное решение. При получении «челобитных» от помещиков о наличии «измены» у их крестьян, воеводы были обязаны произвести сыск по делу и отписать о его результатах к царю, обеспечить содержание подозреваемых в тюрьме до государева указа. Но воевода с аппаратом приказной избы мог разрешить только частные вопросы, поэтому чаще всего сам челобитчик отвозил свою жалобу или просьбу в один из московских приказов. В порядке подачи челобитной важную роль играли «площадные подьячие». Назначение писца на «площадь» осуществлялось указом царя. При составлении площадными подьячими документов, они непременно вписывали туда свидетелей. По более важным делам (купчие и закладные на вотчины, поместья и дворы) свидетелей должно быть пять-шесть человек, по менее важным – два-три человека. Челобитная заканчивалась заверительной надписью подьячего, а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной. Челобитчики, обращавшиеся к царю, должны были лично являться на царский двор для подачи своих челобитных, которые принимались у них думными дьяками. Просители высших чинов приходили в Золотую Палату Кремля, а челобитчики низших чинов должны были дожидаться принятия от них челобитных на площади Кремля, около Красного крыльца. Подать челобитную в московский приказ было делом непростым. Челобитчик, приезжая в Москву, отправлялся на дом к дьякам и подьячим с подарками для улаживания своего дела.

Рассмотрение челобитий в московских приказах начиналось либо по инициативе царя, либо по решению приказного судьи или, чаще всего, приказного дьяка. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа или передавалось в приказ через кого-либо из тех, кто находился в это время при особе царя («ближних людей»). В целом, царский «приговор» по челобитью осуществлялся для различных челобитий по-разному: Приговором одного царя, приговором царя с боярами, устным приказом царя («государевым словом»). Челобитная до момента решения вопроса, поставленного в челобитной и выдачи владельцу грамоты или акта от имени царя, проходила ряд стадий. Основными этапами этого сложного административного процесса были: 1. составление самого челобитья на имя царя с просьбой о выдаче грамоты или акта; 2. подача челобитья на рассмотрение в тот приказ, ведомство которого уполномочено было его рассматривать; 3. вынесение решения в этом приказе; 4. рассмотрение при необходимости в Боярской Думе или царем; 5. выдача жалованной грамоты или специального правового акта челобитчику.

Порядок делопроизводства в приказе (приказной избе) был установлен Соборным Уложением 1649 г. Формируются приемы засвидетельствования документов, их составления. Документы начинают проходить стадии написания — чернописи, редакции и беловика. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания использовалась точка в конце предложения. Приказные судьи не ставили своих подписей на документах по челобитным. Это входило в обязанность думных дьяков и дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа.

Еще с XVI в. установился порядок, по которому Боярская Дума сама могла выходить к царю с докладом, прося разъяснения и окончательного разрешения какого-то дела. Судебные дела по челобитным в Боярской Думе должны были решаться единогласно, а в ином случае докладывались царю. Большая часть времени заседаний Боярской Думы проходили без присутствия царя и были посвящены слушаниям докладных списков приказов. Роль докладчика по делу принадлежала дьяку соответствующего приказа, а решение вопроса – думным дьякам, которые могли согласиться с подготовленным приказом проектом решения, но могли и внести свои коррективы. Большое значение в рассмотрении челобитий подданных на имя Московского царя имели приговоры Боярской Думы. Приговор был внутренним документом Боярской Думы, иначе говоря, протоколом, на основании которого создавались распорядительные документы. Распорядительные формулы в приговорах Боярской Думы имели следующий вид: 1. «По государеву цареву и великого князя приказу (указу) боярин с детьми боярскими (все бояре, боярин с товарищи) приговорили»; 2. «Боярин да князь и все бояре (боярин и дьяк) приговорили»; 3.«Великий государь царь и великий князь указал, и бояре приговорили». При усилении власти царя, боярский приговор имел лишь значение проекта распорядительного документа, подлежавшего дальнейшему обсуждению и утверждению царем. Укрепление царского единовластия снизило эффективность влияния института челобитья на систему управления, что отразилось на организации порядка рассмотрения челобитий.

 В связи с отменой Соборным  Уложением (1649 г.) права подачи челобитных непосредственно царю, часть функций Челобитного Приказа перешло к Расправной Палате, поэтому в 1685 г. Челобитный Приказ упраздняется, а его функции передаются Владимирскому Судному Приказу, который в свою очередь объединяется в 1699 г. с Московским Судным Приказом в один – Судный приказ, просуществовавший всего около года до 1700 г.7

Царское решение, в котором следовало изложение самого приговора, помечаемое думным дьяком на самой челобитной, получало название «подписной челобитной». Решение по такой челобитной приобретало полную силу царского указа (закона) и препровождалась к челобитчику для обращения ее к дальнейшему исполнению в соответствующем приказе или местным воеводой. В делопроизводстве использовался способ оформления окончательного документа по челобитной – столбец – свиток из подклеенных друг к другу листов бумаги в последовательности делопроизводства того времени (нижний край предыдущего документа – к верхнему краю последующего). Составные части столпа назывались «сставами» Такое же название имели места склейки листов. Сставы писались лишь с одной стороны листа, что давало возможность хранить столбец в свернутом виде (текстом внутрь). Оборотная сторона столбца служила для указания адресов получателей, а также для «рукоприкладства» (визирование, от слов «руку приложил») дьяков и подьячих. Дьяк приказа «скреплял» (подписывал) документ на каждой склейке (сставе) свитка на всю ее ширину, проставляя по одному слогу свого имени мелким шрифтом. Столбец имел по существу характер «дела», последовательно отражавшего все «производство» по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной), включая все промежуточные документы (справки, выписи из приказных книг) и заканчивая документом, содержавшим окончательное решение. Листы в столбцах не нумеровались. Текст писался только с одной стороны листа бумаги, оборотная использовалась лишь для проставления каких-либо помет.

Челобитная в XVII в. – многофункциональный документ. Слово «челобитная» использовалось и как видовое название прошения или жалобы (собственно челобитная) и как эквивалент разновидностей челобитных: управная челобитная (иск) – «заявление о назначении судебного разбирательства», явочная челобитная (явка) – «официальное уведомление властей о чем-либо», изветная челобитная (извет) – «донос по государеву слову или делу», повинная челобитная – «признание своей вины и просьба о смягчении наказания», мировая челобитная (мировая) – «заявление о достижении соглашения спорящих сторон до суда», отсрочная челобитная- «просьба о переносе срока судебного разбирательства», ставочная челобитная (ставка) – «заявление о явке на суд и об отсутствии противной стороны». Анонимные челобитные или с вымышленной подписью называли «подметным письмом». 8

Текст челобитных имел определенную структуру. Верх листа именовался «головой», а площадь под текстом «исподом». В этой части письма размещались отдельные реквизиты документа. В начале указывался полный царский титул (титло), далее обозначался автор челобитья и перечислялись заслуги челобитчика. В заголовочной части челобитья слова «бьет (бьют) челом» (или «бьет челом и извещает», «бьет челом и являет») всегда располагались между адресатом (царским титулом) и сведениями о челобитчике. Важным элементом заголовка в челобитных являлись сведения о челобитчике: его имя, отчество, фамилия или прозвище, а также социальный статус. С XVI в. в челобитьях стало обязательным для любого из служилых людей самого высокого ранга титулование себя холопом, а царя — государем, посадские люди и крестьяне в челобитьях писались «сирота (раб) твой (ваш)»; женщины в зависимости от отношения к сословию – «сирота (раба) твоя (ваша)»; священнослужители всех рангов – «богомолец твой (ваш)»; монахини – «богомолица твоя (ваша)». Содержание текста челобитных, как правило, состояло из двух частей. В первой части содержалось изложение обстоятельств и причин вопроса, которые заставили челобитчика обратиться с официальным заявлением о чем-нибудь или предъявлением исковых претензий к кому-нибудь, либо с жалобой или просьбой. Во второй (просительной) части излагалась просьба или сообщалось о действиях, желательных для челобитчика для разрешения изложенных обстоятельств челобития. Концовка состояла из обращения (титул царя, царицы, патриарха и т. д.) и двух глаголов «смиловаться» и «пожаловать.

Институт челобитья выполнял в Московском царстве ряд общественных функций: во-первых, являлся средством снятия социального напряжения; во-вторых, механизмом создания органического единства народа и царя; в-третьих, способом юридической защиты от произвола приказной бюрократии, кассацией неправедных действий и решений местной администрации.

Развитие законодательства о праве челобитья в период правления Петра I знаменуется дополнительной законодательной фиксацией отмены права обращения лично к государю, установленной Соборным Уложением (1649 г.), и выстраиванием соответствующих юридических и организационных конструкций по рассмотрению челобитий в центральных и провинциальных органах управления и суда.

Большое влияние на порядок подачи челобитий оказали, предпринятые Петром I меры в начале своего царствования. Переустройство принципов делопроизводства началось в период 1699 – 1702 гг. с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. В связи с введением гербовой бумаги институт площадных подьячих был ликвидирован. Произошло изменение написания даты в челобитьях и других документах. Ведь до 1 января 1700 г. в Московском царстве применялся порядок летоисчисления от «Сотворения Мира», а с 1 января 1700 г. – от «Рождества Христова». Смена порядка летоисчисления была закреплена в именном указе Петра I от 19 дек. 1699 г. В 1708 – 1711 гг. Петр I предпринял реформу русской письменности, устранив надстрочные знаки (титло), упразднив несколько букв и узаконив другое  начертание оставшихся букв – гражданский шрифт, взамен церковнославянского, что значительно упростило составление официальных документов, в том числе и челобитных. Была введена скоропись, с появлением которой свободно читать тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки канцелярского труда. Царским указом от 30 дек. 1701 г. подданным, относящимся ко всем сословиям, запрещалось в челобитных и других документах именоваться полуименами и уничижительными  именами и предписывалось подписываться полным именем. В марте 1702 г. царским указом вводилась новая форма челобитий, подаваемых на имя царя. Начиналось обращение формулой: «Державнейший царь, государь милостивейший», потом должно было следовать изложение вопроса. Сама просьба начиналась со слов: «Всемилостивейший государь, прошу Вашего Величества...». Завершающей фразой должна была быть формулировка: «Вашего Величества нижайший раб». 9

Губернская реформа 1708 – 1719 гг., влекла за собой ликвидацию территориальных приказов. По мысли Петра I для борьбы с волокитой, запутанностью, судебным произволом и мздоимством, необходимо было введение обязательности единообразных бюрократических правил, которыми должны были руководствоваться чиновники при рассмотрении различного рода дел по челобитьям.10

В апр. 1714 г. изданием указа «О подаче просьб о всяких делах в городах Комендантам» состоялось запрещение подавать царю жалобы на несправедливые решения правительственных и судебных учреждений. При этом указ установил административные инстанции для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей». В нем определялась следующая последовательность обращений к властям: комендант (города) – губернатор – Сенат – царь. Нарушать этот порядок царь Петр I запретил. По именному указу от 21 окт. 1721 г. «О неподаче Ц.В. мимо Сената и Коллегии челобитен» было окончательно запрещено всем сословиям обращаться с просьбами и жалобами на царское имя помимо правительственных учреждений. Но Петр I сохранил, как исключительную меру, подачу жалоб лично царю, – но теперь только через специального чиновника для приема челобитных на решения коллегий и канцелярий по вопросам, им неподчиненных. Эта должность стала называться генерал-рекетмейстер. Функциями этого приближенного к царю чиновника были следующие: «а) рассматривать апелляционные дела, переносить их из коллегий в Сенат; б) быть ходатаем притесненных и в) освобождать государя от многочисленных бесполезных просьб. Генерал-рекетмейстер состоял при Сенате и ему подчинялся, но обладал определенной самостоятельностью, его приказы не требовалось утверждать в Сенате. Для организации своей деятельности генерал-рекетмейстеру был придан специальный аппарат – рекетмейстерская контора, – составлявший самостоятельную часть сенатской канцелярии. Дела по челобитьям могли докладываться Сенату только после регистрации в рекетмейстерской конторе в конторских книгах. Подпись генерал-рекетмейстера служила для Сената гарантией правильности выписок из конторских книг.

 Указом от 27 апр. 1722 г. «О должности  Сената» Петр I конкретизировал работу  с челобитными. Указ предписывал  порядок, по которому генерал-рекетмейстер должен был рассматривать направленные в Сенат жалобы. Генерал-рекетмейстер мог принимать челобитные только на решения коллегий и учреждений, им неподчиненных, когда дело перебывало уже во всех низших инстанциях. Челобитные на коллегии были двух видов: 1) челобитные на долговременную волокиту дела и 2) челобитные на неправое решение.11 Порядок рассмотрения различных дел по челобитьям в коллегиях и губернских канцеляриях с 1720 г. стал подчиняться Генеральному регламенту. Делопроизводственная процедура включала следующие этапы: 1. «вступление» дела; 2. подготовка дела к слушанию (рассмотрению и решению); 3. слушание самого дела и принятие по нему окончательного решения; 4. оформление решения и доведение его до соответствующего учреждения или просителя; 5. контроль (при необходимости) за исполнением решения; 6. архивное хранение решенных дел. С утверждением 24 янв. 1722 г. Петром I «Табели о рангах» в челобитьях и других документах было введено обязательное титулование. Чинам первых двух классов – титул «ваше высокопревосходительство», 3-го и 4-го классов – «ваше превосходительство», 5-го класса – «ваше высокородие», 6, 7 и 8-го классов — «ваше высокоблагородие», а чинам остальных классов – «ваше благородие». 12

В 1723 г. Петр I издал указ «О форме суда», который изменил правила составления и рассмотрения челобитных. Прежде всего, изменяется обращение к монарху : «Всепресвятлейший державный император и самодержец Всероссийский Петр Великий отец отечествия Государь всемилостивейший». Указом регламентировались схема построения челобитий. В частности, указ предписывал, чтобы в заголовочной части под титулом царя, открывающим челобитную, помещалось обращение к судье. Содержание дела должно было излагаться предельно кратко и четко. Челобитные должны были писаться только на гербовой бумаге. При этом титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Таким образом, царем был создан определенный формуляр челобитья, что облегчало изучение содержания жалоб. Указ также требовал от судей четко формулировать решения и проставлять их на полях против каждого пункта челобитьям. 13

В начале царствования Екатерины I значение высшего государственного учреждения при особе императрицы начинает приобретать Кабинет государыни: указом от 17 августа 1725 г. рекетмейстеру было повелено «жалобы, подлежащие к поданию Е.И.В., взносить в Кабинет». Затем указом Екатерины I в 1726 г. были изменены полномочия генерал-рекетмейстера: теперь через него уже нельзя было обжаловать государю решение нижестоящих инстанций. Данная процедура стала осуществляться только через Сенат. В 1726 г. должность генерал-рекетмейстера в целях экономии средств была соединена с должностью обер-прокурора Сената, а рекетмейстерская контора упраздняется, В царствование Анны Иоанновны в 1730 г. должность генерал-рекетмейстера и рекетмейстерская контора восстанавливаются. Елизаветой I были полностью подтверждены статус и полномочия генерал-рекетмейстера.14 Но в начале царствования Екатерины II при разделении в 1763 г. общесенатской канцелярии на 6 равноправных департаментов рекетмейстерская контора была упразднена, но должность генерал-рекетмейстера сохранилась, она была соединена с должностью директора второго департамента Сената, в компетенцию которого входило рассмотрение жалоб и апелляционных дел, поступавших из коллегий и других государственных органов. В 1775 г. был издан указ Екатерины II под названием «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи». Главным направлением новой административной реформы было разделение местной власти на судебную и административную, при этом каждому губернскому административному и судебному учреждению предписывались определенные правила об исполнении возложенных обязанностей для устранения запутанности в делах. В 1763 г. Екатерина II издает Манифест « О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя». Этим актом впервые вводилось разделение челобитий на подлежащих рассмотрению в административном или в судебном порядке. Несмотря на сохранение запрета подавать жалобы лично императрице, статс-секретари Кабинета Екатерины II продолжали рассматривать челобитные следующего содержания: 1. жалобы по поводу действий административных органов; 2. специальные обращения «в собственные руки». Обязанностью статс-секретарей стало принимать жалобы на государственные учреждения в случае волокиты или отказа принять прошение. Вводилась система делопроизводства по быстрому решению дел и контролю за их исполнением. На основе резолюций Екатерины II большая часть прошений и их копий отправлялась статс-секретарями в различные государственные учреждения, а царские указы по прошениям устно передавались в основном в Сенат и генерал-прокурору. Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секретарями не разбирались, их возвращали просителям с обязательством передачи дела в суд. На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые по своему содержанию требовали исключительно ее решения, что позволяло ей не только в некоторых случаях защищать интересы жалобщиков, но и получать информацию о работе государственного аппарата на всех его уровнях. Принципиальное значение Манифеста состояло в том, что он явился первым после Петра I документом, установившим порядок разбирательства прошений на имя царя. Кроме того, вводился единый порядок требований к работе с жалобами для всего государственного аппарата, а не только статс-секретарей центральных учреждений империи, чего раньше никогда не было. Царский указ от 19 янв. 1765 г. назначал уголовные наказания крестьянам за подачу прошений на Высочайшее имя. А указ от 22 авг. 1767 г. запрещал подачу крестьянских челобитных не только императрице, но и в другие инстанции. Составителям и подателям челобитных грозило наказание кнутом и ссылка в Нерчинск на вечные каторжные работы с зачетом сосланных землевладельцам в рекруты. Царским указом от 19 февр. 1786 г. «Об употребления слов и речений «бьет челом» и замене их на «просит имярек»» было указано, что «…вместо подаваемых до сего дня на имя Ее Величества челобитен, как к Ее Величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам…» было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен», а также было запрещено писать, как установил Петр I еще в 1702 г. «бьет челом всеподданнейший раб», а вместо этого было указано писать: «приносит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верный подданный», что, безусловно, более соответствовало идеям и настроениям века «Просвещения».

В 1797 г. царь Павел I отменил все ограничения законодательства Петра I о праве обжалования решений департаментов и общего собрания Сената и отменил указ Екатерины II от 22 авг. 1767 г., запрещающий крестьянам подавать челобитные на своих господ. Павел I после восшествия на престол своим указом в 1797 г. вновь восстанавливает ликвидированную Екатериной II рекетмейстерскую контору под новым названием – Канцелярия рекетмейстерских дел. В результате значительных усилий царя Павла I к началу 1800 г. Сенат в основном завершил рассмотрение огромного количества нерешенных дел по прошениям, накопившихся в предшествующие царствования.

Место Сената, окончательно утратившего в конце XVIII в. законотворческую роль в системе высших государственных учреждений, занял другой законосовещательный орган Российской империи, созданный указом царя Александра Павловича от 1 янв. 1810 г., – Государственный Совет. В составе Государственного Совета было создано особое подразделение для работы с поступающими обращениями подданных на имя царя – Комиссия прошений, – возглавляемое одним из членов Государственного Совета.

С учреждением Комиссии прошений, должность генерал-рекетмейстера была ликвидирована. Комиссия прошений была образована для рассмотрения жалоб на высшие государственные учреждения и удовлетворения прошений о наградах, пенсиях, должностях, смягчении наказаний, о покровительстве разных родов деятельности, «отыскании крестьянами свободы и защиты» от помещичьих злоупотреблений, о помощи в деле образования детей и о прочих милостях и просьбах, приносимых на имя императора. Комиссии состояла из председателя, членов и статс-секретаря, назначавшихся самим царем. Оставлялись без рассмотрения: 1. все жалобы на места средние и лица подчиненные, приносимые мимо высшего их начальства; 2. все жалобы по тяжебным делам, решенным в общем Сената собрании.

В 1811 г. Александр I подписал Манифест «Общее учреждение министерств», разделивший все государственные дела между 12 министерствами. В связи с появлением новых органов управления возникали новые формы документирования их деятельности, усложнялось делопроизводство, росло количество документов, обслуживающих документопотоки. Одновременно вводилась единая структура аппарата министерств. Аппарат включал: 1. департаменты; 2. совет министра; 3. общее присутствие отделений; 4. канцелярию министра; 4. «особенные установления, при некоторых министерствах состоящие». В систему управления министерством включалась канцелярия «для производства общих дел, до всех департаментов относящихся, и для предметов, непосредственно разрешению министра подлежащих», которая «делится на отделения и столы, соразмерно количеству и роду дел», «управляется директором и состоит из начальников отделений, из секретарей и нужного числа писцов».

Правление нового царя Николая Павловича с дек. 1825 г. стало временем профессионализации служилой бюрократии, что повлекло и усложнения процессуальной формы рассмотрения прошений на имя царя. В 1835 г. Николай I своим указом выводит Комиссию прошений из состава Государственного Совета и выделяет ее в самостоятельное государственное учреждение, которое с этого времени стало состоять в непосредственном ведении императора и возглавлялось особым статс-секретарем для принятия прошений для представления их царю. Специальный статус, приданный Комиссии, позволял ей при рассмотрении жалоб и прошений запрашивать необходимые документы из всех без исключений государственных учреждений и от всех должностных лиц империи.

Значительный поток жалоб привел к необходимости реформы местного управления, в котором с 1775 г. практически ничего не менялось. Согласно Высочайше утвержденного «Положения о порядке производства дел в Губернских Правлениях» (1837 г.) и именного указа «Учреждение губернских правлений» (1845 г.) вся система делопроизводства в губернских правлениях была разделена на три группы: 1. дела судебные, решаемые коллегиальным порядком большинством голосов; 2. дела распорядительные, для которых требовалось утверждение губернатора; 3. дела исполнительные, имевшие в основном исполнительский характер и решавшиеся членами правления без участия губернатора. В губернском правлении все дела велись под общим наблюдением вице-губернатора, а практическая работа по разбору дел производилась в отделениях. Каждое отделение находилось под управлением одного из трех советников, которым подчинялись столоначальники, их помощники и канцелярские служители. Штат каждого отделения был усилен за счет введения должности секретаря, который организовывал все делопроизводство в отделении.

Для ускорения рассмотрения жалоб и прошений кроме общей канцелярии губернского правления, впервые с 1845 г. в отдельную структурную единицу была выделена специальная канцелярия присутствия правления. Канцелярия присутствия занималась регистрацией документов, в ее ведение входили «экзекуторская, хозяйственно-распорядительная» деятельность, дела ревизионного стола, а также секретные дела. Канцелярией присутствия управлял старший секретарь. В ее состав входили два помощника, регистратор с помощниками, экзекутор с помощниками, а также помощники столоначальников и канцелярские служители. Нормы указа «Учреждение губернских правлений» улучшали и ускоряли делопроизводство по рассмотрению различных прошений за счет сокращения количества форм внутренних документов( устанавливался общий реестр входящих бумаг), упрощения документирования процесса доклада и решения дела. Докладная записка, докладной регистр и протокол с 1845 г. заменялись составлением одного документа – журнала присутствия губернского правления, форма которого развилась из формы протокола, утвержденного «Положением о порядке производства дел в Губернских Правлениях» 1837 г.

Комиссия прошений в годы правления Александра II (1855 – 1881-х гг.) превратилась в «бумажный департамент», в котором дела заправляли канцелярские чиновники и от которых зависели царские резолюции. Чиновный бюрократизм и взяточничество при рассмотрении жалоб и прошений в значительной мере подрывали доверие к органу царского милосердия.

Судебная реформа 1864 г. впервые в истории России в качестве чрезвычайного порядка обжалования ввела кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных решений, для чего в 1866 г. были созданы кассационные департаменты Правительствующего Сената (Уголовного и Гражданского), с постепенным упразднением дореформенных апелляционных департаментов. Основными звеньями новых судебных установлений стали судебные палаты, окружные суды и мировые суды.

В 1884 г. указом царя Александра III Комиссия прошений была упразднена, а разбор жалоб на высочайшее имя был вплоть до 1895 г. велся Канцелярией по принятию прошений при императорской Главной квартире. Причиной стало то, что Комиссия прошений, как старинный институт царской милости противоречит новым судебным уставам, принятым в 1864 г.

В начале своего царствования Николай II указом в 1895 г. восстанавливает самостоятельный центральный орган управления – Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. В этом же году были утверждены правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых, незначительные изменения в которые были внесены Манифестом Николая II «О переустройстве Учреждения Государственного совета» (1906 г.). На Высочайшее имя могли вноситься лишь следующие обращения: 1. жалобы на определения департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных; 2. жалобы на постановления высших государственных органов, кроме жалоб составленных не по существу дела или неправильно излагающих обстоятельства дела, что подтверждалось достоверными доказательствами; 3. жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих отдельными частями и генерал-губернаторов, если их действия и распоряжения не подлежали законному обжалованию в Правительствующий Сенат; 4. прошения о даровании милостей, в случае, если не нарушались защищаемые законом чьи-либо интересы и гражданские права; 5. прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания.  

  Задачи Канцелярии по принятию прошений в конце XIX в. были значительно сужены по сравнению с теми, которые были установлены для Комиссии прошений времен Александра I. сохранялись установленные еще в петровское время требования к оформлению реквизитов жалоб и прошений, включавшие указание имени, места жительства просителя, «явственную» его подпись, а также обозначение переписчика, если просьба писалась чужою рукой.