Государственное частное партнерство

Основная часть  объектов здравоохранения продолжает оставаться в собственности государства  и муниципалитетов. Передача их в  собственность частных компаний признается в большинстве стран  нецелесообразной по социально-политическим причинам и ввиду высоких рисков дискриминации наиболее ущемленных и бедных слоев населения. Однако недостаток средств в государственных и муниципальных бюджетах, увеличивающиеся социальные обязательства органов власти перед населением, серьезные проблемы несоответствия уровня развития здравоохранения современным потребностям общества обусловливают необходимость привлечения частных источников финансирования для обеспечения воспроизводственных процессов в отрасли. 
 

В экономике  ряда развитых, а в последние десятилетия  и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти. Речь идет о партнерстве государства и частного сектора, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership (PPP). В российской литературе принят термин "государственно-частное партнерство" (ГЧП). ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности - от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий. Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах мира, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики(1). 

Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных административных отношений, создает  свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов  управления. При этом принципиально важен комплекс вопросов, связанных с перераспределением правомочий собственности, неизбежно возникающим в процессе перерастания преимущественно административно-властных отношений между государством и бизнесом в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые устоявшиеся формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как своего рода косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, то есть трактуются как вторжение в систему отношений собственности. В строгом смысле партнерства действительно институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства, но не выводят их полностью за его пределы. 

Соответственно  разделение правомочий собственности между государственным и частным секторами экономики в рамках партнерства обычно касается не всего комплекса правомочий, на которые распадается в хозяйственном обороте суверенное право титульного собственника, а лишь некоторых из них. Речь идет о таких ключевых правомочиях, как право контроля над использованием активов, право на доход, право на управление, а также право на изменение капитальной стоимости объектов соглашений и право на переуступку тех или иных собственнических правомочий другим лицам. 

Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между государством и частным бизнесом имеется в так называемых секторах общественных услуг (в частности, в инфраструктурных отраслях). Именно там исторически сложились традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору. Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем и объясняется тенденция к сохранению ряда отраслей и производств в государственной собственности. В то же время частному предпринимательству присущи мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Задействовать преимущества обеих видов собственности без глубоких социальных перемен и потрясений можно в рамках государственно-частного партнерства. Накопленный к настоящему времени арсенал форм и методов ГЧП позволяет при сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. Имеются в виду прежде всего такие функции, как сооружение, эксплуатация и содержание объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также управление ими. Таким образом, в традиционно государственную сферу экономики привносятся своего рода частные товары и услуги (private goods), что создает условия для эффективного функционирования указанных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов. 

В течение многих десятилетий продолжаются теоретические  дискуссии по проблемам гносеологических корней и сущностной природы общественных интересов и предпочтений, общественных благ и их соотнесенности с рыночной средой(2). В неоклассической экономической теории обсуждается возможность перехода от абсолютного доминирования индивидуализма к включению в господствующую парадигму категории общественных интересов и благ, природа и генезис которых и являются главным предметом дискуссий (3) . При этом соблюдение неолиберальных принципов требует сохранить постулат о разумном ограничении вмешательства государства в экономику; более того, отождествление государства и общественного интереса теоретически допускается в ограниченных пределах. 

Для целей нашего анализа важно, что государство  рассматривается как своего рода агентство по производству общественных (публичных) благ, которое не может базироваться только на рыночных принципах. Часть этих благ оно может производить самостоятельно,, а часть - путем привлечения ресурсов и возможностей частного сектора. Методологическая сложность заключается в характере самих публичных благ, причем оценки природы их полезности весьма неоднозначны (4) . 

Мучительный "парадокс публичных благ" удается разрешить  и существенно упростить задачу, если ввести в анализ хорошо известное  юристам емкое понятие суверенности, когда в качестве суверена рассматривается именно государство. Присущее государству свойство суверенности означает, что оно выступает как единый и единственный субъект и публично-правовых (носитель власти), и гражданско-правовых (участник хозяйственного оборота) отношений. 

Государство при  всех условиях остается субъектом публично-правовых отношений. Это обстоятельство оказывается  ключевым и для гражданско-правовых отношений, в которые государство  как суверен не может вступать в качестве рядового субъекта гражданского права. Именно поэтому нельзя ставить вопрос об изначальном равноправии государственного и частного партнеров в проектах ГЧП. Такое равноправие наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-правовых отношений. Иными словами, государство как суверен становится особым субъектом гражданского права. Это выражается, во-первых, в том, что государство само определяет правовые рамки, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданско-правовых отношений; во-вторых, оно сохраняет властные функции, даже вступив на началах равенства сторон в указанные отношения, так как может принимать административные акты, это равенство игнорирующие. Предполагается, что государство участвует в гражданском обороте не в своих специфических интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. 

В соответствии с этим проекты ГЧП представляют собой не простое сложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих правомочий партнеров. Во-первых, государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем исполняет не только целеполагающую, но и контрольную функции. Во-вторых, выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Наконец, частный партнер, как всякий нормальный предприниматель, преследует цель максимизации прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента реализуемых государством общественных) интересов между партнерами вполне уместен и даже необходим торг о возможном разделе возникающих рисков, о характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования. 

Для России эти  аспекты ГЧП особенно важны, потому что в нашей правовой системе  отсутствует корректное разделение на публично-правовые и гражданско-правовые отношения, что уже сказывается  на реализации и мегапроектов, и  ФЦП, и конкретных инвестиционных проектов. Аморфность отношений отпугивает потенциальных крупных инвесторов. Поэтому уже в текущем году предполагается сделать первые шаги по введению в российское право категории публичных лиц и публично-правовых отношений. 

ГЧП и отношения собственности 

Как свидетельствует  мировой опыт ГЧП, мера конкретного  участия государства и частного бизнеса и условия их сочетания  могут существенно различаться. Так, частный компонент в партнерствах может выступать в качестве одной  из сторон контракта (чаще всего это контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, на предоставление технической помощи, на управление), когда права собственности жестко разделены. К партнерствам с разделенными правами собственности относят также соглашения о разделе продукции и лизинговые (арендные) соглашения(5). В случае концессионных соглашений всех типов речь уже идет о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного партнера частному (обычно правомочий пользования, владения и управления). Наконец, акционерное или долевое участие частного капитала в государственном предприятии (совместное предприятие) предполагает более высокий уровень интеграции капитала при реализации партнерских отношений. 

Для лучшего  понимания форм и методов государственно-частного партнерства важно, во-первых, определить, в чем заключается специфика именно ГЧП в рамках всей системы отношений бизнеса и власти; во-вторых, оценить, как в процессе передачи тех или иных правомочий от государства частному бизнесу изменяется в целом система отношений собственности, прежде всего с точки зрения установления границ между партнерством и приватизацией. 

Модели и структура  ГЧП разнообразны, но при этом существуют некоторые характерные черты, позволяющие  выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Оно возникает как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон. Исходя из опыта стран с развитой рыночной экономикой, можно назвать следующие черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса: 

- определенные, часто длительные сроки действия  соглашений о партнерстве (от 10 - 15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры), который должен быть завершен к установленному сроку; 

- специфические  формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников; 

- обязательное  наличие конкурентной среды, когда  за каждый контракт или концессию  происходит борьба между несколькими  потенциальными участниками; 

- специфические  формы распределения ответственности  между партнерами: государство устанавливает  цели проекта с позиций общественных  интересов и определяет стоимостные  и качественные параметры, осуществляет  мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям; 

- разделение  рисков между участниками соглашения  на основе соответствующих договоренностей сторон (6). 

Очевидно, обе  стороны партнерства заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП облегчают  выход на мировые рынки капиталов, стимулируют привлечение иностранных  инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются местные рынки капитала, товаров и услуг. 

Каждый партнер  вносит свой вклад в общий проект. Так, бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. При этом обычно внедряются более эффективные методы работы, совершенствуются техника и технологии, возникают новые формы организации производства, создаются новые предприятия, в том числе с иностранным капиталом, налаживаются эффективные кооперационные связи с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированных и хорошо оплачиваемых работников. 

Со своей стороны  государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов. В ГЧП оно получает возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может постепенно смещать акценты в своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. Неизбежные предпринимательские риски при этом перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг. 

Существуют два  крайних подхода к трактовке  категории государственно-частного партнерства. Согласно одному из них, ГЧП идентифицируется с приватизацией и рассматривается как особая ее форма - косвенная приватизация(7). Данный подход учитывает масштабность участия частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках проектов от государства: финансирование, проектирование, строительство, владение и эксплуатация государственных предприятий. 

В соответствии с другим подходом партнерства находятся  на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированными, ни национализированными институтами. Это своего рода "третий путь", позволяющий использовать политические по сути формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ(8). 

Наиболее конструктивной следует признать трактовку ГЧП как полноценной замены приватизационных программ, позволяющей реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики - с другой(9). При этом, в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности юридическим и физическим лицам, в партнерствах право собственности сохраняется за государством. 

Степень фактического участия частного предпринимательства в совместных государственно-частных проектах может повышаться или, напротив, понижаться в зависимости от избранной формы партнерства и масштабов передачи правомочий собственника частному предприятию. Крайние варианты представляют собой либо простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, либо полную приватизацию, то есть окончательную передачу прав собственности от государства частному предпринимателю. Между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и форм государственно-частных партнерских отношений, базирующихся на различной степени переуступки тех или иных правомочий собственника от государства частному предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением. 

России еще  предстоит пройти сложнейший путь экономической  и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. При этом важно юридически правильно  оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, то есть того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью(10). Этот срез отношений не укладывается полностью в нормы гражданского права. 

Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и  поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения в области дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и водоочистных сооружений, охраны окружающей среды, жилищного строительства, энерго- и газообеспечения. При этом главная проблема, с которой сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач на уровне местного самоуправления стало обычной практикой во всем мире. 

Как показывает опыт развитых стран, именно на местном  уровне обычно возникает дилемма: приватизировать  объекты коммунальной собственности  или искать другие пути привлечения  материальных и финансовых ресурсов частного сектора, в том числе инициируя проекты ГЧП. В качестве аргументов против прямой и полной приватизации чаще всего приводят риски сокращения числа рабочих мест, удорожания коммунальных услуг, замены монополии публичных служб частной монополией(11). 

Спектр правовых, организационных и хозяйственных решений на коммунальном уровне расположен между традиционным муниципальным предприятием и полноправным частным предприятием, в том числе образовавшимся в ходе приватизации. Возможен вариант, когда полностью государственное или муниципальное (по составу собственности) предприятие действует в частной по существу правовой форме(12). 

В соответствии с западно-европейской традицией, формально приватизированное предприятие, то есть предприятие, на 100% принадлежащее  государству, но работающее в частной организационно-правовой форме (акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью), не считается партнерством. В равной степени не считается им и самостоятельное частное предприятие, заключившее с публичной властью стандартный контракт на поставку социально значимой продукции или услуг. Основным признаком государственно-частного партнерства является участие в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс ее создания в значительной степени определяется характером перераспределения задач и рисков между государственным и частным партнерами. При этом каждый партнер принимает на себя те задачи и ответственность, которые он может обеспечить с лучшим качеством и эффективностью. Это и есть синергический потенциал партнерства. 

Модели, формы  и механизмы ГЧП 

В зависимости  от характера решаемых в рамках ГЧП  конкретных задач все множество  существующих и вновь возникающих  форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели). Соответственно целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании(13). 

В случае организационных  моделей глубокого вторжения в отношения собственности, как правило, не происходит, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят и наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП - концессии. К моделям финансирования следует причислить такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование. Модель кооперации представляет собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры. 

Принятые в  мировой практике классификации  ГЧП выделяют обычно следующие его формы(14). 

Контракты как  административный договор, заключаемый  между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно  необходимых и полезных видов  деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции. 

Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество. 

Концессия (концессионное  соглашение) - специфическая форма  отношений между государством и  частным партнером, получающая все большее распространение. Ее особенность состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру. 

Можно выделить ряд характерных признаков концессии: 

- ее предметом  всегда является государственная  (муниципальная) собственность, а  также монопольные виды деятельности  государства либо муниципального  образования; 

- одним из  субъектов концессионного соглашения  выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти); 

- цель концессии  - удовлетворение общественных нужд  и потребностей; 

- она всегда  имеет договорную основу (концессионное  соглашение); 

- концессия опирается  на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении. 

Если в случае контрактов, в договорах аренды и  подряда государство или муниципальное  образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной  деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство прежде всего является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства. Таким образом, источник исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав - не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти(15). Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства. 

К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них  публичных интересов, выразителем  и представителем которых является государство(16). По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, то есть обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги. При этом обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть также предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером. 

Известно, что  концессии получили наибольшее распространение  в инфраструктурных отраслях, где  необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Можно выделить по меньшей мере три вида концессий: на уже существующие объекты инфраструктуры; на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление). 

В России закон  о концессионных соглашениях  действует с 2005 г., однако пока не заключено  ни одного такого соглашения. Главная  причина - недостаточная защищенность прав концессионера. Риски, которые  он несет, высокие расходы, связанные  с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена. Сейчас готовятся соответствующие поправки в закон, которые, возможно, стимулируют появление концессий в стране. Особенно актуальными могут стать концессии в сфере транспортной инфраструктуры. В подписанной в мае 2008 г. транспортной ФЦП предусмотрено, что большую часть средств на самую масштабную инфраструктурную программу дадут частные инвесторы. Частные инвестиции в транспортные проекты предполагается довести до 4 - 5% ВВП, а пропорции государственного и частного финансирования - приблизить к 35 : 65. Конечно, вряд ли все инфраструктурные проекты в России будут развиваться в форме концессий. Не проработан и порядок отбора проектов и выделения средств на концессионные соглашения из Инвестиционного фонда РФ. Более вероятно заключение концессий, ориентированных на модернизацию и эксплуатацию действующих имущественных комплексов - аэропортов, портов, вокзалов, отдельных терминалов. Так, в апреле 2008 г. в Санкт-Петербурге был объявлен конкурс претендентов на концессионное соглашение по аэропорту Пулково. Концессионер должен инвестировать 600 млн евро в строительство новых терминалов, а взамен получит аэропорт в управление на 30 лет.