Государственное управление в РК

Введение 

В современную  эпоху фундаментальный принцип  разделения властей является одним  из важнейших оснований устройства и функционирования государственного механизма огромного числа стран. При этом большинство специалистов сходятся в том, что признание  значимости данного принципа отнюдь не является констатацией факта его  абсолютной, буквальной реализации на практике и отрицанием единства упорядоченной  власти.

В истории найдется немало примеров раскола общества в  результате непримиримого противостояния ветвей власти. Доминирование одной  из них создает на первых порах  впечатление порядка государственной  и общественной жизни. Поэтому нередко  приходится слышать мнение о том, что необходима сильная рука, которая  осуществляла бы твердый социальный порядок. В свое время  А.И. Герцен заметил,  что “как ни странно, но опыт показывает, что народам легче  выносить насильственное бремя рабства, чем дар излишней свободы”.

Другое же общественное мнение состоит в  том, что  эта  “рука” уже заводила общество в  мрачнейшие тупики и единственная приемлемая альтернатива этому порядку - радикальный  сдвиг “вправо”, то есть последовательное и неуклонное строительство правовой государственности.

Подходя к изучению вопроса эффективности государственного управления, нельзя не отметить, что  само содержание понятия «государственное управление» предопределяет необходимость  для субъектов, задействованных  в процессе государственного управления, оценивать результаты, являющиеся следствием воздействия данного явления  на общественные отношения в реальной действительности. Большое количество разносторонних взглядов на содержание и сущность понятия «государственное управление» вполне объяснимо, так  как любое определение сложного общественного явления всегда условно  и ограниченно, однако мы обоснованно  придерживаемся определения, которое  предложено Г.В. Атаманчук. Государственное  управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие  государства на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся  на его властную силу. Таким образом, государство, как субъект управления, осуществляет управляющее воздействие  на общественную жизнедеятельность  людей, тем самым, образуя активные взаимосвязи между государством и обществом, которые, на мой взгляд, есть не что иное, как результат  реализации целей, поставленных перед  государственным управлением. 

Государственное управление в РК

          Государственное управление - есть  организованный процесс руководства,  регулирования и контроля государственных  органов за развитием сфер  экономики и культуры, иных сфер  государственной жизни.

          Долгие годы в СССР и , следовательно,  Казахстане применялись понятия  “управление государством”, “управление  государственными делами”, государственное  управление, которые чаще всего  связывались с понятием “исполнительно-распорядительные  органы”. Нередко последнее отождествлялось  с понятием “органы государственного  управления”. При реформированиях  управления были разные подходы.  По действующей Конституции   общеупотребляемыми стали понятия  “исполнительная власть”, “органы  исполнительной власти”. В законах  используется понятие “государственное  управление”, которое осуществляют  преимущественно органы исполнительной  власти - Правительство, министерства, местные исполнительные органы. Но в него включаются на  законных основаниях и другие  органы, поскольку сложные объекты  управления требуют комплексных  методов воздействия.

Итак, государственное  управления делами осуществляется  через систему государственных  органов управления, которые принято  называть органами исполнительной власти.

В отличие от законодательной власти, носящей  первичный. Верховный характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный  характер. Это вытекает и из самого понятия “администрация” , дословный  перевод которого  звучит как  “служить для”.

Таким образом, исполнительная власть носит подзаконный  характер. Все действия и акты соответствующих  органов основываются на законе, не должны ему противоречить и направлены на исполнение закона.

Современная наука  выделяет такие существенные признаки исполнительной власти, как её универсальный  и предметный характер.  Первый признак  отражает тот факт, что исполнительная власть, её органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются от законодательной  и от судебной власти. Другой признак  означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной  и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые, иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений  и систему поощрений. В руках  исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование  государственной власти находит  своё выражение именно в её чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди  этой силы особая роль принадлежит  вооруженным формированиям - армии, органам безопасности, милиции (или  как у нас в государстве  полиции).

Указанные признаки, особенно предметный, “силовой” характер исполнительной власти составляют объективную  основу для возможной узурпации  государственной власти именно исполнительными  органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов и эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство - правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Значит исполнительная власть - это вторичная подзаконная  ветвь государственной власти, имеющая  универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение  исполнения законов и других актов  законодательной власти.

Исполнительная  власть реализуется государством через  правительство и его органы на местах, которые определяются как  органы управления.  Правительство  осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная  власть может осуществлять прерогативу  одного лица (в президентских республиках)  или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает  как группа ближайших советников главы государства - президента, а  полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется  на основе социальной процедуры с  участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства  и обладать собственными полномочиями.

Правительство призвано обеспечить охрану существующего  публичного порядка, защиту внешних  интересов государства, осуществление  экономических, социальных и иных функций  в сфере государственного управления. Правительство назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.

Наиболее значимые решения, порождающие юридические  последствия и ответственность  за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство  может иметь право на издание  актов делегированного законодательства. Правительства большинства стран  обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие  на законодательный процесс.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило. Солидарную политическую ответственность.

Исполнительная  власть на местах осуществляется посредством  либо назначаемых центром местных  органов исполнительной власти (местной  администрации), либо выборных органов  местного самоуправления. Обычно руководство  местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти - губернатору, префекту, акиму. Он возглавляет  аппарат местного управления, который  составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность  по отношению к центральным органам  исполнительной власти. Система местного самоуправления, или муниципальная  система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образую коммунальную, или муниципальную администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.

Исполнительная  власть в Казахстане представляет собой  относительно самостоятельную ветвь  единой государственной власти, тесно  взаимодействующую с законодательной  и судебной её ветвями. Она внешне представлена системой органов государственного управления, к которым относятся: правительство РК, министерства, государственные  комитеты и ведомства республики, местные исполнительные органы, администрация  государственных учреждений и предприятий.

Органы исполнительной власти разрабатывают основные направления  социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного  порядка и организуют их осуществление; организуют управление государственной  собственностью; вырабатывают меры по проведению внешней политики и выполняют  иные функции, возложенные законодательством  республики.

Органы исполнительной власти осуществляют деятельность, которая  по своему содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством они обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию нормативных  актов и их реализации. В целом  эти органы наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения  и правоохраны. Подзаконность деятельности органов исполнительной власти - важнейший  момент в их правовом положении

Центральные органы исполнительной власти являются органами специальной компетенции и наряду с правительством включаются в структуру  органов исполнительной власти. К  ним мы относим отраслевые и межотраслевые (функциональные) органы. Их структура  по предложению премьер-министра определяется Президентом РК.

В настоящее  время в Казахстане организационно-правовыми  формами центральных органов  исполнительной власти являются:

министерство  РК;

государственный комитет РК; 

комитет, главное  управление, комиссия, агентство республики и иной республиканский орган  государственного управления, не входящий в состав правительства;

комитет, департамент, агентство, а также иной орган  государственного  управления при  министерстве, государственном комитете республики. Они обобщенно называются ведомством.

Такие центральные  государственные органы как Комитет  государственной безопасности РК не входят в систему центральных  исполнительных органов республики. Они непосредственно подчинены  и подотчетны Президенту Республики Казахстан.

Все центральные  органы исполнительной власти за исключением  указанных выше, находятся в ведении  правительства. Оно руководит деятельность министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов.

Местные исполнительные органы - местная администрация, как  органы государственного управления на местах осуществляют руководство во всех сферах жизни общества.

В соответствии с Законом  “О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан” от 10 декабря 1993 года с изменениями  и дополнениями, внесенными Указом Президента РК, имеющим силу Закона, от 2 мая 1995 года, систему органов  исполнительной власти на местах составляют: акимы, управления, отделы, комиссии и  другие подразделения и службы. Как  уже говорилось, местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан.

Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей  административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента  и правительства Республики (п.3 ст. 87 Конституции РК). Число заместителей акима, система отделов. Управлений и других подразделений определяются в соответствии со схемой управления областью, районом, городом, утверждаемой соответствующим маслихатом по представлению  акима. Аким местной администрации  и его заместители. А также  руководители отделов. Управлений и  других служб администрации не могут  быть депутатами маслихата любого уровня.

Акимы областей, городов республиканского значения назначаются на должность Президентом  Республики Казахстан по представлению  Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных  единиц назначаются вышестоящими по отношению к ним акимами. (п.4 ст. 87 Конституции РК).

В своей деятельности акимы подконтрольны и подотчетны вышестоящим акимам и Президенту.

Таким образом, в государственном управлении проявляется  положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, охраной общественного  порядка.

Государственное управление организует и сплачивает людей, осуществляя общее и отраслевое управление, воплощенное соответственно в деятельности органов исполнительной власти общей компетенции (Правительства  РК, акиматов и т.д.) и деятельности органов отраслевого управления (министерств, ведомств и т.д.).

Государство - многомерное явление, причем каждое его проявление  имеет

смысл,  поскольку  несет  в  себе   что-то   от   его   сущности.   Основные

характеристики  государства:

Форма  общества.  Оно  повязано  системой  общественных   отношений   людей,

соучаствует  в  их  сознании,   поведении   и   деятельности,   способствует

организации жизни, в том числе экономической.

Территориальная организация людей, особым  юридическим  способом  объединяет

людей, формой чего выступает институт гражданства.

Юридическая взаимосвязь между людьми посредством  института гражданства.

Объединяет  не только граждан, но и иностранцев, лиц  без  гражданства,  т.е.

объективно  выражает общие для всех, интегрированные  потребности, интересы  и

целя  жизнедеятельности  своего  сообщества  людей.  Общенациональную   идею

должно  найти государство.

Через структуры и механизмы государства  формируется и закрепляется  всеобщая

воля,  придающая  государственным   установлениям   обязательный   характер.

Государству принадлежит  легитимная  монополия  на  законодательствование  и

принуждение при его реализации.

Для реализации своих  целей  государству  необходим  аппарат  осуществляющий

свою  деятельность на  профессиональной  основе.  (Проблема  аппарата  и  его

иерархии).

Структура и механизм общественного самоуправления.

Выражает  национальные  интересы  своего  народа  на  международной   арене.

 Внешняя  политика.

                            ТИПОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВ:  

Вопрос  о типах государства и их классификации  является актуальным и одним из основных в теории государства и права. Актуальность заключается в следующем: развитие и становление государственности  у каждого общества и  государства свои из-за следующих условий: географических; политических; религиозных таким образом  главный вопрос типологии государства в их правильной  классификации. На протяжении истории было изобретено много подходов к типам государства (основными являются формационный авторы К.Маркс, и Ф.Энгельс; и цивилизационный авторы А.Тойнби и У. Ростоу). И моя задача рассмотреть подходы и оценить их достоинства и недостатки. Несмотря на перемены, происшедшие в российском правоведении за последние годы, проблема исторических типов государства и права, а также вопрос о государстве и праве социалистического исторического типа как одного из ее аспектов, так и не получили должной научной разработки. При этом в специальной и учебной литературе сформировались два основных направления  в освещении темы. Первое направление заключается в отказе от господствовавшей на протяжении десятилетий концепции общественно-экономических формаций как базовой для выделения и характеристики отдельных исторических типов государства и права под предлогом ее необоснованности, неактуальности, ошибочности. Привычными стали обращение к иным теоретическим конструкциям (например, цивилизационный подход). Именно рассмотрению данных подходов в типологии государства посвящена моя работа.

Моя работа состоит из шести глав. В  первой главе мною были рассмотрены  основные определения, виды и назначение типологии государства. Во второй главе  я описал подробно основные подходы  к классификации государства. В  третьей главе описано содержание, признаки и типы государств согласно формационному подходу. В четвертой  рассмотрен цивилизационый подход к  типологии государства так же описаны признаки подхода и типы государств согласно этой теории. Пятую и шестую главы я посвятил «альтернативным» подходам к типу государства это: политика-правовая типология и личностный подход. В своей работе я использовал учебную, научную и монографическую литературу различных авторов.     
 
 
 

Типология государства: понятие и назначение   

История развития государственности  насчитывает огромное количество государств, различных по своему происхождению, развитию и функционированию. В курсе теории государства и права придается особое значение классификации государств на определенные типы, объединяющие государство со сходным признаками на основании тех или иных факторов.

Типология – учение о классификации, т.е. распределении  объектов какого-либо рода на взаимосвязанные  типы, классы, виды, группы согласно наиболее общим и существенным признакам  и свойствам объектов данного  рода; это учение об упорядочении и  систематизации сложных объектов. В  данном случае таким сложным объектом выступает государство^[1].

Типология государства – это научная  классификация государств по определенным типам (группам) на основе их общих признаков, отражающая присуще данному типу государств их общие закономерности возникновения, развития и функционирования.

Типология государств предназначена для «разделения» всех государств, которые существовали в истории человечества или существуют сейчас, на такие группы, виды, чтобы  это дало возможность раскрыть их социальную сущность. Учитывая большое количество государств в многовековой истории человечества и в современном мире, имеет важное значение проблема  научной квалификации государства. Такая квалификация, отражающая логику исторического развития государств, позволяющая объединить их в группы на основе определенных критериев, называется типологией. Проблема типологии государства долгое время является актуальной в рамках теории государства и права. Типология государства неразрывно связана с учением о форме государства, но не совпадает с ним.

Особенности государства конкретного исторического  периода определяются состоянием и  уровнем развития общества. При неизменности формальных признаков (территории, публичной  власти, суверенитета) государство  по мере общественного развития претерпевает серьезные изменения. 
Особенности исторических периодов (этапов, эпох) в развитии государственно-организационного общества у различных народов в различное историческое время позволяют тем неменее выявить существенные общие черты, характерные для всех государств данного периода. Первые попытки такого обобщения, несмотря на отсутствие исторического опыта государственного строительства, были предприняты Аристотелем и Полибием. 
Аристотель считал, что основными критериями разграничения государств являются: Количество властвующих в государстве; осуществляемая государством цель.                                                                                                         По первому признаку он различал правление одного, правление немногих, правление большинства. По второму признаку все государства делились на правильные (в них достигается общее благо) и неправильные (в них преследуются частные цели). Отвлекаясь от конкретных условий того времени, Аристотель считал главное различие государств в том, какое мере государство обеспечивает свободу и личные интересы каждого. 
Полибий говорил, что развитие государства, смена его типов (разновидностей) – естественный процесс, определяемый природой. Государство развивается по бесконечному кругу, который включает фазы зарождения, становления, упадка и исчезновения. Эти фазы переходят одна в другую, и цикл повторяется вновь. История подтверждает, что цикличность в развитии государственно-организованного общества – закономерный процесс. Тем не менее, главное в воззрениях Полибия состоит в том, что за основу смены циклов в развитии государства он принимал изменения в соотношении государственной власти и человека. 
Разнообразие научных подходов в оценке этого чрезвычайно сложного и неоднозначного общественного явления стало объективной основой концептуального плюрализма типологии государств.^[   
 
 

      1. По источнику и суверенному  носителю властной силы:

      - монархия; - аристократия (коллективное  управление со стороны элиты  с

распределением  власти  по  вертикали  и  по  горизонтали);   -   демократия

(построение  государственной  власти  и   государственного  управления  снизу

вверх от народа, посредством формы прямого  волеизъявления..

      2. По форме правления,  то  есть  по  организации  общегосударственной

власти:

      - парламентская республика; - президентская   республика;  -  смешанная

форма - полупрезидентская республика или - парламентарная монархия

      В   парламентской   республике   приоритетом    пользуется    выборный

законодательный орган, который из своего  состава  формирует  правительство,

подотчетное ему (Италия).

      В   президентской   республике   законодательный   орган    и    глава

исполнительной  власти равно избираются населением,  самостоятельны  в  своих

функциях, но связаны между собой посредством  сдержек и противовесов.

      3. По форме государственного устройства, т.е.  по  способу  разделения

государства на определенные части, с соответствующим  разделением  власти  по

управлению  ими  -   унитарные   и   федеративные.   Унитарные   государства

подразделяются  на административно-территориальные  единицы,  управляемые  по

вертикали единой системой государственной власти.

      Федеративные - единое государство  с обширной автономией его   составных

частей.

      4. По политическому режиму:

      - деспотический (тоталитарный, автократический,  авторитарный режимы) -

способ  реализации государственной  воли  -  насилие,  подавление,  произвол,

ограничение свободы и т.д.

      - либеральный - государственная  власть исходит прежде всего  из прав  и

свобод  человека  и  их  осуществлению  подчиняет  свои  возможности,  власть

обслуживает свободу.

      - демократически-правовой - сущность  состоит  в  проведении  в   жизнь

демократически  сформированной  всеобщей  воли  народа   строго   в   рамках

материального и процессуанального законодательства. 
 

Демократия  и бюрократия в государственного управлении. Природа

                 бюрократии. Пути преодоления бюрократизма.   

Исторически бюрократия формировалась как управленческий аппарат государства индустриального  типа. В XIX в. складывавшаяся буржуазная государственность послужила основанием для Г. Гегеля и М. Вебера назвать  бюрократию основным носителем рациональных форм организации власти. Согласно выработанной ими идеальной модели этот аппарат управления отличается квалифицированностью, дисциплинированностью, ответственностью, следованием букве  и духу законов, уважением к чести  мундира. Негативные с точки зрения таких нормативных представлений явления бюрократизма (т.е. отступления от этих норм поведения, выражающиеся в нарастании формализма, волокиты, подчинении деятельности государственных структур собственным групповым интересам и иных негативных чертах исполнения чиновниками своих профессиональных обязанностей) рассматривались как аномальные явления, преодоление которых должно обеспечивать усиление общественного и административного контроля за их поведением, более оптимальное распределение их служебных полномочий, повышение ответственности и иерархичности системы управления и т.д. 
   В то же время с чисто политической точки зрения бюрократия должна была оставаться политически нейтральной и ни при каких условиях не проявлять ангажированность теми или иными властными группировками. Исполнение чиновничеством сугубо административных функций, его невмешательство в политическую борьбу рассматривались как одно из предпосылок сохранения стабильности общественных порядков. Более того, М. Вебер полагал, что перерождение государственной бюрократии в политическую таит в себе угрозу человеческой свободе и независимости. 
   Марксизм иначе трактовал политическую роль бюрократии, усматривая в ее деятельности разновидность политического господства аппарата управления над государством и обществом, проявление такого стиля правления, который однозначно отчуждает население от власти, не давая гражданам, прежде всего трудящимся, использовать государство в своих корыстных целях. 
   Динамика развития современных сложноорганизованных государств выявила ряд принципиальных тенденций формирования и развития государственной политики, которые заставили иначе подходить к оценке роли государственной бюрократии. В частности, усиление роли государства в организации социальных процессов неизбежно повысило и роль госбюрократии. Занимаемое чиновниками место в системе государственного управления давало им громадные возможности в деле реального перераспределения ресурсов. 
   Иначе говоря, само положение высших и части средних чиновников в системе исполнительной власти объективно придавало их должностям политический масштаб, увеличивало их роль и значение в системе принятия решений. Не случайно, в ряде государств после выборов практически весь контингент высших чиновников подлежит замене в соответствии с политическими пристрастиями вновь избранного президента или главы правительства. Например, в США действует система “spoil system”, в соответствии с одним из требований которой каждый вновь избранный президент назначает на ключевые посты в правительстве из своих сторонников приблизительно 1200 новых чиновников. Это является условием обеспечения политической целостности исполнительной власти, призванной решать совершенно определенные задачи. 
   Усиление политических функций госбюрократии связано и с повышением роли профессиональных знаний чиновников, что дает им известное преимущество перед избираемыми на определенный срок политиками. Причем чиновничество имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков и в силу того, что является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями. 
   Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, являются и ее тесные связи с различными лоббистскими группировками, представляющими сегодня одну из наиболее мощных структур политического представительства интересов. Нередко происходящее сращивание бюрократических и лоббистских структур становится мощным каналом трансляции групповых интересов и влияния на центры политической власти. 
   Отмеченные тенденции в эволюции государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как вполне определившегося в своем статусе относительно самостоятельного субъекта (актора) политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая все возрастающее влияние на процесс выработки, принятия, а нередко и реализации политических решений.