Государственный долг РФ

Государственный долг РФ – это долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Государственный долг РФ полностью  обеспечивается всем находящимся в  федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Федеральные органы государственной  власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ и обслуживания государственного долга РФ.

Экономическое содержание государственного долга

Государственный долг образуется в результате осуществления государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является органичным элементом в  системе финансовых отношений, структуре  активов и пассивов экономики. В  соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 97) "государственным долгом РФ являются долговые обязательства  РФ перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права".

Долговые обязательства - это сложная категория, отличающаяся, во-первых, по форме образования и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств РФ (ст. 98 Бюджетного кодекса) следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий РФ, договоров поручителей РФ переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг РФ; соглашения и договора РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (до 5 лет); долгосрочные (до 30 лет) обязательства.

Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает  к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется  государственный долг. Увеличение долга  происходит в результате капитализации  процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам, не профинансированным в срок.

В настоящих условиях государственный  долг выдвинулся в центр экономических  проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической  категории и проблемам, с ней  связанным. В общей постановке в  проблеме государственного долга можно  выделить следующие основные аспекты: структура и динамика государственного долга; механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга; влияние  государственного долга на развитие экономики страны.

Очевидно, что государство  может и должно брать в долг на нормальных, естественных и разумных основах и условиях. Нормальный долг является реальным свидетельством доверия  к государству со стороны кредиторов как физических, так и юридических  лиц. Практически в эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как  правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, имея в виду, что развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных.

Однако госдолг растет и в стагнирующей экономике, в  которой спад производства в течение  длительного времени предопределяет все динамические процессы развития макроэкономики. В этом случае основным источником покрытия затрат государства  являются монетарные каналы финансирования возрастающего государственного долга, что мы и имеем в настоящее время в переходной экономике России.

Структура государственного долга Российской Федерации

Структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным  настоящей статьей видам долговых обязательств.

Внешний долг Российской Федерации

Внешний долг России — обязательства, возникающие в иностранной валюте.

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации  включаются:

1) номинальная сумма долга  по государственным ценным бумагам  Российской Федерации, обязательства  по которым выражены в иностранной  валюте;

2) объем основного долга  по кредитам, которые получены  Российской Федерацией и обязательства  по которым выражены в иностранной  валюте, в том числе по целевым  иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные  гарантии Российской Федерации;

3) объем обязательств  по государственным гарантиям  Российской Федерации, выраженным  в иностранной валюте.

Внешний долг частного и федерального сектора

По данным Центрального Банка  Российской Федерации, общий внешний  долг России (частный и федеральный  сектор) на 1 января 2009 года составил 479,9 млрд долл США.[15] По данным всемирного банка, внешний долг в первом квартале 2008 года составляет 477 млрд долларов США.

Общие выплаты в 2009 году должны составить $141,0 млрд (из них только $5 млрд приходится на органы государственного управления), 2010 — $91,3 млрд ($4,6 млрд).[16]

Рисунок 1.- Внешний долг Российской Федерации

Динамика  государственного внешнего долга России

В 2004—2008 годах, учитывая рост доходов России от экспорта нефти, связанный  со стремительным ростом мировых  цен на это сырьё, государственный  долг стремительно сокращался. В результате длительных переговоров, к концу  августа 2006 Россия осуществила досрочные  выплаты 22,5 млрд долларов по кредитам Парижского клуба, после чего её государственный  долг составил 53 млрд долларов (9 % ВВП).

Пик российского государственного долга пришёлся на 1998 год (146,4 % ВВП). На 1 января 2000 года, внешний долг достиг 158,7 млрд долларов (а суммарный внешний  и внутренний государственный долг составлял 84 % ВВП).

Для сравнения, по данным S&P за 2005 г., государственный долг Германии составлял 68 % ВВП, Франции — 66 %, США  — 53 %, Великобритании — 43 %, Норвегии — 36 %, Австралии — 12 %, Казахстана — 10 %, Гонконга — 2 %

Рисунок 2.- Динамика государственного внешнего долга России

Внутренний долг государственный

Внутренний долг государственный  — финансовые обязательства государства, возникающие в связи с привлечением для выполнения государственных  программ и заказов средств негосударственных  организаций и населения страны.

В Российской Федерации включает в себя долговые обязательства Правительства  РФ, выраженные в валюте РФ, перед  юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами, обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства  РФ. Внутренний долг охватывает задолженности  прошлых лет, вновь возникшие  задолженности и долговые обязательства  бывшего СССР в части, принятой на себя РФ.

Может иметь форму кредитов, государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг, других долговых обязательств, гарантированных  Правительством РФ.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации  включаются:

1) номинальная сумма долга  по государственным ценным бумагам  Российской Федерации, обязательства  по которым выражены в валюте  Российской Федерации;

2) объем основного долга  по кредитам, которые получены  Российской Федерацией и обязательства  по которым выражены в валюте  Российской Федерации;

3) объем основного долга  по бюджетным кредитам, полученным  Российской Федерацией;

4) объем обязательств  по государственным гарантиям,  выраженным в валюте Российской  Федерации;

5) объем иных (за исключением  указанных) долговых обязательств  Российской Федерации, оплата  которых в валюте Российской  Федерации предусмотрена федеральными  законами до введения в действие  настоящего Кодекса.

Внутренний долг – это  долг государства своему населению. Долговые обязательства могут иметь  форму: кредитов, полученных правительством; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг  от имени правительства; других долговых обязательств. Долговые обязательства  могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (от 5 до 30 лет). Погашаются долги в  установленные сроки, которые не могут превышать 30 лет.

Внутренние долговые обязательства  можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных  ценных бумаг, и не рыночные, возникшие  по итогам исполнения федерального бюджета  и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются нерегулярно, несмотря на принятие соответствующих  законодательных актов.

Нарастание внутреннего  долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и  услуг при погашении внутреннего  долга не происходит, однако возникают  определенные изменения в экономической  жизни, последствия которых могут  быть весьма значительны. Это связано  с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к  перераспределению доходов внутри страны.

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ  ДОЛГОМ

В научной литературе государственный  долг определяется сложившейся к  данной дате суммой дефицита федерального бюджета за вычетом положительного сальдо (профицита) этого бюджета. Именно такой подход целесообразно использовать при построении моделей управления государственным долгом.

Процесс управления государственным  долгом имеет особое значение для  проведения эффективной финансовой политики в области государственного заимствования.

Регулирует и осуществляет деятельность по управлению государственным  долгом Министерство финансов, Государственная  дума ЦБ РФ, которые определяют: 1) общий  объем бюджетного дефицита; 2) объем  и характер займов, необходимых для  его финансирования; 3) разрабатывают  кредитную политику и ее обеспечение; 4) законодательный контроль над  новыми внешними заимствованиями (Гос. Думой ежегодно утверждаются программы  внешних заимствований).

УПРАВЛЕНИЕ ВНУТРЕННИМ ДОЛГОМ

Управление государственным  долгом – это разработка и реализация стратегии, направленной на привлечение  необходимых объемов финансирования, достижение желаемых параметров долга по степени риска и стоимости обслуживания и других целей, в частности, создание эффективного внутреннего долга.

Достижение долгосрочной цели долговой политики предполагает ре-шение нескольких задач на разных этапах:

I. 2000-2003 гг. на рынке государственных  ценных бумаг происходили позитивные  перемены:

1. проведена новация по государственным ценным бумагам,

2. восстановлено доверие участников рынка,

3. отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка.

II. 2000-2003 гг. значительно улучшились  качественные характеристики рынка.  Снижение уровня доходности по  государственным облигациям (7-8% в  конце 2003 г.) было продиктовано  складывающейся макроэкономической  и бюджетной ситуацией. Кроме  того, снижение доходности позволило  достичь существенной экономии  процентных рас-ходов.

Благоприятная макроэкономическая ситуация позволила:

- удлинить сроки государственных  внутренних заимствований;

- оптимизировать платежный  график по государственному внутреннему  долгу.

2002-2003 гг. – Минфин России  впервые провел рыночное размещение  долгосрочных государственных облигаций  (в 2002 г. – с погашением в  2008 г., в 2003 г. – с погашением  в 2012 и 2018 гг.)

- увеличилась ликвидность  рынка и ежедневный оборот  по государственным облигациям.

В 2002-2003 гг. государственные  внутренние заимствования заместили  часть внешних займов без увеличения процентных расходов.

III. Использование портфеля  позволило Банку России уже  с конца 2002 г. возобновить операции  на открытом рынке.

IV. В 2003-2004 гг.Минфином  России ведутся активные операции  на рынке ГКО-ОФЗ, что способствовало  улучшению структуры долга и  снижению стоимости его обслуживания. Общий объем погашения ОФЗ-ФК, выпущенных в целях проведения новации ГКО-ОФЗ, за 2002-2004 гг. составил 114,5 млрд. рублей.

Дальнейшее позитивное развитие рынка государственных внутренних заимствований нуждается в решении  ряда проблем. Препятствием для этого  является высокая степень концентрации выпусков государственных облигаций  в портфелях нескольких крупных  участников, придерживающихся консервативной стратегии, что негативно сказывается  на основных показателях качества рынка. Для преодоления данной проблемы в 2004 г. введены в обращение на рынке госбумаг эталонных выпусков, обладающих высокой ликвидностью и  потому выступающих в качестве индикатора стоимости заимствований. Максимальная доля владения облигациями данных выпусков - около 30-35% от объема выпуска.

V. Одной из задач регулирующих  органов должно стать повышение  конкуренции на рынке ГКО/ОФЗ.

В июле 2003 г. вступил в  действие ряд новых нормативных  докумен-тов, в соответствии с которыми предусмотрено возрождение института  первичных дилеров на рынке ГКО-ОФЗ, что позволит не допустить концентрации значительной части выпуска у  одного инвестора.

Развитие в 2003-2005 гг. системы  страхования и негосударственной  пенсионной системы предполагает поступление  на рынок государственных ценных бумаг большого объема длинных средств  консервативных инвесто-ров, которые, как правило, держат бумагу до погашения, тем самым снижая ликвидность  отдельных выпусков.

В 2004-2005 гг. необходимо снизить  барьеры для выхода розничных  инвесторов на рынок государственного долга, прежде всего за счет создания системы прямог8о инвестирования через Национальную систему сбережений.

Таким образом, задачами на 2004-2005 гг. на рынке государственного долга являются:

- проведение мероприятий  по ограничению влияния на  ликвидность рынка и ценообразование  крупных участков рынка;

- создание системы инвестирования  средств для накопительной части  трудовой пенсии, позволяющей, с  одной стороны, максимально обеспечить  интересы застрахованных лиц,  с другой стороны – сохранить  устойчивость, надежность и ликвидность  рынка государственного долга;

- оптимизация структуры  государственного внутреннего долга  с доведением к 1 января 2006 г.  средневзвешенного срока до погашения  государственных ценных бумаг  до 7-8 лет;

- увеличение объема торгуемого  государственного внутреннего долга  за 2004-2005 гг. не менее, чем на 50%;

- достижение к 1 января 2006 года структуры инвесторов  на рынке государственного внутреннего  долга, при которой объем портфеля  одного инвестора не будет  превышать 30-40% совокупного объема  рынка.

С 2002 г. начался процесс  значительного увеличения объемов  средств, напрвляе6мых на выплату  отдельным категориям граждан РФ предварительной компенсации вкладов  в Сбербанке РФ и вкладов в  организациях государственного страхования. С 2000 г. по 2003г. данные выплаты в сумме  составили 49 млрд.рублей. В 2005 г. предусматривается  увеличение средств, выделяемых из федерального бюджета на компенсационные выплаты, которые составят 32 млрд. рублей.

Успешно проходила реализация Государственной программы погашения  в 2001-2004 гг. государственного внутреннего  долга РФ по государственным долговым товарным обязательствам, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. №1006.

Всего в 2000-2003 гг. на погашение  государственных долговых товарных обязательств были направлены средства федерального бюджета в сумме 3540.8 млн. рублей.

УПРАВЛЕНИЕ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ

Система управления государственным  внешним долгом РФ базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей  возможности возникновения кризисов ликвидности или платежеспособности, а также на постепенном снижении зависимости федерального бюджета  от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала.

По состоянию на 1 января 2003 года объем государственного внешнего долга РФ составил 122,1 млрд.долларов США. По предварительным оценкам  к началу 2005 года его объем может  составить 113,6 млрд. долларов США.

В настоящее время Россия преодолела последствия финансового  кри-зиса 1998 года, существенно сократив бремя государственного долга. По основным показателям долговой нагрузки РФ относится  к государствам с умеренным уровнем  долга.

Относительно невелика и  долговая нагрузка на бюджет. Этому  способствовала последовательная политика Правительства РФ, направленная на отказ от новых внешних заимствований  в сочетании с операциями по активному  управлению государственным внешним  долгом.

Успешная реализация положений  Долговой стратегии Российской Федерации  на среднесрочную перспективу (до 2005 г.) в сочетании с благоприятной  внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым экономическим ростом позволили РФ добиться наиболее выгодных условий потенциальных заимствований  на рынках капитала.

Несмотря на повышение  уровня суверенного кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения  государственных заимствований, основной проблемой в области государственного долга остается отсутствие возможности  устойчивого рефинансирования государственного долга за счет внутренних и внешних  заимствований в необходимых  объемах и на благоприятных условиях. При этом способность осуществлять внешние займы ограничивается риском сокращения доступа на рынки заимствований  по причинам, не зависящим от РФ (политическая ситуация в мире, долговые кризисы в крупнейших развивающихся странах и т.д.), а также сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики РФ, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на сырьевые товары, прежде всего на энер-гоносители.

К другим существенным рискам, связанным со структурой государственного внешнего долга РФ, относятся:

- исторически сложившаяся  достаточно высокая стоимость  обслуживания государственного  внешнего долга;

- несовершенство законодательства  в области формирования и обслуживания  государственного, в том числе,  внешнего долга, препятствующее  проведению операций по оптимизации  структуры государственного долга;

- ограничение возможности  рефинансирования государственного  внешнего долга за счет внутренних  заимствований без существенного  ухудшения структуры государственного  долга по срокам;

- неравномерный характер  погашения внешнего долга, наличие  пиков платежей;

- неконтролируемые риски  корпоративных и региональных  заимствований.

Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности  его структуры. Прежде всего, речь идет о преобладании в структуре долга  нерыночных долговых инструментов и  обязательств. Более 42% внешних обязательств приходится на соглашения по долгу  бывшего СССР со странами — членами  Парижского клуба, другими странами - официальными кредиторами. Кроме того, порядка 6 млрд. долл. (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства  по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах (еврооблигации и облигации  государственного внутреннего валютного  займа - ОВГВЗ) . Управление таким долгом на основе стандартных подходов, используемых долговыми агентствами развитых стран (регулярное рефинансирование с  использованием преимуществ текущей  ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т.д.), возможно в части рыночных заимствований.

В среднесрочной перспективе  политика в области государственного внешнего долга базируется на следующих  принципах:

1. обеспечение стабильного доступа РФ на рынки внешних заимствований на выгодных условиях;

2. расширение объемов внешних заимствований на цели рефинан-сирования внешнего долга;

3. активное управление внешней задолженностью с целью сокра-щения стоимости ее обслуживания, а также сглаживания имеющихся «пиков платежей» по государственному внешнему долгу в 2005 и 2008 гг.;

4. проведение сбалансированной политики между увеличением ликвидности российского внешнего долга путем повышения его рыночной составляющей и снижением процентных расходов по его обслуживанию путем привлечения займов международных финансовых организаций;

5. проведение сбалансированной политики в области внешних за-имствований с целью сохранения и дальнейшего улучшения платежной ре-путации России и повышения ее инвестиционного рейтинга к 2005 году.

Представляется целесообразным в короткие сроки завершить урегулирование долга бывшего СССР путем погашения  обязательств по этому долгу перед  Парижским клубом кредиторов и трансформации  этого долга в инструменты, позволяющие  осуществлять гибкое управление им (конверсия, выкуп).

Со странами, не являющимися  членами Парижского клуба, основным инструментом управления задолженностью должны стать операции по ускоренному  погашению долга путем прямого  выкупа долговых требований со значительным дисконтом, определяемым исходя из чистой приведенной стоимости долга. В  ряде случаев для продвижения  на рынки этих стран военной техники  и высокотехнологической продукции  машиностроения, погашение долга  бывшего СССР может осуществляться поставками товаров или посредством  проведения других видов операций по конверсии долга.

Политика управления задолженностью РФ перед правительствами иностранных  государств и международными финансовыми  организациями, в том числе осуществления  заимствований у правительств иностранных  государств и международных финансовых организаций, нуждается в существенной корректировке и будет строиться  на необходимости жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной  политики государства:

1. формирование необходимой институциональной и нормативной среды для обеспечения своевременной эффективной реализации проектов и совместных программ, финансируемых за счет этих заимствований;

2. установление объемов, форм и направлений привлечения кредитов Всемирного банка с учетом целесообразности финансирования за счет этих средств работы по следующим направлениям:

- финансирование крупных  проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

- осуществление институциональных  преобразований, прежде всего в  государственном секторе экономики;

- осуществление долгосрочных  социальных программ.

3. расширение круга международных финансовых организаций, финансирующих проекты на территории РФ, включая активизацию сотрудничества с Европейским инвестиционным банком;

4. расширение сотрудничества с международными банками развития в плане более активного и масштабного использования финансовых инструментов, не предусматривающих существенных государственных гарантий.

Взаимоотношения с Международным  валютным фондом в целом и в  области государственного долга, в  частности, должны строиться на посте-пенном сокращении задолженности перед  этой организацией.

Модификация заемной политики предполагает привлечение внешних  финансовых ресурсов в форме облигационных  займов.

С целью улучшения условий  осуществления внешних заимствований  и поддержания доступа РФ на международные  рынки капитала требует совершенствования  и институциональная структура  взаимоотношений с иностранными инвесторами.