Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение 

     Государственная бюрократия призвана осуществлять функцию посредника между государством и населением. Бюрократия занимает важное место в современном обществе, поэтому важно понять формы бюрократии и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом.

     Бюрократия  в современном мире проникает  во все сферы жизнедеятельности  человека. Это относится не только к России, но и к большинству государств. Поэтому тема бюрократии актуальна для изучения. Так же эта тема актуальна, в связи с неоднозначным отношением к бюрократии. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

История бюрократии

     Бюрократия  существует уже очень и очень давно. Зародилась она в Вавилонии и Древнем Египте, затем существовала в Древнем Китае, Великой Римской Империи и в ряде других древних государств. И до сих пор бюрократия остается объектом исследования и споров заинтересованных людей.

     Сам термин «бюрократия» произошел относительно недавно, но уходит корнями в античный мир. Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами – «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников. В странах древнего мира везде, где заканчивался период войн и стабилизировалась государственная власть, нуждающаяся в устойчивом социальном порядке, неизменно возникала бюрократия. Она всегда обеспечивала нормальное функционирование власти и существование общества как единого целого.

     В Египте во времена Древнего Царствования (I-VI династии) основой государственного строя была бюрократия. Вся земля  в стране считалась принадлежащей  фараону. Частично она передавалась во временное индивидуальное пользование, но основная ее часть составляла царский домен, то есть находилась в непосредственном пользовании государства. Крестьяне рассматривались по большей части как плоды земли и передавались вместе с нею. Работали крестьяне под надзором чиновников. Чиновники определяли норму поставок (каждый год заново, в зависимости от урожая и разлива Нила). Сверх того крестьяне были обязаны трудовой повинностью для строек и других государственных работ. Наиболее известная из этих повинностей - строительство пирамид.

     Начиная со II династии, каждые два года проводилась  перепись всего имущества (она называлась "переписью золота и полей" или "переписью крупного и мелкого скота"), во время которой "царские писцы" в сопровождении отряда солдат обходили все дома. На основании данных переписи предписывались нормы поставок и налогов. Представителем власти в деревне был "сельский судья" и "сельский писец".

     Разнообразие  названий тех должностей, которые  занимали чиновники, характеризует  степень бюрократического контроля жизни: сельский писец, сельский судья, начальник над каналами, писец озер, начальник морского строительства (флота), строитель дворцов, начальник рабочего персонала, начальник общественных работ, надсмотрщик над хлебами и амбарами. Работа чиновников оплачиваются натурой. При дворе они "живут от стола царя", в провинции - от отписанных им поставок, пропорциональных их рангу.

     Одна  из самых древних и развитых бюрократий в истории - Китайская бюрократия. По степени своей сложности и  организованности она превосходит чиновничество всех других предшествующих нашему времени цивилизаций.

     Уже в конце III в. до н.э. в Китае возник многочисленный, чрезвычайно разветвленный  и тщательно отрегулированный государственный  аппарат, который был исключительно рационалистичен для своего времени. Все чиновники получали строго фиксированное жалованье, четко различались по своему месту в административной иерархии в соответствии с должностями и присвоенными рангами знатности. Между ними существовало детальное распределение обязанностей, нижестоящие звенья регулярно отчитывались перед вышестоящими. Все дела, проходящие через администрацию, полагалось документально оформлять; учетом и контролем стремились охватить всё.

     Государство за каждым признавало потенциальную возможность стать чиновником. Однако в соответствии с принципом заслуг должность получить могли лишь самые достойные, т.е. наиболее образованные и начитанные. Для их подготовки по всей стране была развёрнута сеть школ и училищ. Занятие государственных постов большей частью связывалось со сдачей экзаменов (должности можно было также купить или получить по рекомендации), которые сохранялись на протяжении всей истории императорского Китая и не были упразднены даже в период завоевания страны монголами. Они были нацелены на идеологическое воспитание чиновников в духе верности издавна сложившемуся строю, императорской власти и непосредственно конфуцианству с его культом предков и идеей социальной гармонии. Но обычные люди недолюбливали бюрократию, так как и сейчас.

     В Древнем Риме, государственная бюрократия сложилась на несколько столетий позже, нежели в Китае. Основы имперской бюрократии заложил Император Клавдий, который в период своего правления улучшил финансовое положение государства, упорядочил налогообложение, раздавал права римского гражданства провинциалам. Но формирование государственности шло параллельно с завоевательными войнами, которые римская община вела с соседями с самого начала своего существования. В ходе завоевания Италии римляне встали перед проблемой организации завоевываемых территории и создания системы управления, которая выходила за рамки их гражданской общины и государственности Римской Республики. Только к концу II в. была сформирована иерархическая пирамида, где каждый чиновник занимал установленное место, имел свой титул, положенную по регламенту одежду и получал надлежащее жалованье.

     Несмотря  на существование в Древнем Риме довольно развитой бюрократии, по своей  сложности и способности регламентировать жизнь общества, она существенно отставала от китайского чиновничества. Обеспечив известную стабильность системы, бюрократия оказалась не в состоянии надолго законсервировать сложившийся порядок, в том числе предотвратить развал Римской империи. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Развитие  бюрократии в России

     Система управления, в которой карьера  зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16в. в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника. Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

     Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который  стремился, ориентируясь на опыт стран  Западной Европы, заменить потомственных  бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

     Хотя  Россия всегда считалась страной  бюрократов, их доля в общей численности  населения была невелика – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

     Управленческий  аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной  России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

     Экономические реформы при М.Горбачеве и Б.Ельцине  проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный предприниматель будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х власть бюрократии в России остается не эффективной, но сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ. 
 
 

Государство и бюрократия в России

     Советский Союз на имперском излёте имел развитый и самовоспроизводящийся бюрократический  аппарат, высококвалифицированный, жёстко структурированный вертикально и горизонтально, органично интегрированный в существующую систему с помощью идеологии.

     Старение  высшего уровня Советского руководства  и длительный застой, сопровождался, с одной стороны - социальной пассивностью населения, с другой - формированием циничного отношение к идеологии, структурирующей общество. Молодые представители нижестоящих звеньев бюрократической структуры, лишённые возможностей карьерного продвижения, желали перемен, что входило в противоречие с Советской структурой государственной власти.

     Ситуация  с переходом власти в руки бюрократического аппарата среднего уровня послужила  толчком к началу Перестройки, как  форме протеста против структурирования бюрократии верхнего уровня.

     Госструктуры  с развитой бюрократией (европейское и американское общество) хорошо понимают опасности и риски, которые исходят от бюрократии. Последовательно: захват просвещенной и хорошо структурированной бюрократией власти, выход из-под общественного контроля, захват контроля над ресурсами государства, контроль над правовым полем и средствами легитимизации (законности) власти (СМИ, выборы, литература, новейшая история, зрелищные мероприятия, и т.д.).

     Основной  риск заключается в том, что бюрократия всегда стремится закрыться, спрятаться от общества. Захватывая власть, она мгновенно коррумпируется, получает доступ к ресурсам, рычагам управления и в отсутствие общественного контроля превращает государство в источник собственного корпоративного обогащения. Но постоянно эволюционирующая западная модель, предусматривает не только государственный, но и серьезный общественный контроль над бюрократическими образованиями всех уровней. Именно поэтому все без исключения европейские страны пошли по пути создания правительств, формируемых парламентским большинством. Уже столетия эта система действует в Великобритании, Германии и даже в президентской Франции. В итоге жесткие правовые рамки, с одной стороны, и публичный общественный, политический и партийный контроль, с другой, позволяют европейцам минимизировать риски и опасности, связанные с бюрократией.

     Совершенствование аппарата не есть его линейное увеличение. Как правило, эффективность работы аппарата обратно пропорциональна  его размеру. Самоорганизация аппарата, объективно ведет к его росту. Организация аппарата предполагает внешнее принудительное воздействие, как правило, оптимизирующее процесс. При этом, соответствующее идеологическое обеспечение позволит минимизировать противодействие реформируемой (трансформируемой) системы. Самые сложные точки взаимодействия бюрократии и общества определены Марксом. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т.е. "присвоение государства" чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм...

     Наиболее  интегральной характеристикой К.Маркса видения бюрократии является распространение на нее его знаменитой категории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов. Несмотря на то, что Маркс опирался на анализ деятельности прусской бюрократии первой половины Х1Х века, его анализ применим к большинству современных бюрократий. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления, и в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину. Остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не рушатся под тяжестью собственных преступлений, но и достаточно успешно функционируют. Саморазвитие бюрократии не возможно без параллельного развития институтов гражданского общества. Политически пассивное население не заставит госаппарат служить обществу. Для успешного реформирования госаппарата необходимо, чтобы, зажатая с двух сторон, волей центральной власти и силой общественного мнения, инертная бюрократическая масса приняла неизбежность преобразований. Невозможно обойтись без создания условий максимального благоприятствования для роста гражданской активности.

     Коррупция в России не есть отклонение от нормы, но есть сама норма. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Бюрократия  как социальная угроза

     Существует  опасность вырождения бюрократических  систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность  своей деятельности.

     Ученые  выделяют три основные проблемы, порождаемые  бюрократической организацией управления.

     1. Отчуждение от человека. Бюрократия  призвана решать проблемы людей.  Обезличенность подхода к клиентам  помогает соблюдать их равноправие,  однако лишает при этом людей  их уникальности. Любая проблема  подстраивается под единый для  всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

     2. Ритуализм. Стандартная процедура  принятия решений зачастую, проходя  все необходимые инстанции и  согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

     3. Инерция. Хотя бюрократия создается  для решения определенных проблем,  это не означает, что когда  эти проблемы будут решены, то  организация перестанет существовать. Как и любая другая организация,  бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

     Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

     Для уменьшения негативных последствий  бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение

     Из  вышесказанного можно сделать вывод о роли бюрократии в истории и в нашей жизни: сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но неизменной оставалась одна черта - существование бюрократии. Нет такого общества, в котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними, но государственность подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем сильнее развита бюрократия. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Список  литературы

1. Парамонов Д. В. Механизм Народовластия. — М.: Спорт и культура -2000, 2007.
2. 04 декабря 2008 года. www.viperson.ru
3. Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология: Монография. Н.Новгород: издательство ННГУ. 1997.
4. Мертон Роберт М. Бюрократическая структура и индивидуальность. М., Изд-во МГУ, 2003.