Содержание 
 
 

     Введение

     Сегодня одной из актуальных проблем для  Российской Федерации является проблема стабильности государственной жизни. Взяв курс на реформирование государства, создав определенную нормативно-правовую основу для этого, Россия более чем когда-либо нуждается в создании стабильной обстановки, в которой только и возможно достижение положительного результата реформ.

      Стабильность  государственной жизни не следует  понимать как нечто статичное. Напротив, она достигается лишь в том случае, если государство представляет собой довольно гибкую систему, восприимчивую к изменениям. Ее некорректно трактовать и как что-то абстрактное, поскольку от природы государства, установившегося политического режима зависят и способы поддержания социально-политической стабильности. Один из способов связан с жестким централизованным управлением, с однозначной зависимостью управляющего воздействия и ответной реакцией на него. Данный способ означает авторитаризм власти, тотальное регулирование государством общественных отношений. Второй способ—способ гибкого вариативного управления, направленного на поддержание динамического равновесия в обществе.

      Исторический  опыт показывает, что на разных этапах общественного развития применимы и более или менее эффективны оба этих способа, что возможны некоторые промежуточные, переходные формы с частичным сочетанием их элементов. «Если попытаться определить господствующую тенденцию, главное направление общественного развития, опыт ряда развитых государств, то, видимо, следует признать, что более эффективным является то, которое обеспечивает динамическое равновесие социальной системы гибкими методами воздействия с использованием демократических противовесов, с разделением властей и применением правовых механизмов, с обеспечением максимума свобод и инициативы граждан».

      Современная Россия в государственной жизни  провозгласила необходимость формирования именно такого типа стабильности. Стабильность государственной жизни достигается, прежде всего, надлежащим функционированием всех элементов системы обеспечения национальной безопасности. Особое место в этом принадлежит пограничным войскам и обеспечению защиты государственной границы.

      Именно  пограничные войска сталкиваются первыми  с любыми внешними угрозами и во многом от них зависит то, насколько в дальнейшем будут успешны усилия государства по обеспечению его безопасности. Ту роль, которая сыграла героическая оборона Брестской крепости во время Великой Отечественной войны в том, что фашисты не смогли достичь своих целей трудно переоценить. Встреча с пограничниками – это во многом для любого агрессора – проверка состояния всех вооруженных сил. Подвиг защитников Брестской крепости в Войну не только надолго задержал огромное количество войск на границе, но и оказал сильнейшее деморализующее воздействие на фашистов, которые рассчитывали за несколько месяцев дойти до Урала. Таким образом, состояние пограничных войск может быть деморализующим как для врага, так и для своих войск. Поэтому государственное регулирование охраны границы имеет чрезвычайно большое значение.

      Нужно отметить, что в последние годы, после окончания «холодной войны», создалась иллюзия дружественности  Запада, в результате Армии в целом  и пограничным войска в частности  перестало уделяться должное внимание. Однако, довольно быстро пришло осознание того, что это не так. Расширение НАТО, расширение Европейского союза и приближение их к границам России, а также многие другие процессы свидетельствуют о том, что западные государства лишь изменили тактику, но цели их остались прежними. В этой ситуации роль пограничных войск и вообще охраны государственной границы и не только военная чрезвычайно высока.

      При этом сталкиваясь первыми с внешними угрозами, защитники границы (и не только пограничные войска) сталкиваются с серьезными внутренними угрозами. Но если от внешних угроз они должны защищать, то внутренние оказывают на них непосредственное влияние (например, состояние экономики) и во многом от этого зависит их способность к отражению внешних угроз.

      О том, что состояние защитников границы  сейчас чрезвычайно неудовлетворительное свидетельствует увеличение в десятки раз в последние годы числа лиц, незаконно пересекающих Государственную границу РФ. Сказанное свидетельствует о необходимости и актуальности анализа состояния правового обеспечения охраны Государственной границы РФ.

      Как не удивительно, несмотря на чрезвычайно  высокую актуальность, данная проблематика практически не исследуется в литературе. Существует немало работ посвященных как обеспечению безопасности в целом, так и обеспечению военной безопасности, в том числе роли в этом Вооруженных сил. Проблемам правового обеспечения охраны Государственной границы должного внимания явно не уделяется. Существуют некоторые работы, посвященным отдельным аспектам данной проблемы, однако этого явно недостаточно.

     1. Внутренние и внешние  угрозы военной  безопасности как  фактор, определяющий  особенности правового  регулирования охраны  Государственной  границы

     1.1. Внешние угрозы  военной безопасности  России

      С распадом СССР нынешняя Российская Федерация  утратила статус великой державы, существенно  снизились ее возможности влиять на качественное состояние международных отношений, обеспечивающие стране стабильное положение в мире. Одновременно с этим, по-прежнему обладая большой территорией, значительными материальными и людскими ресурсами, запасами стратегического сырья, мощным геополитическим интеграционным «полем», Россия составила ядро Содружества Независимых Государств (СНГ). Все это прямо и косвенно отразилось на состоянии военной организации государства.

      Изменившаяся  международная ситуация после распада  СССР привела к иной расстановке мировых сил, что обусловило их изменение в пользу стран Североатлантического альянса. Нельзя также не учитывать, что была фактически разрушена вся прежняя оборонительная структура СССР. РФ выпала из создаваемой десятилетиями системы коллективной обороны восточноевропейских стран и в военном отношении оказалась, по сути дела, изолированной. Разного рода оборонные соглашения, заключенные в последнее десятилетие XX в. между государствами-членами СНГ, в целом неэффективны, что неоднократно отмечалось на совещаниях глав государств-членов Содружества.

      В оценке места любого государства  в мире принципиальное значение имеет определение, кто его противники и союзники, а равно объективная квалификация потенциальных внешних угроз. В бытность СССР этот вопрос решался сравнительно просто: союзниками считались страны социалистической ориентации, а противниками – государства системы империализма во главе с США. Выделялась также особая группа стран, за привлечение которых на свою сторону велась непрерывная борьба — это так называемые развивающиеся и нейтральные государства. В настоящее время такого четкого критерия уже нет. Анализ положений Военной доктрины РФ и Концепции национальной безопасности РФ оставляет рассматриваемый вопрос открытым, хотя и позволяет выделить четыре основополагающих принципа его решения.

      Во-первых, РФ ни к одному государству, ни к  одному народу не намерена относиться как к своему врагу. Во-вторых, Россия не будет считать потенциальным противником ни одну страну с иным политическим строем, ни одного своего соседа, в том числе образовавшегося после развала СССР; она не применит силу против любого государства, кроме как для целей индивидуальной или коллективной самообороны, если случится вооруженное нападение на РФ, ее граждан, территорию, ВС РФ или на ее союзников. В-третьих, РФ в качестве своих потенциальных союзников будет рассматривать только демократические государства, не преследующие агрессивных целей. И, наконец, в-четвертых, Россия намерена добиваться установления дружественных союзнических отношений между всеми странами ближнего и дальнего зарубежья.

      Внешние угрозы принято разделять на глобальные (угроза ядерной войны, нарушение военно-стратегического равновесия в мире), региональные (территориальные угрозы, экономические противоречия между государствами; религиозные столкновения, национальная нетерпимость) и частные (терроризм и другие формы политического экстремизма, пограничные конфликты, несанкционированное применение оружия, нарушение государственных границ). Их анализ позволяет выявить потенциальные районы внешних военных конфликтов с участием ВС РФ.

      Решающее  значение при анализе внешних  угроз приобретает, в частности, то обстоятельство, что за последнее десятилетие уменьшилась вероятность мировой ядерной войны. Одновременно с этим возросла опасность региональных, локальных, но особенно внутригосударственных конфликтов и войн: «Нестабильность внутреннего положения, ослабление мощи России стимулируют все виды экспансии против нее и ведут к утрате не только ее геополитического статуса, но и самостоятельного существования. На повестку дня сегодня поставлен вопрос об уступках части территории нашей страны в пользу некоторых пограничных государств. Расширение НАТО на Восток, вступление в эту организацию 12 марта 1999 г. Польши, Венгрии и Чехии и предоставление их территорий в распоряжение союзников существенно изменили всю геополитическую ситуацию на западных границах России и усилили риск возникновения конфликтной ситуации в крайне неблагоприятных для нашей страны условиях». Существенно изменился и характер обстановки, потенциально грозящей конфликтами и войнами. Принципиально иным стал состав вероятных противников, сил и средств обеспечения системы безопасности.

      Если  СССР и США относились друг к другу  в целом как к «врагу номер  один», то нынешние РФ и США взаимно  заинтересованы в стабильном развитии на основе рационального баланса их интересов, что, впрочем, не исключает ситуацию, когда национальные интересы США войдут в непримиримое противоречие с национальными интересами России. Понятно, что статусы США и РФ неидентичны, но Соединенные Штаты Америки вынуждены считаться с Россией, по-прежнему обладающей значительным ядерным потенциалом. Россия же, лишившись былых союзников, резко ослабленная кризисом переходного периода, не только не способна эффективно противостоять США, но и вынуждена во многих вопросах искать помощи и поддержки с их стороны. Среди внешних угроз принято различать европейские, южноазиатские и восточноазиатские, среди которых наибольшую в настоящее время опасность представляют первые. Их характер во многом обусловлен расширением НАТО на Восток, что означает не только увеличение сферы влияния Североатлантическото союза, но и существенное возрастание военного потенциала западных государств и формирование качественно новой геополитической ситуации, при которой Россия, а вместе с ней и Беларусь окажутся один на один с могущественной военной машиной, которой все более трудно эффективно противостоять. Следствием такой ситуации может явиться осложнение отношений между НАТО и РФ, а также Россией и каждым государством-членом Североатлантического союза в отдельности.

      Потенциально  опасные очаги угроз вызревают  также на территориях Польши, Венгрии, Румынии, Чехии, Словакии, Болгарии. Их отход от сотрудничества с РФ и все большая ориентация на Запад достаточно очевидны. В этих странах постепенно оформляется настороженное и даже враждебное отношение к нашей стране. Понятно, что указанные государства самостоятельно ни при каких обстоятельствах не в состоянии оказать военное давление на РФ. Однако в случае лишения России ее ядерного потенциала, ее расчленения, агрессии со стороны НАТО и Польша, и другие бывшие союзники СССР по ОВД не преминут извлечь из этого для себя политические выгоды, в том числе и военным путем.

      Характер  угроз на южных границах России определяется ситуацией на Северном Кавказе (особенно в Чечне), в Закавказье, а также политикой Грузии, Турции, Ирана, положением в Афганистане и Пакистане. Некоторые территории данного региона подпадают под суверенитет РФ, и Россия твердо высказалась в том смысле, что стабилизация обстановки в той же Чечне является ее внутренним делом. Однако приходится считаться с тем, что здесь возникают, переплетаются многочисленные противоречия политического, экономического, этнического, религиозного и геополитического характера, уходящие корнями в историческое прошлое и во многом приобретшие взрывоопасный характер в процессе развала СССР

      На  ближневосточном направлении угрозы пока не приняли острых форм. Но это  может случиться при попытке  Турции, Ирана захватить лидерство в регионе, распространить свое влияние на Азербайджан, Туркмению, другие территории, где преобладает население, исповедующее ислам. На средневосточном направлении ситуация не менее тревожная, что показала предпринятая НАТО акция с целью покарать придуманного американскими спецслужбами «виртуального» Бенладена.

      Угрозы  на Дальнем Востоке в настоящее  время можно считать неопасными. Однако кажущаяся военная нейтральность Китая очень обманчива. Экономическое подчинение Дальнего Востока, огромное количество незаконных мигрантов в этом регионе со стороны Китая и другие подобные факторы создают чрезвычайно высокую опасность фактического завоевания российского Дальнего Востока Китаем. Не секрет также, что Китай на своих картах рисует Сибирь и Дальней Восток частью Китая. Особенно эти проблемы актуализируется чрезвычайной пересеченностью Китая, низкой плотностью населения в Сибири и на Дальнем Востоке, территориальной близостью этого региона к Китаю и многим другим. Очень точно ситуацию по отношению с кажущимися союзниками России (США, Китай и др.) отражают следующие слова: «Следует учитывать, что стабильность сложившихся отношений между государствами не означает, что эти отношения гарантируют им безопасность. Стабильность может оказаться замороженной формой конфронтационных отношений с относительным постоянством военной опасности для одной или всех сторон». В последние годы особую опасность для России приобрели угрозы, исходящие от государств ближнего зарубежья. Стремление ряда стран-республик бывшего СССР вступить в НАТО, территориальные претензии к России, попытки создания межгосударственных объединений, в которых участие нашей страны не предусматривается, создают ситуацию угрозы национальной безопасности Российской Федерации, характерной чертой которой является ее прямая и опосредованная связь с потенциальной военной опасностью. Учитывая очевидную множественность угроз, следует согласиться, что в общем такая ситуацию приводит к ситуации, когда «Россия практически будет вовлечена во многие споры глобального, регионального и местного характера. Это создает уникальные условия для «растаскивания» Российской Федерации по конфликтам и истощения ее, лишения способности к самостоятельному существованию». Итак, проведенный анализ показал, что жизненно важным национальным интересом России является стратегическая (международная) стабильность как в ближнем зарубежье, так и в мире в цепом. При этом потенциально нельзя найти практически ни одного участка Государственной границы РФ, на котором не исходила бы потенциальная угроза от соседа.

1.2. Внутренние угрозы  военной безопасности России

      Внутренние  угрозы на первый взгляд не имеют прямого  отношения к охране Государственной  границы. Однако, это не так, внутренние угрозы являются таковыми и для субъектов  такой охраны. Поэтому анализ внутренних угроз и их понимание чрезвычайно важно для построения эффективной политики в отношении государственной политики по охране Государственной границы. В этом плане небезынтересно, что в списке из 48 наиболее реально и потенциально конкурентоспособных стран мира по уровню внутренней политической стабильности наша страна в 1997 г. находилась на последнем месте. Думается, что за истекшее время Россия смогла лишь незначительно улучшить свое положение.

      Среди факторов, угрожающих внутренней стабильности государственной жизни России и так или иначе оказывающих влияние на состояние субъектов, ведущих охрану Государственной границы РФ, можно выделить следующие:

• кризисное состояние экономики России;
• периодически возникающие центробежные устремления субъектов РФ, ведущие к нарастанию угрозы нарушения территориальной целостности и единства правового пространства страны;
• целенаправленное сознательное вмешательство иностранных государств и международных организаций во внутреннюю жизнь Российского государства;
• социальная дифференциация, ведущая к резкому социальному расслоению в обществе;
• криминализация общественной жизни;
• нарушение функционирования системы правового регулирования общественных отношений;
• противоправная деятельность экстремистских, националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур;
• противоречивость внешней и внутренней политики государства (в том числе и военной политики).

      Внутриполитическое  состояние современной России все еще отличается высоким уровнем нестабильности, возникшей в результате экономических, социальных, политических противоречий, в том числе национальных конфликтов и территориальных споров, характеризующих общественные отношения в стране в 90-е гг. Принципиально значимо, что в указанный период произошли эпохальные перемены, прямо и косвенно повлиявшие на судьбы десятков миллионов людей.

      В социальной структуре нынешнего  российского общества выделяются, по меньшей мере, три группы базовых противоречий, инициирующих мощные дестабилизационные процессы и течения: внутри традиционной стратификации, внутри новой (псевдорыночной) стратификации и между адекватными им типами социальности. Одновременно с этим наблюдаются процессы и явления, свидетельствующие и об усложнении, а равно и упрощении структуры социальных слоев, групп, дифференцированных по различным критериям.

      В частности, существенное влияние на усиление политической нестабильности в России оказывает формирование антагонистических полюсов — очень бедных и очень богатых. Возникают во многом непреодолимые противоречия между привилегированной, сильно коррумпированной частью госчиновничества, входящего в элиту нынешней России, и другими субъектами политических процессов, между работниками бюджетной и рыночных сфер. Крайне опасными являются маргинализация социума, его криминализация, связанные с обнищанием населения, неприспособленностью его основной массы к условиям переходного периода, высоким уровнем безработицы, мощными миграционными потоками из стран ближнего зарубежья и т. п. Среди дестабилизирующих внутреннюю обстановку в РФ факторов в последнее время особое беспокойство вызывает вооруженный экстремизм. По ряду причин он стал явлениям не только национальным, но и международным. Понятие экстремизма в широком смысле трактуется политологами, криминологами, специалистами в других сферах научного знания как стремление тех или иных социальных (политических и т. п.) субъектов решать проблемы и достигать поставленные цели с применением крайне радикальных методов, включая все виды насилия, в том числе и вооруженное. Этим понятием охватываются терроризм и другие политические преступления. В данном контексте, как справедливо отмечает В.В. Чебан, приходится с сожалением констатировать, что «растущая преступность, распространение оружия среди населения не встречают достаточно эффективного отпора со стороны властей. Происходит стремительная криминализация и милитаризация общественной практики. Ярко обнажается беспомощность властей и беззащитность граждан государства Российского». В РФ вооруженный экстремизм в конце 90-х гг. превратился в один из главных факторов дестабилизации внутренней обстановки, создавая серьезную угрозу ее территориальной целостности, конституционному правопорядку, ущемляя права и свободы граждан. Сегодня основными формами вооруженного экстремизма в России принято считать: «чеченский», организованно-преступный, «импортированный в страну» из-за рубежа (вакхабизм и т. п.), оппозиционный правящему режиму право-, леворадикальный экстремизм, проявляющийся в деятельности преимущественно незаконных партий и движений типа РНЕ, стихийно-митинговый. И, наконец, есть еще одна категория внутренних угроз, с которой нельзя не считаться. Она связана с непрекращающейся социально-политической напряженностью в стране, ухудшением экономической ситуации, с опасностью перерождения структур демократического правового государства в тоталитарный или автократический политический режим. Итак, проблема обеспечения внутренней стабильности и безопасности является одной из важнейших в социально-государственном строительстве. Внутренняя стабильность, как показывает опыт, может быть обеспечена двумя способами: либо «балансом сил», либо «балансом интересов», а также их различными сочетаниями. Наиболее оптимальный путь — «баланс интересов» (ненасильственный способ). В идеальном варианте государство должно обеспечивать внутреннюю безопасность и стабильность исключительно мирными, ненасильственными путями, в интересах всех членов государственно-организованного общества.

2. Общая характеристика  правового регулирования  государственного  управления в области  охраны Государственной  границей РФ

     2.1. Административно-правовой  режим охраны государственной  границы

      Основным  правовым актом, определяющим основные направления положения в области охраны Государственной границы РФ является Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации». Важное значение имеет также Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

      Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской федерации, т.е. пространственных пределов действия государственного суверенитета Российской Федерации.

      Государственной границей Российской Федерации является граница, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами государства.

      Российская  Федерация при установлении и  изменении прохождения своей государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами на государственной границе, а также при регулировании правоотношений в приграничных районах (акваториях) Российской Федерации и на путях международных сообщений, пролегающих по российской территории, руководствуется принципами:

• обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности;
• взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами;
• взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ;
• мирного разрешения пограничных вопросов,

      Охрана  государственной границы является неотъемлемой составной частью государственной  системы обеспечения безопасности Российской Федерации и заключается в осуществлении политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по:

• недопущению противоправного изменения прохождения государственной границы;
• обеспечению соблюдения юридическими и физическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
• защите на государственной границе иных жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз,

      Российская  Федерация сотрудничает с иностранными государствами в сфере охраны государственной границы на основе международных договоров.

      Режим государственной границы включает правила:

• содержания государственной границы;
• пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами;
• перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных;
• пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств;
• грузов, товаров и животных;                   
• ведения на государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности;
• разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил и др.

      Режим государственной границы устанавливается Законом о Государственной границе РФ, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

      Правилами содержания государственной границы  регулируется порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных. просек, проведения совместных с сопредельным государством проверок прохождения государственной границы и др.

      Пограничный режим - режим пограничной зоны, территориальных  вод Российской Федерации, а также ее внутренних вод, имеющих выход к государственной границе. Он служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны государственной границы.                                                      

      Пограничный режим включает правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне; учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) и судов (средств) передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов; ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов.

2.2. Общая характеристика  системы органов  в сфере охраны  Государственной  границы РФ

     Органы  государственной власти Российской Федерации осуществляют в сфере охраны государственной границы полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Законом о Государственной границе:

• обеспечивают по представлениям органов и войск Федеральной пограничной службы временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки, местности или объекты вблизи государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям государственной границы;
• обеспечивают общественный порядок при проведении на государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера;
• обеспечивают правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения;
• участвуют в правовом воспитании населения пограничных районов Российской Федерации, профилактике совместно с органами и войсками Федеральной пограничной службы правонарушений на государственной границе и в пунктах пропуска через нее.

      В СССР пограничные войска входили в состав КГБ СССР. 30 декабря 1994 года была образована Федеральная пограничная служба РФ. Однако, данная служба не просуществовала и десяти лет. Начатая в 2003 года кардинальная реформу структуры органов государственной власти привела к тому, что эта Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. №308 с 1 июля 2003 г. Федеральная пограничная служба РФ упраздняется, а ее функции, как и в СССР, были переданы Федеральной службе безопасности РФ, а одной из основных функций ФСБ было определена охрана Государственной границы РФ. Думается, что данное изменение будет иметь положительный эффект, поскольку функции ФСБ и ФПС во многом были аналогичными. Более того, и до этого ФСБ фактически участвовала в охране границы, однако при этом ей приходилось координировать действия с ФПС, что значительно усложняло такую деятельность и снижало ее эффективность.

      Очень важным шагом в реформировании структуры  власти является также создание Указом Президента РФ от 27 октября 2003 г. Государственной пограничной комиссии, основными задачами которой являются оценка угроз безопасности Российской Федерации в пограничной сфере и разработка комплекса мер по их нейтрализации; определение национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере; координация деятельности субъектов пограничной политики Российской Федерации; решение комплекса проблем, возникающих при реализации основных направлений пограничной политики Российской Федерации и др.